פסקי דין על עדי אלמליח | פסקי דין על שר התחבורה | פסקי דין על נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה |

39012-11/15 הפ     01/02/2017




הפ 39012-11/15 עדי אלמליח נ' שר התחבורה, נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ








בית המשפט המחוזי מרכז-לוד


01 פברואר 2017
ה"פ 39012-11-15



לפני:
השופט יעקב שפסר
, סגן נשיא


המבקש:

עדי אלמליח
ע"י ב"כ עו"ד משה קמר


נגד


המשיבים:

1.שר התחבורה
ע"י ב"כ עו"ד חגי לרון – פמת"א
2.נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ
ע"י ב"כ עו"ד פלג אלימלך




פסק דין
(חלקי)


תובענה לתשלום פיצויי הפקעה, במסגרתה מבוקש להורות על ביטול החלטתו של המשיב 1, אשר דחתה את בקשת המבקש לקבלת "פיצויי סבל" בגין הפקעת הרבע הראשון משטח מקרקעין המצוי בבעלותו, ובהתאם, להורות למשיבה 2 לשלם למבקש פיצויים אלו וכן פיצויי הפקעה נוספים.

א.
רקע עובדתי

1.
המבקש, מר עדי אלמליח
(להלן: "אלמליח" או "המבקש") הינו בעליהם של 3,409 מ"ר מתוך שטח מקרקעין שגודלו 16,818 מ"ר בראשון לציון, הידוע כגוש 3633 חלקה 2 (להלן: "החלקה". חלקו של המבקש מתוך החלקה יכונה להלן: "המקרקעין"). המקרקעין הועברו לאלמליח בירושה, מאת הוריו המנוחים (להלן: "מורישי אלמליח")
ונרשמו על שמו בפנקס המקרקעין ביום 3.5.2004.

2.
עובר למועד רישום המקרקעין על שמו של אלמליח, הופקעו שטחים מן החלקה בשתי הפקעות שונות. ההפקעה הראשונה, בוצעה על ידי הועדה המקומית לתכנון ובנייה, ובמסגרתה הופקעו 2,375 מ"ר מן החלקה, לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) – 1943 (להלן: "פקודת הקרקעות") וחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה – 1985 (להלן: "חוק התכנון והבנייה"), ובהתאם להודעה שפורסמה ברשומות ביום 26.9.1985 (להלן: "ההפקעה הראשונה"). ההפקעה השנייה, אשר גרעה 6,812 מ"ר נוספים מן החלקה, נעשתה לצרכי סלילת כביש בינעירוני שמספרו 431, ובוצעה על ידי המשיב 1, שר התחבורה
(להלן: "השר" או "המשיב 1") בתוקף סמכותו לפי פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943 (להלן: "פקודת הדרכים") בצו הפקעה אשר פורסם ביום 26.9.2000 (להלן: "ההפקעה השנייה" וביחד עם ההפקעה הראשונה: "ההפקעות").


3.
בעקבות ההפקעות, פוצלה החלקה לארבעה חלקים: מקטע צפוני אשר הופקע על ידי הועדה המקומית לתכנון ובנייה; מקטע מרכזי-דרומי אשר הופקע על ידי שר התחבורה
וכן מקטע מרכזי-צפוני ומקטע דרומי ששטחם הכולל הינו 8,727 מ"ר ואשר נותרו בידי בעלי החלקה, ובכללם אלמליח.

4.
במועד מסוים, ככל הנראה בטרם בוצעה ההפקעה השנייה, נחתם זיכרון דברים (להלן: "זיכרון הדברים") בין עיריית ראשון לציון, חברת החשמל, מדינת ישראל-מחלקת עבודות ציבוריות, הועדה החקלאית בראשון לציון ו"בעלי קרקעות עפ"י רשימה המצ"ב כנספח א". בזיכרון הדברים הוסכם, בין היתר, כי העירייה תשתף פעולה עם בעלי הקרקעות לשם הכנת תכנית לאיחוד וחלקוה ושינוי יעוד המקרקעין, כשבעלי הזכויות בקרקעות הרלוונטיות יקבלו פיצוי בדרך של זכויות בשטח שיועד לבניה למגורים ולתעסוקה. כן נכתב כי בעלי הקרקעות אינם מוותרים על זכויותיהם לתשלום פיצויים ככל שלא יתקבל פיצוי בדרך של זכויות בשטח בייעודו החדש. נספח א' המפרט את שמות בעלי הקרקעות החתומים על זיכרון הדברים לא צורף.

5.
ביום 21.1.2013 הודיעה למבקש המשיבה 2, נתיבי ישראל – החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ (להלן: "נת"י" או "המשיבה 2"), שהוסמכה על ידי השר לבצע את ההפקעה, כי אלמליח זכאי לפיצויי הפקעה אשר גובהם נקבע בהתאם לשמאות שנערכה מטעמה. פיצויי הפקעה אלו לא כללו תמורה בעבור שטח של 10.88%, אשר בהצטרפו לשטח שהופקע בהפקעה הראשונה, מהווה רבע משטח החלקה, וזאת בטענה כי בהתבסס על סעיף 7 לפקודת הדרכים ניתן להפקיע עד 25% מן החלקה ללא תשלום פיצויים (25% ראשונים אלו מן השטח שהופקע יכונו להלן: "הרבע הראשון").

6.
בעקבות זאת, נשלחו על ידי אלמליח מספר מכתבים אל נת"י בבקשה כי פיצויי ההפקעה יתקבלו בדרך של זכויות בנייה בחלקה במסגרת תכנית בניין עיר חלף פיצוי כספי, ואולם,

בקשה זו נדחתה על ידי נת"י במכתבי תגובתה. על כן, ביקש אמליח במכתבו מיום 7.7.2014, את קבלתם של פיצוי ההפקעה אשר אינם שנויים במחלוקת. פיצויים אלו, אשר, כאמור, אינם כוללים פיצויי בגין השטח השווה ל-10.88% מן החלקה, אכן שולמו לאלמליח.

7.
ביום 9.7.2014 פנה אלמליח במכתב אל השר, בו ביקש כי האחרון יפעיל סמכותו לפי סעיף 7 לפקודת הדרכים למתן פיצוי על סבל שנגרם לנפקע כתוצאה מן ההפקעה (להלן: "פיצויי סבל"), ויורה בהתאם כי ישולמו לאלמליח פיצויי הפקעה מלאים, אשר יחושבו בהתאם לכלל השטח שהופקע וללא הפחתת הפיצוי בגין הרבע הראשון שהופקע.

8.
להשלמת התמונה יצוין, כי צוות בין-משרדי בראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה גיבש מספר קריטריונים לקביעת זכאותו של נפקע לקבלת פיצויי סבל לפי פקודת הדרכים, כאשר בעקבות ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ (פורסם בנבו, 14.5.2012) (להלן: "הלכת רוטמן"), אשר ידון בהרחבה בהמשך הדברים, גובשו ועודכנו הקריטריונים האמורים (הקריטריונים המעודכנים יכונו להלן: "הקריטריונים"). כמו כן, הוקמה ועדה מכרעת לעניין פיצויי סבל, אשר נועדה לסייע לשר התחבורה
בהחלטתו אם לשלם פיצויי סבל באמצעות מתן המלצה בנושא (להלן: "הועדה").

9.
בענייננו, יו"ר הועדה השיב לאלמליח במכתב מיום 27.7.2014 כי בעקבות הלכת רוטמן נקבעו על ידי הועדה קריטריונים חדשים לעניין הזכאות לפיצויי סבל, וכי עם סיום בחינת בקשתו של אלמליח על ידי הוועדה בהתאם לקריטריונים אלו, יגבש השר החלטתו.

10.
ביום 23.11.2014 ערכה הועדה ישיבה בה נדונה בקשת אלמליח לקבלת פיצויי סבל. בפרוטוקול ישיבה זו (להלן: "הפרוטוקול הראשון") צוין, בין היתר, כי לא חלה כל השבחה ביתרת החלקה אשר נותרה בידי הבעלים לאחר ההפקעות, וכי תפיסת הקרקע נעשתה "ככל הנראה בשנת 2003-2004". כמו כן נכתב בפרוטוקול הראשון כי יש לפנות לנת"י ולבא כוחו של אלמליח בבקשה למתן מסמכים נוספים אשר יאמתו את מועד תפיסת הקרקע. לפיכך, במכתב מיום 14.12.2014 הודע לאלמליח על ידי יו"ר הועדה כי בקשתו לקבלת פיצויי סבל איננה עומדת בהוראת סעיף 5 לקריטריונים, אשר לפיו הועדה תידון רק בבקשות שתפיסת הקרקע בהן נעשתה בשבע השנים שקדמו להלכת רוטמן, וכי ככל שיש בידיו מסמכים המאמתים את מועד תפיסת הקרקע עליו להעבירם לידי הועדה.

11.
אלמליח פנה לוועדה בבקשה לקבל העתק המסמכים והמידע אשר הוצגו בפני
ה ושימשו בסיס להחלטתה, ואכן המידע נשלח לאלמליח בהודעת דוא"ל מיום 5.1.2015, אליה צורף מסמך בו התייחסות נת"י לבקשת פיצויי הסבל (להלן: "מסמך נת"י"). בין היתר נכללו במסמך נת"י נתונים אודות החלקה, בעלי הזכויות בה, מועד התפיסה ותשלום הפיצויים.

12.
דיון משלים של הוועדה בעניין זה נערך ביום 19.3.2015, כאשר בפרוטוקול הדיון (להלן: "הפרוטוקול השני") נכתב כי אלמליח לא העביר הוכחה למועד התפיסה וכי מנגד, נת"י העבירה פרוטוקול לפיו התפיסה בוצעה ביום 11.8.2001 (להלן: "פרוטוקול התפיסה", אשר אף צורף לתיק דנן). לאור זאת צוין בפרוטוקול השני, כי הוועדה החליטה שלא לקבל את בקשת אלמליח לפיצויי סבל, שכן תפיסת הקרקע בוצעה עובר למועד שנקבע בסעיף 5 לקריטריונים.

13.
ביום 26.3.2015 נשלח אל אלמליח מכתב מאת השר, בו נכתב כי תפיסת החלקה נעשתה בשנת 2001 וכי בהתאם להמלצת הוועדה, החליט השר לדחות את בקשת אלמליח לפיצויי סבל (להלן: "החלטת השר"). בעקבות החלטה זו, הגיש אלמליח עתירה לבית המשפט העליון כנגד השר, נת"י והוועדה (בג"ץ 745/15) ואולם ביום 6.10.2015 הסכימו הצדדים כי העתירה תימחק תוך שתישמר זכותו של אלמליח להשיג על החלטת השר בדבר תשלום פיצויי סבל. מכאן התובענה שבפני
.

14.
בהתאם להסכמת הצדדים, שאושרה בהחלטתי מיום 29.6.2016, נקבע כי שאלת פיצויי הסבל היא אשר תוכרע תחילה וכי לאחר מכן ימונה מומחה מטעם בית המשפט אשר יכריע בשאלת הפיצוי והנזק ליתרת החלקה שלא הופקעה. כמו כן יצוין, כי במהלך הדיונים בתובענה דנן ניתנה החלטתו של חברי השופט שינמן בת"א 3732-09-14 פארן נ' נתיבי ישראל-החברה הלאומית לתשתיות תחבורה (פורסם בנבו, 10.7.2016) (להלן: "פרשת פארן") אשר דנה בשאלה זהה לענייננו, ולפיכך הוצע לצדדים כי הקביעות בפרשת פארן, לרבות תוצאות הערעור עליה, יוחלו אף על התובענה שבפני
, ואולם המבקש סירב להסדר זה. בעקבות דיון אשר התקיים בפני
ביום 9.3.2016, ניתנה למבקש אפשרות להגשת תשובה לטיעוני המשיבים לעניין פיצויי הסבל, ולאחריה התאפשר לצדדים להגיש השלמות טיעונים מטעמם. בנוסף, ביום 14.11.2016 אושרה בקשתו של המשיב 1 לצרף תצהיר נוסף מטעמו בדבר היקף התביעות אשר הוגשו עד ליום 21.3.2016 לתשלום פיצויי סבל ביחס ל-25% משטחי החלקות שהופקעו מכוח פקודת הדרכים ובדבר השלכותיהן הצפויות (להלן: "התצהיר הנוסף").

ב.
תמצית טענות הצדדים
תמצית טענות המבקש
15.
לטענת אלמליח, בעקבות הלכת רוטמן, הסמכות המוקנית לשר לפי סעיף 7 לפקודת הדרכים לשלם לנפקע פיצויי הפקעה מלאים - לרבות פיצויי סבל בגין הרבע הראשון שהופקע מן הקרקע כאשר השטח הנותר לא הושבח - הינה סמכות חובה ואין לשר שיקול דעת בהפעלתה. לכן טוען אלמליח, כי משעה שתחולתה הלכת רוטמן לא סויגה בזמן, אין בסיס חוקי לסעיף 5 לקריטריונים.

16.
לטענת אלמליח, יש לבטל את החלטת השר, הדוחה בקשתו לפיצויי סבל, ממספר טעמים: ראשית טוען אלמליח, כי סעיף 5 לקריטריונים, המגביל את האפשרות לתבוע פיצויי הפקעה בגין הרבע הראשון שהופקע לשבע השנים שקדמו להלכת רוטמן, אינו סביר נוכח הוראות המעבר שנקבעו בדנ"א 1595/06 עזבון המנוח אדוארד ארידור ז"ל נ' עיריית פתח תקווה (פורסם בנבו, 21.3.2013) (להלן: "הלכת ארידור"), אשר יש לדידו מקום להחילן אף ביחס לפקודת הדרכים, ושלפיהן המדינה לא תעלה טענת התיישנות במשך שלוש שנים. אלמליח טוען, כי הלכת ארידור חלה בענייננו, היות שפיצויי הפקעה מצויים בקטגוריה מיוחדת של תשלומים המתחייבים מפגיעות שלטוניות מותרות בקניין הפרט
וכן מאחר שהגדרת הזכות הנזכרת בחוק ההתיישנות, התשי"ח – 1958 הינה רחבה וכוללת גם הליך לאכיפת הזכות כגון הליך גבייה מנהלי. אלמליח סבור, כי אין הצדקה לקבוע פרקי זמן שונים להתיישנות תביעות לקבלת פיצויים ביחס ל-25% הראשונים של השטח לעומת 75% הנותרים, היות שמדובר באותם מקרקעין ובאותו עניין – תשלום מלוא הפיצויים בעד הפקעת המקרקעין. שנית, לטענת אלמליח, נת"י לא סיפקה לוועדה נתון מהימן למועד תפיסת החזקה בחלקה, אלא הערכה בלבד, ומשלא הוכח מועד תפיסת החזקה בחלקה, לא ניתן לקבוע כי סעיף 5 לא חל על בקשתו לפיצויי סבל. ושלישית, טוען אלמליח, כי בתצהיר שהוגש מטעם נת"י נכתב מפורשות כי הוא נמנה על בעלי הקרקעות שנכללו בזיכרון הדברים, וכי לאור ההסכמה במסגרתו לדחיית נושא הפיצויים עד לבירור קבלת זכויות בנייה חלף הפיצוי הכספי, נדחה ממילא גם נושא הפיצוי בגין הרבע הראשון שהופקע, כך שפנייתו אל השר נעשתה בתקופת ההתיישנות כפי שזו נקבעה בזיכרון הדברים.

17.
באשר לטענת השר לפיה הסתמכותו מצדיקה הגבלת תחולתה הרטרוספקטיבית של הלכת רוטמן לשבע שנים בלבד, בין היתר בעקבות הסתמכות על ע"א 377/79 פייצר נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה רמת גן, פ"ד לה(3) 645 (1981) (להלן: "הלכת פייצר"), טוען אלמליח כי הלכת פייצר איננה עוסקת בסעיף 7 לפקודת הדרכים
וכי באיזון האינטרסים שבין ההסתמכות לבין זכות היסוד החוקתית על-חוקית של הנפקע לקבל פיצויי הפקעה מלאים – גוברת זכותו של הנפקע. לגרסת אלמליח, אין המדינה יכולה להיבנות מן הטענה כי חובת פיצויי ההפקעה מעמיסה עליה נטל כלכלי כבד, ואין בתצהיר הנוסף שהוגש על ידי נת"י ובנתונים הכספיים המופיעים בו אודות הפגיעה הצפויה כדי לשנות זאת.

18.
עוד טוען אלמליח, שהעיקרון הכללי הוא כי הלכה חדשה שנפסקת מוחלת הן פרוספקטיבית והן רטרוספקטיבית, כאשר הסמכות לקבוע תוקף פרוספקטיבי בלבד להלכה חדשה נתונה לבית המשפט העליון. משכך, סבור אלמליח, כי שר התחבורה
חרג מסמכותו בקובעו את הקריטריונים המגבילים את תחולתה הרטרוספקטיבית של הלכת רוטמן.

תמצית טענות המשיב 1
19.
לטענת השר, הלכת רוטמן, אשר קבעה כי לשר שיקול דעת במתן פיצויי הסבל רק כשהשטח הנותר בידי הנפקע הושבח, שינתה את הדין הקודם אשר חל עד אותו מועד (כפי שנקבע לעמדתו בהלכת פייצר ובע"א 5546/97 הועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה נ' הולצמן, פ"ד נה(4) 629 (2001) (להלן: "הלכת הולצמן")). עם זאת, לשיטת השר, היות שהלכת רוטמן לא קבעה מהי תחולתה של ההלכה החדשה - קרי האם חלה פרוספקטיבית בלבד או גם רטרוספקטיבית – נקבעה תחולה זו על ידי השר, בהיותו הרשות המנהלית המוסמכת ליישם את ההלכה, באמצעות קביעה במסגרת קריטריונים כי הלכת רוטמן תחול באופן פרוספקטיבי מלא ובאופן רטרוספקטיבי חלקי, המוגבל לשבע השנים שקדמו למועד הינתנה של הלכה זו. השר טוען, כי ההחלטה הקובעת תוקף רטרוספקטיבי מוגבל כאמור הינה סבירה, וזאת נוכח העובדה כי במועד תכנון ההפקעות והוצאתן לפועל הסתמכה המדינה באופן משמעותי על הדין הקודם להלכת רוטמן בקביעת תקציבה, שכן לא ניתן היה להצביע על מגמה ודאית שלפיה הלכת הולצמן תוחל גם על הפקעה חלקית. השר טוען שאומנם הכלל הרגיל הוא כי תחולתו של תקדים משפטי הינה גם רטרוספקטיבית, ואולם החריג לכך הוא מקרה בו נדרשת הגנה על אינטרס ההסתמכות, כאשר השר סבור כי במקרה דנן מתקיימת הסתמכות כאמור נוכח ההשלכות התקציביות הנרחבות הצפויות למדינה כתוצאה מהחלה רטרוספקטיבית מלאה של הלכת רוטמן, ואשר בתצהיר הנוסף מטעם השר מוערכות בשלב זה בלמעלה ממיליארד ש"ח. השר מציין כי קביעת תחולה רטרוספקטיבית מוגבלת בלבד להלכת רוטמן, כפי שנעשה על ידו במסגרת סעיף 5 לקריטריונים, מהווה נקודת איזון בין הסתמכות המדינה, המהווה אינטרס ציבורי, לבין האינטרס הפרטי של הנפקעים, ומשכך, לטענתו, נעשתה בסבירות.
20.
לעמדת השר, אין בענייננו נפקות להלכת ארידור הדנה בהתיישנות, שכן על אף שבסעיף 5 לקריטריונים נקבעה תקופה של שבע שנים, לא מדובר במסגרתה בהתיישנות כי אם בתקופה אשר נמצאה על ידו כראויה להחלתו של דין חדש על מקרי עבר. השר מציין כי בקשת אלמליח לפיצויי סבל לא נדחתה על ידו בטענת התיישנות אלא לאור סעיף 5 לקריטריונים. לטענתו, הלכת ארידור איננה רלוונטית למקרה זה אף מאחר שמדובר בהלכה המתייחסת לפיצויים בגין הפקעות שבוצעו על פי פקודת הקרקעות ולא לפי פקודת הדרכים.

21.
ביחס ליישום הקריטריונים על בקשת אלמליח, טוען השר כי המקרקעין נשוא ענייננו נתפסו בשנת 2001, קרי לפני שבע השנים שקדמו להלכת רוטמן, ולפיכך, וכפי שנקבע בהחלטתו, לא התקיימו הקריטריונים הדרושים לקבלת פיצויי סבל.

22.
בהשלמת טיעוניו מוסיף השר, כי כפי שניתן לשלול זכות השבה בטענה של טעות בחוק בנסיבות בהן נתבעת השבה מכוח חוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט – 1979 של סכומים ששולמו כדין על בסיס הלכה שמאוחר יותר נהפכה על ידי בית המשפט, כך ראוי להקיש מרציונאל זה כאשר מדובר בטעות בדין ביחס להיקף פיצויי ההפקעה שהמדינה סברה כי תחוב בהם.

תמצית טענות המשיבה 2
23.
לטענת נת"י, סעיף 5 לקריטריונים הקובע תחולה רטרוספקטיבית חלקית להלכת רוטמן מהווה כלל סביר, המאזן בין זכויות הפרט לאינטרס ההסתמכות של המדינה והציבור הרחב. נת"י טוענת, כי על אף שהלכת רוטמן שינתה הלכה קיימת, לא נקבע במסגרתה היקף תחולתה, וכי לפיכך בהתאם לכלל הרגיל ביחס להלכה חדשה, עליה לחול הן רטרוספקטיבית והן פרוספקטיבית למעט כאשר בית המשפט קובע אחרת. לעמדת נת"י, הלכת רוטמן לא קבעה שניתן להגיש בקשה לפיצויי סבל בכל מועד, והקריטריונים שקבע השר עומדים בכללים שנקבעו בפסיקה ביחס לתחולה פרוספקטיבית של הלכה חדשה, נוכח אינטרס ההסתמכות של נת"י על הלכות קודמות אשר קדמו להלכת רוטמן, וכי שלילת הסתמכותה תוביל לתשלום סכומי פיצויים ניכרים. נת"י מציינת כי עובר לשנת 2005 לא התערערה הפסיקה הפוטרת מתשלום פיצויים בגין הרבע הראשון שהופקע (למעט כאשר הקרקע מופקעת בשלמותה), ולכן לא הייתה מניעה מצידה להסתמך על הלכות קודמות.

24.
לשיטת נת"י, דיני ההתיישנות עוסקים בזכות מוקנית להגשת תביעה שהתיישנה במישור האזרחי, בעוד שפיצויי סבל אינם בגדר זכות והינם במישור המינהלי. לכן, לעמדתה, אין

מקום לקשור בין שיקולי השר לפסיקת פיצויי סבל על בסיס הקריטריונים לבין הלכת ארידור הדנה בהתיישנות. כמו כן לעמדת נת"י, סעיף 5 לקריטריונים איננו קשור לתקופת התיישנות למעט העובדה שהמועד הקבוע בשניהם הינו שבע שנים ואין בו כשלעצמו כדי למנוע העלאת טענת התיישנות. לראייה מציינת נת"י, כי תקופת שבע השנים לפי סעיף 5 לקריטריונים נמנית ממועד הלכת רוטמן ולא ממועד תפיסת החזקה במקרקעין, כקבוע בדין ובהלכת ארידור.

25.
לטענת נת"י, פרוטוקול התפיסה מוכיח כי החזקה במקרקעין נתפסה עוד בשנת 2001. באשר לזיכרון הדברים טוענת נת"י, כי מורישי אלמליח כלל אינם חתומים עליו, וכי במכתבה מיום 16.5.2013 נפלה טעות סופר בהתייחסות לזיכרון הדברים בהקשרו של אלמליח. בנוסף, טוענת נת"י, כי גם אם אלמליח או מורישיו היו חתומים על זיכרון הדברים המאריך את המועד לקבלת הפיצויים שאינם שנויים במחלוקת (ואת האפשרות לחלוק עליהם), אין בו כדי להצמיח זכות לפיצויי סבל בגין הרבע הראשון מהשטח וכי ממילא הנטל להוכחת השתייכותו לזיכרון הדברים מוטל על אלמליח. נת"י מציינת, כי למורישי אלמליח היו מקרקעין נוספים שהופקעו לצורכי כביש מספר 431, עבורם התקבלו פיצויים שלא עבור הרבע הראשון שהופקע, ולכן ידעו כי זהו הדין הרלוונטי החל.

26.
לגרסת נת"י, חל שיהוי ניכר בהגשת בקשת אלמליח לפיצויי סבל, שכן אלמליח ידע החל ממועד התפיסה בשנת 2001 כי הוא אינו זכאי לפיצויים בגין הרבע הראשון שהופקע מן החלקה, ואף על פי כן השתהה בבקשתו כ-13 שנים, עד להלכת רוטמן שקבעה דין חדש. לטענת נת"י, במשך כל אותן השנים הסתמכה היא על הדין הישן, ולפיכך לא שריינה תקציב לפיצוי כאמור. נת"י מציינת כי נוכח היותה חברה ממשלתית הממומנת מכספי ציבור, הסתמכותה על הדין הקודם מספיקה לקביעה שפניית אלמליח בבקשה לפיצויי סבל נעשתה בשיהוי המצדיק דחייתה. נת"י אף גורסת כי חלוף הזמן מעת מועד הפקעת המקרקעין הותיר אותה בנחיתות ראייתית בכל הקשור להליכי ההפקעה.

27.
בנוסף טוענת נת"י, כי יש לדחות את טענות אלמליח לפיצויי סבל נוכח חוסר תום ליבו וניקיון כפיו בטענתו כי מועד תפיסת החזקה במקרקעין איננו ידוע וכי הוא נכלל בזיכרון הדברים.



ג.
דיון והכרעה

28.
סבירות החלטתו של השר עת דחה בקשתו של אלמליח לקבלת פיצויי סבל, תוך התבססות על סעיף 5 לקריטריונים (אשר שולל תשלום פיצויי סבל במקרים בהם המקרקעין נשוא הבקשה נתפסו במועד העולה על שבע שנים עובר להלכת רוטמן) היא הניצבת במוקד דיוננו. כמו כן, נוכח הסכמת הצדדים, תוכרע במסגרת

פסק דין
זה סוגיית פיצויי הסבל בלבד, כאשר שאלת הפיצוי והנזק ליתרת המקרקעין תוכרע בנפרד.

29.
דרך הילוכנו תהא אפוא כדלקמן: בפתח הדברים, תידון הלכת רוטמן ונפקותה לנסיבות ענייננו. לאחר מכן, אבחן האם סעיף 5 לקריטריונים סותר את הוראות המעבר כפי שנקבעו בהלכת ארידור לעניין התשיינותה של תובענה לפיצויי הפקעה, ובהמשך, אדרש לסוגיית סמכותו של השר לקביעת הגבלה חלקית על תחולתה הרטרוספקטיבית של הלכת רוטמן. בסיום, וכתלות במסקנותיי בסוגיות האמורות, אתייחס אף למועד תפיסת החזקה במקרקעין ולשאלת דחייתו של זיכרון הדברים את מרוץ ההתיישנות להגשת בקשת אלמליח לפיצויי סבל. אפנה איפוא לדון בסוגיות אלו כסדרן.

א.
הלכת רוטמן – פיצויי סבל כסמכות שבחובה

30.
הפקעת קרקע מבעליה על ידי רשות שלטונית, הינה מן הפגיעות הקשות ביותר בזכות הקניין. עם חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, עלה מעמדה של זכות הקניין לדרגת זכות חוקתית על-חוקית, ובהתאם לכך התגברה ההגנה הניתנת לקניינו של הפרט בענייני הפקעות (ע"א 3159/09 חברת רכבת ישראל בע"מ נ' סבח בית עדה, פס' מ"ג לפסק דינו של השופט רובינשטיין (פורסם בנבו, 28.4.2013) (להלן: "פרשת רכבת ישראל"); עע"מ 4955/07 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה נ' קרן תורה ועבודה, פס' 18-19 לפסק דינה של השופטת ארבל (פורסם בנבו, 26.10.2010)), והשתרשה הקביעה לפיה יש לצמצם את המקרים בהם רשאית הרשות להפקיע שטח ללא מתן פיצוי הולם לנפקע "שכן הפיצוי ההולם לבעליו של השטח המופקע הופך את הפגיעה למידתית ומהווה אפוא תנאי לחוקיותה של ההפקעה" ע"א 3015/06 מדינת ישראל נ' פינקלשטיין, פס' 9 לפסק דינה של השופטת ארבל (פורסם בנבו, 9.12.2008) (להלן: "פרשת פינקלשטיין")). אל מול זכות הנפקע לקבלת פיצוי בגין ההפקעה ניצב אינטרס הציבור, אשר במסגרתו הפגיעה בקניין הפרט באמצעות הפקעת מקרקעיו מתחייבת לעיתים על מנת לשרת את רווחת הציבור בכללותו. ברם, סמכות זו של נטילה שלטונית מוגבלת, בין היתר, על ידי החובה לשלם לנפקע פיצוי נאות (הלכת רוטמן, בפס' 66), אשר אך במקרים חריגים המעוגנים בהוראות חוק ספציפיות, תתאפשר הפקעה אף ללא תשלום פיצוי מלא (פרשת פינקלשטיין, בפס' 10).

31.
בין הוראות חוק אלו, המתירות הפקעה בפיצוי חלקי, ניתן למנות את סעיפים 7 ו-8(1) לפקודת הדרכים:

"7. לא יהא בעל הקרקע זכאי לקבל פיצויים אלא אם כן היה שטח הקרקע שנלקח גדול מרבע השטח הכולל של החלקה שממנה נלקח: בתנאי שאם הוכח כי אם לא ישולמו לו פיצויים יהא נגרם לו סבל, רשאי שר העבודה או שר התחבורה
לפי שיקול דעתו ליתן אותו סכום הפיצויים שימצא לנכון מתוך התחשבות בכל מסיבות הענין.

8. (1) היה גודל השטח שנלקח עולה על רבע החלקה שממנה נלקח, ישולמו לבעל הקרקע שנרכשה פיצויים בעד השטח העודף על הרבע."

[ביום 15.2.2010 פורסם החוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התש"ע – 2010 (להלן: "תיקון 3") אשר ביטל את פקודת הדרכים, ואולם נקבע בו כי פקודת הדרכים תוסיף לעמוד בתוקפה ביחס לקרקעות אשר הודעה בדבר הפקעתן פורסמה עובר למועד כניסת התיקון לתוקף, כפי המקרה בענייננו].

הנה כי כן, סעיפים 7 ו-8(1) לפקודת הדרכים קובעים כי לא ישולמו לנפקע פיצוי הפקעה בעבור הרבע הראשון של המקרקעין שהופקעו ממנו, כאשר בהמשך מוסיף סעיף 7 כי ככל שיוכח כי העדר פיצוי כאמור יסב סבל (
hardship
) לנפקע, רשאי השר להעניק פיצוי בגין סבל זה, אף בעבור הרבע הראשון שהופקע (להלן: "פיצויי סבל").

32.
פרשנותם של סעיפים 7 ו-8(1) לפקודת הדרכים ושאלת חובת הרשות המפקיעה לשלם פיצוי מלא בגין השטח המופקע (דהיינו, לרבות עבור הרבע הראשון), במקרים בהם מופקע רק חלקו של שטח מקרקעין, והחלק הנותר בידי הנפקע לא הושבח בעקבות ההפקעה, נדונה בשנת 2012 במסגרת הלכת רוטמן. בפסק דינו של השופט פוגלמן, אליו הצטרפו יתר חברי ההרכב, נקבע כי סמכות השר לשלם פיצויי סבל הינה בגדר חובה במקרים בהם הופקע חלק מן השטח לשימוש שאינו קהילתי והחלק הנותר לא הושבח, שכן אי-תשלומם של פיצויים מלאים בנסיבות כאמור, משמעו פגיעה בלתי מידתית בקניין הפרט הנפקע והפרת עקרון השוויון (הלכת רוטמן, בפס' 110). עוד נקבע בהלכת רוטמן, כי שיקול הדעת המסור לשר בהחלטה על הענקת פיצויי סבל קיים אך מקום בו חלה השבחה בחלק הנותר בידי הבעלים, ולפיכך, כל אימת שחלק זה לא הושבח כתוצאה מן ההפקעה, שיקול דעת השר בהענקת פיצויי הסבל מתאיין והופך לחובת תשלום פיצוי גם עבור הרבע הראשון (הלכת רוטמן, בפס' 111; ראו לעניין זה גם את הקביעה בפרשת רכבת ישראל, בפס' פ"ו). ובלשונו של השופט פוגלמן (הלכת רוטמן, בפס' 114):

"המונח "סבל" משמעו בהקשר זה כל פגיעה שאינה מידתית בזכות הקניין של הפרט. נטילת חלקת מקרקעין או חלק ממנה ללא פיצוי מלא, מקום שהחלק שנותר בידיו של בעל המקרקעין לא הושבח, גורמת "סבל" לבעל המקרקעין. "סבל" זה מחייב את השר להפעיל את סמכותו ולשלם לבעל הקרקע פיצוי מלא בגין ההפקעה."

33.
בטרם אבחן את חלותה של הלכה זו בענייננו אבקש להעיר כי לאורה של הלכת רוטמן, דומה כי הכינוי "פיצויים מן החסד", אשר קנה לו שביתה ביחס לפיצויים הניתנים בגין סבל לפי סעיף 7 לפקודת הדרכים (ראו לדוגמא ע"א 5343/91 מדינת ישראל

נ' הכט
, פס' 1-2 ו-5 לפסק דינה של השופטת דורנר (פורסם בנבו, 16.5.1993), ומופיע גם בסעיף 2 לקריטריונים שקבע השר), איננו תואם עוד את פרשנות הסעיף, המחייב בנסיבות מסוימות תשלומם של פיצויים אלו תוך ניתוק הקשר בינם לבין חסד. על כן, וכפי שאף צוין בהלכת רוטמן, במסגרת סעיף 7 לפקודת הדרכים השר נדרש להפעיל סמכותו לתשלום הפיצויים ואין מדובר ב"עשיית חסד" עם הנפקעים (הלכת רוטמן, בפס' 110). משכך, אתייחס אף אני לפיצויים אלו כ"פיצויי סבל" ולא כ"פיצויים מן החסד".

מן הכלל אל הפרט
34.
ההפקעה במקרה שלפני בוצעה על ידי השר בהתאם לפקודת הדרכים (כאמור בצו ההפקעה השנייה), כאשר אין מחלוקת כי הקרקע לא הופקעה בשלמותה, וכי לאחר ההפקעה השנייה נותר חלקה בידי הבעלים, וביניהם אלמליח. בהתאם להלכת רוטמן, הפקעות המבוצעות על פי פקודת הדרכים, מעצם טיבן, אינן יוצרות השבחה לחלק הנותר לאחר ההפקעה, וזאת נוכח היותן בגדר הפקעות לשימושים שאינם קהילתיים (הלכת רוטמן, בפס' 110; וראו גם פרשת רכבת ישראל, בפס' נ"ג, נ"ה). כמו כן, אף באופן פרטני לענייננו קבעה הועדה כעובדה, במסגרת הפרוטוקול הראשון, כי יתרת הקרקע שנותרה בידי אלמליח לא הושבחה באופן ישיר או עקיף בעקבות ההפקעה (ס' 10
i
לפרוטוקול הראשון). יוצא אפוא, כי התנאים המנויים בהלכת רוטמן מתקיימים בנסיבות דנן, שכן לפנינו קרקע אשר הופקעה באופן חלקי מבלי שהחלק הנותר בידי הבעלים הושבח. לאור זאת קובעת הלכת רוטמן, כי סמכות השר להורות על פיצויי סבל בגין הפקעת הרבע הראשון - הינה בגדר חובה.
לכאורה, די היה באמור על מנת לזכות את אלמליח בפיצויי הסבל, ואולם, בפועל, פיצויים אלו נשללו בהחלטת השר המתבססת על סעיף 5 לקריטריונים, אשר כנגד סבירותו טוען אלמליח.

35.
סעיף 5 לקריטריונים קובע כדלקמן:

"ככל שמדובר בהפקעות שבהן תפיסת הקרקע נעשתה בתוך תקופה של שבע שנים שעד למועד מתן פס"ד רוטמן, תמליץ הוועדה המכרעת על תשלום פיצויים מן החסד (להלן, הכלל המנחה), אלא אם כן מצאה כי נתקיימו סייגים דלקמן:
א.
יתרת הקרקע שתיוותר בידי הנפקע הושבחה, באופן עקיף או ישיר בשל תכנון הדרך המופקעת או בשל סלילת הדרך. נטל ההוכחה כי הקרקע הושבחה כאמור לעיל יחול על הגוף המפקיע. ככל שמצאה הוועדה המכרעת כי הקרקע הנותרת הושבחה, תשקול באם להמליץ על תשלום ההפרש שבין ערך השטח שהופקע לגובה ההשבחה, ככל שקיים הפרש, כולו או מקצתו.
ב.
הנפקע הפיק עושר בשל אי פינוי במועד של הקרקע במופקעת; ככלל, הוועדה תמליץ על ניכוי העושר מסך הפיצויים מן החסד.
"

סעיף זה מגביל את אפשרות החלתה של הלכת רוטמן וקבלת פיצויי הסבל לפיה למקרים בהם החזקה בקרקע המופקעת נתפסה לכל היותר במהלך שבע השנים שלפני הלכת רוטמן, דהיינו, למקרקעין אשר נתפסו על ידי הרשות המפקיעה החל מיום 14.5.2005 ואילך. לטענת אלמליח, תחולתה של הלכת רוטמן לא סויגה בזמן, כאשר סעיף 5 לקריטריונים מטיל מגבלה עצמאית על ההלכה, ואיננו סביר נוכח הוראות המעבר שנקבעו בהלכת ארידור והשוללות העלאת טענת התיישנות. מנגד טוען השר, כי הלכת ארידור איננה רלוונטית לעניינו, שכן על אף תקופת שבע השנים אשר נקבעה בסעיף 5 לקריטריונים כלל אין מדובר במסגרתו בהתיישנות, אלא במגבלה חלקית על תוקפה הרטרוספקטיבי של הלכת רוטמן, אשר נקבעה בשל העדר תיחומה בזמן של הלכה זו על ידי בית המשפט, ולשם הגנה על אינטרס ההסתמכות המדינה. בחינת סבירותו של סעיף 5 לקריטריונים נוכח הקבוע בהלכת ארידור, הינה לפיכך, הסוגיה בה אפנה לדון כעת.

ב.
הלכת ארידור והגבלת התיישנותן של תובענות לפיצויי הפקעה

36.


פסק הדין בדיון הנוסף אשר התקיים בהלכת ארידור, ואשר ניתן כשנה לערך לאחר הלכת רוטמן, דן בשאלת מועד תחילתו של מרוץ ההתיישנות בתביעות לקבלת פיצויי הפקעה. דעת הרוב סברה כי תחילתו של מועד זה הינה, לכל המאוחר, בעת תפיסת החזקה בקרקע על ידי הרשות המפקיעה (הלכת ארידור, בפס' 10 לפסק דינו של השופט גרוניס ובפס' 5 לפסק דינה של השופטת חיות), אך היות שקביעה זו מהווה הלכה חדשה יש להגביל את היקף התפרשותה. לפיכך, נקבעו בהלכת ארידור הוראות מעבר (להלן: "הוראות המעבר") לפיהן ההלכה הקבועה בה תוחל באופן פרוספקטיבי בלבד ותיכנס לתוקפה רק בחלוף שלוש שנים ממועד מתן פסק הדין, וכי הלכת ארידור לא תחול על תובענות תלויות ועומדות אשר טרם ניתן בהן

פסק דין
חלוט ואף לא על תובענות אשר תוגשנה במהלך שלוש השנים שלאחר פסק הדין.

37.
אין חולק כי התובענה שבפני
הוגשה במהלך תקופת שלוש השנים הקבועה בהוראות המעבר, ואולם, האם די בכך על מנת להחיל את הלכת ארידור על נסיבות ענייננו? לטענת השר, הלכת ארידור דנה בפקודת הקרקעות ולא בפקודת הדרכים, ומשכך אין להקיש מן האמור בה למקרה דנן. אף לטענת נת"י אין להחיל את הוראות המעבר בענייננו, שכן לשיטתה פיצויי סבל אינם בגדר זכות ומהווים הליך מנהלי, ולפיכך אינם קשורים לדיני ההתיישנות. מנגד טוען אלמליח, כי הוראות המעבר חלות בנסיבות ענייננו וכי לפיכך לא ניתן לטעון במסגרת סעיף 5 לקריטריונים להתיישנות בקשתו לפיצויי סבל. אלמליח מוסיף וטוען כי חוק ההתיישנות, התשי"ח-1958 (להלן: "חוק ההתיישנות") חל גם על פיצויי סבל הן בהיותם מצויים בקטגוריה מיוחדת של תשלומים, והן מאחר שהגדרת הזכות בחוק ההתיישנות רחבה וכוללת גם הליכים לאכיפת זכות שאינם מתנהלים בבית המשפט.

38.
אקדים ואומר כי טענת ההתיישנות איננה מועלית במקרה שבפני
באופן ה"רגיל", דהיינו כטענת הגנה מפורשת לתובענה שהוגשה, שכן השר לא טען במסגרת כתבי טענותיו להתיישנות זכותו של אלמליח לקבלת פיצויי סבל (כאשר אף אלמליח עצמו מציין כי טענת התיישנות כאמור לא נטענה על ידי השר – סעיף 46 לתגובה מטעם המבקש). נושא ההתיישנות ותחולת הוראות המעבר שבהלכת ארידור נכנס לגדרי דיוננו בעקבות טענת אלמליח, לפיה סעיף 5 לקריטריונים, המגביל את תקופת הזמן הקיימת לנפקע לפנות בבקשה לפיצויי סבל, מהווה הלכה למעשה טענת התיישנות מצד השר, הגם שאיננה מכונה כך.

39.
סעיף 2 לחוק ההתיישנות קובע:

"תביעה לקיום זכות כל שהיא נתונה להתיישנות, ואם הוגשה תובענה על תביעה שהתיישנה וטען הנתבע טענת התיישנות, לא יזדקק בית המשפט לתובענה, אך אין בהתיישנות בלבד כדי לבטל את הזכות גופה."

בסעיף 1 לחוק מוגדרים המונחים "תובענה" ו"בית משפט" באופן הבא:

"תובענה" – הליך אזרחי לפני בית משפט."
"בית משפט" – כל רשות שיפוטית או בורר, ולמעט בית דין דתי."

מכאן, שחוק ההתיישנות חל על תביעה לקיום זכות מכל סוג שהוא, כאשר, בשונה מתובענה, המוגדרת בסעיף 1 לחוק ההתיישנות כמכוונת להליך אזרחי, סעיף 2 נפתח במילה "תביעה", דהיינו במובנה כדרישה (טל חבקין התיישנות 83 (2014) (להלן: "חבקין"); עא 8438/09 רובאב חברה לנכסים בע"מ נ' אחים דוניץ בע"מ, פס' 15 לפסק דינו של השופט עמית (פורסם בנבו, 19.4.2012) (להלן: "פרשת רובאב")). לפיכך, דרישה לקיום זכות, תהא מהותה אשר תהא, נתונה להתיישנות בהתאם לחוק ההתיישנות (למעט מקרים עליהם חל דין התיישנות ספציפי), ואולם האם לפנינו "זכות" כמובנה בסעיף 2 האמור? סבורני כי נוכח הלכת רוטמן, התשובה לכך הינה בחיוב.

40.
ה"זכות" הנזכרת בסעיף 2 לחוק ההתיישנות הינה הזכות המושגית, אשר הוגדרה כזכות המהותית-ראשונית הנוצרת עת מתקיימות העובדות המגבשות עילת תביעה (חבקין, בעמ' 84, 89-90; פרשת רובאב, בפס' 22). במקרים בהם הופקע חלק משטח מקרקעין והשטח הנותר לא הושבח כתוצאה מן ההפקעה, כפי המקרה בענייננו, נקבע בהלכת רוטמן כי על השר מוטלת חובה לתשלום פיצויי סבל עבור הרבע הראשון, ללא יכולת להפעלת שיקול דעת. משכך, במקרים אלו, אל מול חובת השר לתשלום ניצבת זכות הנפקע לקבלת פיצויי סבל. זוהי, אפוא, הזכות המושגית, הנכנסת לגדרי סעיף 2 לחוק ההתיישנות. יתרה מכך, לא מצאתי ממש גם בטענה כי פיצויי הסבל מצויים במישור המינהלי וכי משום כך חוק ההתיישנות אינו חל לגביהם. פיצויי הפקעה מצויים "בקטגוריה מיוחדת של תשלומים, המתחייבים מפגיעות שלטוניות מותרות בקניין הפרט" (ע"א 6581/98 זאבי נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(6) 1, 13 (2005); ע"א 4809/91 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים

נ' קהתי
, פ"ד מח(2) 190, 216 (1994); רע"א 6483/15 נתיבי ישראל החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ נ' קטן, פס' 24 לפסק דינו של השופט סולברג (פורסם בנבו, 2.8.2016)). תביעות לפיצויי הפקעה סווגו כתביעות כספיות (אריה קמר דיני הפקעת מקרקעין 415 (מהדורה שביעית, 2008); הלכת ארידור, בפס' 3 לפסק דינה של השופטת חיות; ע"א
216/66 עירית תל-אביב-יפו נ' אבו דאיה, פ"ד כ(4) 522, 529 (1966)) המהוות תביעות אזרחיות ועל כן, נכנסות הן לגדריו של סעיף 2 לחוק זה (הלכת ארידור, בפס' 4 לפסק דינה של השופטת חיות):

"מדובר בתביעה אזרחית לכל דבר הנתונה לסמכותן של הערכאות האזרחיות........... העובדה כי תביעות אלה מבוססות על הזכות לקבלת פיצוי כספי בגין זכות קניין שהופקעה, אין די בה בעיני כדי להוציאן מתחולתו של חוק ההתיישנות הכללי, בהעדר הוראה מפורשת לעניין זה בדין"

(ראו גם בג"צ 2426/08 בן עטר נ' מדינת ישראל - משרד התחבורה, פס' 3 לפסק דינה של הנשיאה נאור (פורסם בנבו, 16.9.2008; ע"א 6407/14 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה כרמיאל נ' אחמד מסרי, פס' 38 לפסק דינו של השופט פוגלמן (פורסם בנבו, 29.8.2016).

כן הוכר, כי אין הכרח להגביל תביעה לפי סעיף 2 לחוק ההתיישנות להליכים בפני
רשות שיפוטית בלבד, וכי גם הליכים לאכיפת הזכות, המתנהלים בפני
גוף שלטוני אף שאינו רשות שיפוטית, עשויים להיכלל בנסיבות מסוימות בגדרי "תביעה" לצורך סעיף 2 לחוק ההתיישנות (כך לדוגמא, ביחס להליכי גבייה מנהליים – רע"א 187/05 נסייר נ' עיריית נצרת עילית, פס' 19-21 לפסק דינה של השופטת ברלינר (פורסם בנבו, 20.6.2010)).

41.
הנה כי כן, לא מצאתי כי קיימת מניעה בענייננו להחלת חוק ההתיישנות על בקשה לפיצויי סבל. כתוצאה מכך, ככל שסעיף 5 לקריטריונים, על אף אדרתו השונה, מהווה למעשה טענת התיישנות, דעתי הינה כי אין מדובר בקריטריון סביר לדחיית בקשה לפיצויי סבל, וזאת נוכח הלכת ארידור השוללת העלאת טענות התיישנות בתקופת שלוש השנים של הוראות המעבר.
אינני רואה לשנות ממסקנתי זו גם לאחר שקילת טענת השר לפיה הלכת ארידור דנה בפקודת הקרקעות, בעוד שפיצויי סבל ניתנים מכוח פקודת הדרכים. הכלל הינו כי מתן פרשנות דומה לדברי חקיקה העוסקים בנושאים קרובים מגשימה את עקרון
ההרמוניה החקיקתית (הלכת רוטמן, בפס' 98), כאשר בפסיקה אף הוכרו באופן פרטני הן האפשרות "ללמוד מרוח ההסדרים בפקודת הפקעה אחת לאחרת" (ע"א 9396/07 כסלו נ' חברת רכבת ישראל בע"מ, פס' 30 לפסק דינה של הנשיאה נאור (פורסם בנבו, 4.11.2010)), והן הצורך בצמצומה של הפגיעה בבעלי נכסים אשר שטחם הופקע תוך שימשו בפקודת הדרכים, באמצעות השוואת מעמדם ככל הניתן לבעלי נכסים שהופקעו על פי פקודת הקרקעות (בג"צ 6108/03 סכאי נ' שר התשתיות הלאומיות, פס' י"ט, כ"א לפסק דינו של השופט רובינשטיין (פורסם בנבו, 11.3.2008)).
זאת ועוד, הוראות פקודת הדרכים הוכרו ככאלו אשר אינן נבדלות מהותית מהוראות פקודת הקרקעות, לכל הפחות, ביחס לשיקולים החוקתיים הניצבים בבסיסן (ה"פ (חי') 442/00 נאותחה נ' מדינת ישראל, פ"מ תשס"א(1) 558, 564 (2001) (להלן: "פרשת נאותחה"); ת"א 3732-09-14 פארן נ' נתיבי ישראל- החברה הלאומית לתשתיות תחבורה, פס' 6 לפסק דינו של השופט שינמן (פורסם בנבו, 10.7.2016) (להלן: "פרשת פארן"); ה"פ (ת"א) 11451/99 סימן טוב נ' משרד התשתיות הלאומיות תל-אביב, פס' 4(ג) לפסק דינה של השופטת גרסטל (פורסם בנבו, 5.2.2004); ת"פ 1007/04 קמושר נ' מדינת ישראל – משרד התחבורה, פס' ב' לפסק דינה של השופטת קרת-מאיר (פורסם בנבו, 24.12.2006) (להלן: "פרשת קמושר")).
לכך ניתן לצרף את הקביעה לפיה הוראות המעבר בהלכת ארידור הינן ברורות וכי הן הוחלו על כל תובענה התלויה ועומדת במועד מתן פסק הדין (וממילא גם על תובענה לפיצויי הפקעה שהוגשה במהלך שלוש השנים שממועד פסק הדין בהלכת ארידור), כאשר "תוצאתה של הפעלת ההוראה היא דחיה של טענות התיישנות בתובענות לפיצויי הפקעה" (רע"א 6511/14 עירית חולון נ' ליטבק, פס' 10 להחלטתו של השופט גרוניס (פורסם בנבו, 1.1.2015)). זאת ועוד, השר עצמו מציין כי בפועל, לא הועלו על ידו טענות התיישנות ביחס לבקשות לפיצויי סבל אשר הוגשו עד לתום התקופה שנקבעה בהוראות המעבר של הלכת ארידור (סעיפים 12, 15 ו-33 להשלמת טיעון מטעם המשיב 1; סעיף 7 להודעה על הגשת תצהיר מטעם המשיב), כך שאף לפי הפרקטיקה הנוהגת על ידו, הלכת ארידור הוחלה בפועל על בקשות לפיצויי סבל לפי פקודת הדרכים.
משכך, לא מצאתי כי קיימת מניעה עקרונית להחלת הלכת ארידור (והוראות המעבר שנקבעו במסגרתה) אשר עסקה בפקודת הקרקעות גם על התובענה שבפני
, הגם שעסקינן בפקודת הדרכים.

42.
סיכומה של נקודה זו, הלכת ארידור והוראות המעבר שנקבעו בה חלות על נסיבות ענייננו, ולפיכך, ככל שסעיף 5 לקריטריונים מהווה, הלכה למעשה, טענת התיישנות, הריהו בגדר הוראה שאיננה יכולה להוות בסיס לדחייה הבקשה לפיצויי סבל אשר הוגשה על ידי אלמליח. ואולם, כאמור, השר טוען כי סעיף 5 לקריטריונים כלל איננו מהווה הוראת התיישנות, שכן תקופה שבע השנים הקבועה בו נמנית ממועד מתן פסק הדין בהלכת רוטמן ולא ממועד תפיסת החזקה בקרקע, כבהלכת ארידור. לגרסת השר, נועדה הוראת סעיף 5 לקריטריונים לתחום את תקופת הזמן הרטרוספקטיבית עליה תחול הלכת רוטמן, משעה שזו לא נקבעה בפסק הדין עצמו ולאור הסתמכותו והשלכותיה התקציביות. אומנם, אינני שולל היתכנותם של מקרים אשר יזַכו בפיצויי סבל בעקבות מניין תקופת שבע השנים במסגרתם באופן שנקבע בסעיף 5 לקריטריונים לעומת זה הקבוע בהלכת ארידור (לאחר סיום תקופת הוראות המעבר), אך עם זאת, כפי שאפרט להלן, אינני סבור כי ההגבלה בסעיף 5 לקריטריונים סבירה אף כשהיא נבחנת כהגבלת תחולה רטרוספקטיבית חלקית של הלכת רוטמן.

ג.
הגבלת תחולתה הרטרוספקטיבית של הלכה

43.
מן האמור לעיל עולה, כי הן נוכח הקביעות בהלכת רוטמן והן לאור הוראות המעבר בהלכת ארידור, על השר היה לשלם לאלמליח פיצויי סבל בעבור הפקעת הרבע הראשון של המקרקעין, אשר יתרתם לא הושבחה. יחד עם זאת, קבלת פיצויי הסבל נדחתה על ידי השר בקובעו קיומה של מגבלה חלקית על תחולתה הרטרוספקטיבית של הלכת רוטמן, באמצעות סעיף 5 לקריטריונים. מהי אפוא סמכותו של השר להגביל את תוקפה הרטרוספקטיבית - גם אם באופן חלקי בלבד - של הלכה אשר יצאה תחת ידיו של בית המשפט העליון בדבר פרשנותו של דבר חקיקה?
44.
הנחת המוצא הינה כי הלכה שיפוטית חדשה פועלת רטרוספקטיבית ופרוספקטיבית כאחד (רע"א 8925/04 סולל בונה בניין ותשתיות בע"מ נ' עזבון המנוח אחמד עבד אלחמיד ז"ל, פס' 5 ו-17 לפסק דינו של השופט ברק (פורסם בנבו, 27.2.2006) (להלן: "הלכת סולל בונה"); בג"צ 221/86 כנפי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מא(1) 469, 480 (להלן: "פרשת כנפי")). האם ואימתי יינתן להלכה תוקף עתידי בלבד? בפרשת סולל בונה נקבע כי החריג לכלל התחולה הרטרוספקטיבית חל כאשר עלולה להיגרם פגיעה ניכרת ליחידים ולגופים אשר הסתמכו על ההלכה הקודמת, וכי הסתמכות כאמור, ככל שהינה משמעותית וסבירה, עשויה למנוע שינוייה הרטרוספקטיבי של הלכה והחלת קביעותיה באופן פרוספקטיבי בלבד. עם זאת צוין, כי אינטרס ההסתמכות איננו מוחלט וכי אין די בעצם הפגיעה בו, בעקבות החלה רטרואקטיבית של הלכה, על מנת להוביל לקביעת תוקף פרוספקטיבי בלבד (הלכת סולל בונה, בפס' 18 לפסק דינו של השופט ברק; בג"צ 3514/07 מבטחים מוסד לביטוח סוציאלי של העובדים בע"מ נ' פיורסט, פס' 32 לפסק דינה של השופטת ביניש (פורסם בנבו, 13.5.2012) (להלן: "פרשת מבטחים")). אינטרס ההסתמכות הינו אם כך שיקול אותו יש לשקול בקביעת תחולה עתידית בלבד להלכה, כאשר על אף מהותיותו, מהווה הוא שיקול בר איזון, חריג לכלל, ולא אלמנט המכריע את הכף מעצם קיומו בבחינת "בן יחיד" (פרשת מבטחים, בפס' 45). יתרה מכך, המקרים בהם חלה הסתמכות אשר יש בה כדי להצדיק תחולה פרוספקטיבית בלבד להלכה חדשה "מטבע הדברים אינם רבים" (הלכת סולל בונה, בפס' 18 לפסק דינו של השופט ברק; דנ"א 3993/07 פקיד שומה ירושלים 3 נ' איקאפוד בע"מ, פס' 45-46 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה ופס' 3 לפסק דינה של השופטת חיות (פורסם בנבו, 14.7.2011) (להלן: "פרשת איקאפוד")), והנטל המוטל על הטוען להסתמכות המגבילה תחולת הלכה על מקרי עבר, הינו כבד משקל, ובמסגרתו, יידרש הטוען לעבור מספר משוכות, כאשר גם בצליחתו אותן אין כדי להבטיח תחולה עתידית בלבד (פרשת מבטחים, בפס' 32):

"שהנטל המוטל על בעל דין המבקש לטעון, בניגוד לכלל, כי אל לפסיקה בעניינו לחול רטרואקטיבית, הינו כבד. עליו לבסס את הטיעון שפסיקה זו הינה הלכה חדשה. עליו להראות כי בהתבסס על ההלכה הקודמת נוצר אינטרס הסתמכות משמעותי ולגיטימי, וכי זה נפגע כתוצאה משינוי ההלכה. זאת ועוד, על בית המשפט להשתכנע כי אין בדין הכללי כדי להגן על אינטרס ההסתמכות האמור בנסיבות העניין. לעיתים, גם בהתקיים התנאים האמורים, לא יהיה מקום לסייג את תחולתה של ההלכה החדשה. בכל פרשה תימצא נקודת האיזון הראויה בין השיקולים והאינטרסים השונים בנסיבות העניין, ולפיה תיקבע תחולתה בזמן של ההלכה."

45.
בטרם אפנה לדון ביישומם של עקרונות אלו על המקרה שבפני
, אבקש להתייחס תחילה לסוגייה מקדמית בדבר סמכותו של השר להגביל תחולתה של הלכה. השר מציין בטיעוניו, כי הקריטריונים נקבעו על מנת לצמצם השתרעותה של הלכת רוטמן על מקרי עבר, ואולם האם קביעת קריטריונים למטרה האמורה הינה במסגרת הסמכות המסורה לשר?

46.
כידוע, בהתאם לעקרון חוקיות המנהל, המהווה עיקרון יסודי במשפטנו לביקורת חוקיותה של כל החלטה מינהלית, רשות מינהלית נהנית אך מן הסמכויות אשר הוקנו לה מפורשות בדין (יצחק זמיר הסמכות המינהלית 50 (מהדורה ראשונה, 1996) (להלן: "זמיר"):

"אם הרשות אינה יכולה להצביע על חוק ממנו נובעת הסמכות לעשות אותו מעשה, המעשה אינו בתחום הסמכות ולכן הוא בלתי-חוקי."

(ראו גם בג"צ 4253/02 בנימין קריתי ראש עיריית טבריה נ' אליקים רובינשטיין - היועמ"ש, פס' 38 לפסק דינה של השופטת ברלינר (פורסם בנבו, 17.3.2009); בג"צ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי, פ"ד נח(1) 694, 710 (2003)).

לרשות נתונה האפשרות לקבוע הנחיות מינהליות (אשר כאלו הם הקריטריונים נושא ענייננו – הלכת רוטמן, בפס' 56) אשר מטרתן להדריך אותה במילוי תפקידה, וזאת גם ללא הסמכה מפורשת בחוק, ברם במקביל, עשוי בית המשפט לפסול הנחיות אלו ככל שהן מהוות חריגה מסמכותה של הרשות (זמיר, בעמ' 779).

47.
בענייננו, לא הציג השר מקור בדין המסמיכו להגביל בזמן חלותה של הלכה, כאשר מנגד, על פי הלכת סולל בונה, הסמכות לקבוע מגבלות על תוקפה הרטרוספקטיבי מסורה לבית המשפט (הלכת סולל בונה, בפס' 17 לפסק דינו של השופט ברק):

"אין מניעה עקרונית להכיר בכוחו של בית המשפט העליון ליתן לתקדימיו תוקף פרוספקטיבי בלבד."

קביעה דומה ניתן למצוא אף בפרשת מבטחים, בפס' 33-34:

"ההכרעה בדבר תחולתה בזמן של הלכה חדשה ניצבת ככלל לפתחו של בית המשפט שנתן את ההלכה, שכן ללא קביעה (מפורשת או משתמעת) כאמור, הנחת המוצא היא שהלכתו החדשה של בית המשפט פועלת גם לעבר."

(ראו גם בר"מ 2969/13 מנהלת הארנונה של עיריית יבנה נ' מקורות חב' המים בע"מ, פס' 15 להחלטתה של השופטת ברק-ארז (פורסם בנבו, 8.8.2013); ת"צ (מרכז) 6859-01-15 אלבט תאורה בע"מ נ' בנק לאומי לישראל בע"מ, פס' 23 לפסק דינו של השופט גרוסקופף (פורסם בנבו, 20.12.2015)).

על כן, וככל שבית המשפט, בנותנו את הלכת רוטמן, לא קבע את גדרי תחולתה במפורש או במשתמע, ומשעה שאין בידי השר כדי להצביע על מקור נורמטיבי לקביעתו בעניין זה, הרי שנקודת המוצא הינה כי הגבלת תחולתה הרטרוספקטיבית של הלכת רוטמן (גם אם באופן חלקי בלבד) במסגרת סעיף 5 לקריטריונים עולה כדי חריגה מסמכותו [בהערת אגב יצוין, כי הדיון בענייננו אינו מתמקד בסמכות המחוקק להגבלת תחולתה הרטרוספקטיבית של הלכה, שכן עסקינן במגבלות אשר נקבעו על ידי השר בגדרי הקריטריונים, אשר מעמדם כשל הוראות מנהליות, ולא במסגרת הוראת חוק].
לעניין זה אעיר וזאת מבלי שתשתמע קביעת מסמרות, כי נראה לי שתוצאה זו, לפיה האפשרות להגביל תחולת הלכה - אשר משפיעה באופן ישיר על התחייבויותיו הכספיות - איננה מצויה בידי השר, הינה אף התוצאה הרצויה בענייננו. מתן האפשרות בידי השר עצמו להגביל תוקפן של הלכות המחייבות תשלומם של פיצויי הפקעה, כאשר הוא עצמו מהווה את הגורם האמון על התשלום, כרוכה לדידי בחשש אפשרי מקבלתן של החלטות בנושא שלא על בסיסם של שיקולים ענייניים גרידא, וכתוצאה מכך לפגיעה בזכות הקניין של הנפקעים.

48.
בטרם חתימת הדיון בסוגיה זו, אבקש להתייחס גם לטענות השר אודות הסתמכותו בקביעת תקציבו על ההלכות הקודמות להלכת רוטמן, ועל ההשלכות המהותיות הצפויות, לעמדתו, ככל שתקבע תחולה גם על מקרי עבר.

49.
השר מציין כי במשך שנים הסתמכה המדינה על הלכת פייצר והלכת הולצמן אשר אינן קובעות תשלום פיצויי הפקעה בגין הרבע הראשון שהופקע, וכי לאורן תוקצבו ובוצעו על ידו הפקעות לפי פקודת הדרכים. השר טוען כי לא היה ביכולתו לצפות בסבירות כי הלכת הולצמן תוחל גם על הפקעות של חלקיות של שטחים, כפי שארע, וכי לפיכך לא היה זה בלתי סביר להסתמך על ההלכות הקודמות בעת חישוב התקציב. השר ונת"י טוענים כי השינוי שנקבע בהלכת רוטמן והחלתו על הפקעות אשר החזקה בשטחיהן בוצעה עובר לשבע השנים שקדמו לפסק הדין, כרוך בפגיעה תקציבית המוערכת על ידם בכלמעלה ממיליארד ש"ח, אשר בה צפוי לשאת הציבור בכללותו. הגבלת תחולתה הרטרוספקטיבית של הלכת רוטמן באופן חלקי במסגרת סעיף 5 לקריטריונים מהווה, לטענת השר ונת"י, איזון ראוי בין זכויות הפרט והציבור ומשכך יש לדידם להותירה על כנה.

לא מצאתי בטענות השר ונת"י לעניין זה, כי בנסיבות המקרה שבפני
עלה בידיהם להרים את הנטל הכבד הדרוש על מנת להחיל את החריג לכלל, על מנת לצמצם תחולתה הרטרוספקטיבית של הלכת רוטמן. כאמור בפרשת מבטחים, כדי לבסס קיומו של אינטרס הסתמכות אשר יש ויהא בו כדי להגביל תחולתה של הלכה למקרי עתיד בלבד, יש להראות כי לפנינו הלכה חדשה, כי ההסתמכות הינה משמעותית וסבירה בנסיבות, וכי צפויה פגיעה כתוצאה משינוי ההלכה (הלכת מבטחים, בפס' 32). אפנה עתה לבחון התקיימותם של יסודות אלו.

50.
בהלכת פייצר, משנת 1981, נקבע כי המדינה פטורה מפיצויי הפקעה בגין הרבע הראשון שהופקע מן השטח, כאשר תשלומם של פיצויי סבל בגין ההפקעה מהווה חריג הנתון לשיקול דעתו של השר, ככל שהוא סבור כי לנפקע נגרם סבל. הלכת הולצמן, שניתנה בשנת 2001, עסקה בפרשנות הוראות הדין במקרה של הפקעת חלקה במלואה לפי
חוק התכנון והבנייה,
כאשר במסגרתה בוטל הפטור האמור מתשלום, אך רק ביחס למקרים בהם הופקעה הקרקע בשלמותה, ולא נדונה במסגרת זו שאלת תשלומם של פיצויים בעבור הרבע הראשון במקרים בהם מופקע רק חלק מן השטח. אלו אפוא היו ההלכות הקודמות אשר המדינה טוענת להסתמכות על האמור בהן ולכלכלת צעדיה התקציביים לפיהן. ברם, האם הלכות אלו הכריעו פוזיטיבית בשאלת פיצויי סבל עבור הרבע הראשון במקרים של הפקעה חלקית בהם השטח הנותר בידי הבעלים לא הושבח? בהלכת רוטמן ציין השופט פוגלמן כי על אף ששאלה זו נדונה בבתי המשפט המחוזיים (כאשר הובעו בה דעות לכאן ולכאן), הרי ש"השאלה המונחת לפתחנו לא נדונה לגופה בבית משפט זה וממילא לא הוכרעה" (הלכת רוטמן, בפס' 92-93). לאור חוסר האחידות ששרר בשאלה זו בבתי המשפט המחוזיים, במקביל להעדר קביעה לגביה בבית המשפט העליון, סבורני כי ניתן לראות בהלכת רוטמן, אשר הכריעה במחלוקת ששררה בנושא, כהלכה חדשה. עם זאת, עצם העובדה כי מדובר בהלכה חדשה, איננה מובילה מאליה למסקנה כי ההסתמכות על ההלכות הקודמות כחלות גם ביחס לפיצויי סבל ביחס לרבע הראשון הינה סבירה, וזאת נוכח השינוי הניכר ב"אקלים המשפטי" אשר חל במרוצת השנים.

סבירות ההסתמכות
51.
לעניין סבירותה של ההסתמכות, מוצגות בהלכת סולל בונה דוגמאות אשר בהתקיימן תחשב ההסתמכות כבלתי סבירה. בין דוגמאות אלו נכללים מקרים בהם "ההלכה הקודמת לא היתה ברורה, וניתנו לה פירושים שונים" וכן כאשר "ההלכה הקודמת לוותה בהתנגדות ובהצעות לשינויים" (הלכת סולל בונה, בפס' 18). בענייננו כאמור, בשנים שקדמו להלכת רוטמן ניתן היה למצוא אמירות שונות של בית המשפט העליון אודות החלת הרציונאל שבהלכת הולצמן גם על הפקעות חלקיות של שטחים (הלכת רוטמן, בפס' 92-93; ע"א 8736/04 כהן נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה, פס' 5 לפסק דינו של השופט לוי (פורסם בנבו, 21.1.2006); ע"א 813/03 עיריית נצרת נ' ג'י.בי. טורס בע"מ, פ"ד נח(5) 664, 669, 672 (2004)). כמו כן, בבתי המשפט המחוזיים אשר נדרשו לשאלת תשלום פיצויי הפקעה עת הופקעו מקרקעין באופן חלקי בלבד וללא השבחה לחלק הנותר ניתן למצוא עוד מתחילת שנות ה-2000 פסיקה התומכת בתשלום פיצוי מלא לנפקע, קרי, אף בגין הרבע הראשון (כך למשל, בפרשת נאותחה, בעמ' 565-566; ת"א 3357/98 שור נ' מדינת ישראל משרד התשתיות הלאומית מחלקת עבודות, פס' ה' לפסק דינה של השופטת פלפל (פורסם בנבו, 17.8.2003); ה"פ (ת"א) 11451/99 סימן טוב נ' משרד התשתיות הלאומיות תל-אביב, פס' 4(ג) לפסק דינה של השופטת גרסטל (פורסם בנבו, 5.2.2004); פרשת קמושר, בפס' 5(ב)-6; ה"פ (ת"א) 166/05 אוזונוביץ נ' מדינת ישראל - מע"צ, פס' 36 לפסק דינו של השופט בנימיני (פורסם בנבו, 25.6.2009)), כאשר מן העבר השני ניצבים פסקי דין אשר סברו כי במקרים מעיין אלו אין הנפקע זכאי לפיצוי מלא, כך שהלכת הולצמן סויגה אך לנסיבות בהן הופקע השטח במלואו (ראו ה"פ 158/02 חלבי נ' מדינת ישראל, פס' 21-24 לפסק דינה של השופטת חפרי-וינוגרד (פורסם בנבו, 11.10.2004); ה"פ (חי') 93/05 אמין נ' מע"צ – החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פס' 28-30 לפסק דינו של השופט סוקול (פורסם בנבו, 8.5.2007); ת"א 461/05 סלים נ' מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פס' 23 לפסק דינו של השופט כהן (פורסם בנבו, 27.1.2010); תא (חי') 706/96 כוזהינוף נ' מדינת ישראל (רכבת ישראל), פס' 26 לפסק דינו של השופט עמית (פורסם בנבו, 1.9.2008)).
מכאן, שבסוגיה נושא עניינו הובעו דעות שונות עובר להלכת רוטמן ובתי המשפט המחוזיים פרשוה באופנים שונים.
ההלכות אשר קדמו להלכת רוטמן אף לוו בהתנגדויות ובהצעות לשינויים מצד מלומדים, עוד משנת 2006 (ראו לעניין זה האסמכתאות בהלכת רוטמן, בפס' 94-97 וכן נחמה בוגין "עד מתי חוקי הפקעה מנדטוריים במדינת ישראל" מקרקעין ו(6) 55, 57-58 (2007)). לכך ניתן לצרף את השינויים החקיקתיים, שכן בשנת 2010 פורסם תיקון 3, אשר בנוסף לביטולו את פקודת הדרכים, ביטל את סמכותה של הרשות שלא לשלם פיצוי בגין חלק מן השטח המופקע ביחס להפקעות אשר בוצעו לפי פקודת הקרקעות (סעיף 22 ו23(5) לתיקון 3 – המחיל את סעיף 20 לפקודת הקרקעות רק על רכישות בוצעו עובר למועד תחילתו של תיקון 3) ובכך תרם לחיזוק הגישה המצמצמת את האפשרות לביצוע הפקעה מבלי לשלם לנפקע פיצוי מלא.
הנה כי כן, סקירה זו, אשר מציגה בקליפת אגוז את האקלים המשפטי אשר שרר עובר להלכת רוטמן, מעידה כי במשך השנים אשר קדמו לה ההנחה עליה הסתמכו השר ונת"י - ולפיה הפטור מפיצויי הפקעה בגין הרבע הראשון מקום בו הנותר לא הושבח יוסיף לעמוד על תילו – לא ניצבה על קרקע מוצקה, ותחילת הסטתה של המטוטלת לכיוון הרחבת המקרים בהם ישולם פיצוי מלא בגין הפקעה החלה משתקפת בפסיקה, בחקיקה ואף בביקורת חיצונית מצד מלומדים. את האמור יש להוסיף למגמת הפסיקה הכללית לאחר חקיקתו של חוק יסוד כבוד האדם וחירותו, שהעלה את זכות הקניין לכדי מעמד חוקתי על-חוקי, ואשר הגבירה את ההגנה הניתנת לזכות זו, בפרט ביחס להפקעות (פרשת פינקלשטיין, בפס' 9):

"...יש לצמצם את גדר המקרים בהם רשאית הרשות להפקיע את הקרקע ללא תשלום פיצוי הולם, שכן הפיצוי ההולם לבעליו של השטח המופקע הופך את הפגיעה למידתית ומהווה אפוא תנאי לחוקיותה של ההפקעה..."

(ראו לדוגמא גם פרשת רכבת ישראל, בפס' מ"ג; ע"א 8736/04 כהן נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה, פס' 5 לפסק דינו של השופט לוי (פורסם בנבו, 24.1.2006)).

אני סבור אפוא כי המקרה דנן הינו אחד מאותם המקרים בהם הלכת רוטמן היוותה אך המשך למגמת הרחבתם של המקרים בהם ניתן פיצוי מלא בגין ההפקעה, מגמה אשר ניצניה החלו להתגלות בשנים שקדמו לה (וזאת הגם שלא ניתנה הכרעה חד-משמעית בסוגיה נשוא ענייננו). כמו כן, דומה כי מדובר במסכת נסיבות התואמת את המקרים המנויים בהלכת סולל בונה ככאלו אשר ההסתמכות על הלכות קודמות איננה סבירה לפיהם, ולאור כלל האמור, מסקנתי הינה כי הסתמכות השר ונת"י על הדין הקודם להלכת רוטמן איננה חוסה בענייננו תחת אצטלה של סבירות. ואולם, האם מדובר בהסתמכות אשר ניתן לראות בה כמשמעותית?

משמעותיות ההסתמכות
52.
לעניין הוכחת משמעותיותה של ההסתמכות, צירף השר, במסגרת התצהיר הנוסף, נתונים שנאספו על ידו בדבר תביעות לפיצויי סבל על בסיס סעיף 7 לפקודת הדרכים אשר הוגשו עד ליום 21.3.2016 – היום האחרון לתחולת הוראות המעבר אשר נקבעו בהלכת ארידור - וכן נתונים באשר לבקשות לפיצויי סבל שהוגשו לשר עד למועד זה (להלן ביחד: "הנתונים הכספיים"). כן צוין על ידי השר במסגרת התצהיר הנוסף כי מדובר בנתונים גולמיים בלבד, נוכח השלב הראשוני בו מצויות התביעות.

53.
סכימת הנתונים הכספיים המופיעים בתצהיר הנוסף מובילה לסכום העולה על מיליארד ₪. אין ספק כי מדובר בסכום גבוה אשר ככל שישולם בסופו של יום, עשוי להשפיע באופן ניכר על תקציבם של השר ושל נת"י וכתוצאה מכך, על הציבור בכללותו. יחד עם זאת, ועל אף שבהשלמת טיעונו מציין השר כי עניינם של הנתונים הכספיים הינו בחשיפה לתביעות ובקשות לשר בגין הרבע הראשון שהופקע בתקופה העולה על שבע השנים שנקבעו בסעיף 5 לקריטריונים (סעיף 19 להשלמת טיעון מטעם המשיב), בחינת התצהיר הנוסף לגופו, איננה מבססת מסקנה זהה. אף בהתייחסי לכך שהנתונים הכספיים הינם גולמיים בלבד בשלב זה, נראה כי רבים מהם אינם "מזוקקים" לכדי הסוגיה הרלוונטית לדיוננו, קרי סכום הפיצויים אשר צפויים להשתלם בעבור תביעות ובקשות לפיצויי סבל לפי סעיף 7 לפקודת הדרכים, המוגשות ביחס לתקופה שחלה לפני שבע השנים שקדמו להלכת רוטמן. כך, במסגרת הנתונים הכספיים בתצהיר הנוסף נכתב כי מדובר בהערכה בדבר פיצוי סבל הנתבעים בגין הרבע הראשון (סעיפים 8א, 8ב(3), ו-ג לתצהיר הנוסף), כאשר לא צוין מהו הסכום מתוכם המתייחס באופן ספציפי לתקופת שבע השנים שקדמו להלכת רוטמן, ועל כן ניתן להניח כי מדובר בכלל התביעות לפיצויי סבל, דהיינו אף כאלו אשר תפיסת הקרקע במסגרתן נעשתה בתקופה הנכללת בסעיף 5 לקריטריונים [השר עצמו אף מציין כי ביחס בקשות המוגשות אליו לפיצויי סבל ואשר הערכת הפיצויים בגינן נכללת בתצהיר הנוסף במסגרת נספח ג' אינן כוללות, על פי רוב, את מועד התפיסה, כך שממילא לא ניתן לראות בנתון המוצג כמתייחס לבקשות ביחס לשבע השנים האמורות בלבד]. בנוסף, חלק מן הנתונים הכספיים מתייחסים לתביעות אשר הוגשו כנגד רכבת ישראל, שאיננה צד לתובענה דנן ואשר זיקתה לתכנונם התקציבי של השר ונת"י, ככל שקיימת, לא הובהרה בענייננו. הנתון היחיד אשר מתייחס במובהק לפיצויי סבל אשר הוגשו בגינם בקשות לשר ביחס לתקופת שבע השנים שקדמו להלכת רוטמן הינו הנתון המופיע בנספח ד', המתייחס לבקשות שנדחו על ידי השר לפי סעיף 5 לקריטריונים, ומוערך ב-1,800,000 ₪.

54.
אף אם אעריך כי חלק מן הנתונים הכספיים שהוצגו בנספחים א'-ג' לתצהיר הנוסף אכן מתייחסים לתביעות הרלוונטיות לסוגיה שבפני
וכי לפיכך מדובר במסגרתם בסכומים ניכרים, הרי שאין כל התייחסות מצד השר ונת"י לכך שבכל מקרה הייתה נתונה לשר, משך כל השנים (לרבות אלו שקדמו להלכת רוטמן), כעניין שבשיקול דעת, האפשרות לתשלום פיצויי סבל בגין הפקעת הרבע הראשון. הלכת רוטמן קובעת אומנם כי בהפקעות חלקיות בהן לא הושבח החלק הנותר מדובר בחובת תשלום, אך גם פרשנות השר בקריטריונים שנקבעו איננה שוללת את שיקול דעתו בהענקת פיצויי סבל גם במקרים שבהם התפיסה בקרקע אירעה לפני שבע השנים שלפני הלכת רוטמן, שכן סעיף 5 עוסק אך בהמלצת הועדה לשר. יתרה מכך, סעיף 6 לקריטריונים קובע כי:


"על אף האמור בסעיף 5 לעיל, נפקע עשוי להיות זכאי לפיצוי, גם אם עברו 7 שנים מיום שבו נתפסה הקרקע ועד לפנייתו לועדה. זאת אם יוכיח לועדה שמצבו האישי של המופקע שונה לרעה באופן ישיר מההפקעה של השטח שהיה בבעלותו בטרם הופקעה הקרקע".

ומכאן, שממילא בתכנון תקציביהם היה מקום להניח כי השר ונת"י התבססו על כך שלפחות חלק מן התביעות והבקשות אשר יוגשו שלא ביחס לתקופת שבע השנים האמורה, עשויות לזכות את הנפקעים בפיצוי סבל, וכי שקללו זאת בפועל במסגרת תכנון משאביהם (ראו לעניין דומה את הערתה של השופטת חיות בפרשת איקאפוד, בפס' 6(ב): "אבקש להעיר כי "היקף הנזק הכספי" כפי שכינו זאת העותרים יוצא מהנחה לפיה בכל ההליכים התלויים ועומדים תתקבל עמדת העותרים ותידחה עמדת הנישומים והערכה כזו הינה בעייתית על פניה....."). לכך ניתן לצרף את העובדה כי משחלפה התקופה הנקובה בהוראות המעבר בהלכת ארידור, הוגשו זה מכבר כלל התביעות והבקשות אשר סעיף 5 לקריטריונים נועד להגבילן, כך שסיכון זה "גודר", והשר ונת"י אינם עומדים עוד בפני
חשיפה כספית נוספת בגינו (ראו לעניין זה גם פרשת פארן, בפס' 14).

55.
זאת ועוד, אף אם ככל שיתומצתו פיצויי הסבל לאלו הרלוונטיים לענייננו, יתברר כי אכן יושתו על השר ונת"י תשלומים ניכרים, הרי שאין בהטלת נטל כספי על הרשות, כשלעצמו, כדי למנוע תשלום פיצויי הפקעה לנפקע (ראו לדוגמא בג"צ 5263/94 הירשנזון נ' שר האוצר, פ"ד מט(5) 837, 846 (1996): "מקובל עלינו מקדמת דנא, כי מקום בו מפקיע השלטון זכות קניין של הפרט למען צורכי הציבור, זכותו של הפרט היא לקבל פיצוי נאות על הפגיעה בו, והטענה שחובת הפיצוי מעמיסה על השלטון נטל כספי שאינו יכול לעמוד בו, לאו טענה היא..."; הלכת ארידור, בפס' 49 לפסק דינה של הנשיאה נאור), קל וחומר כאשר אינטרס ההסתמכות מהווה אך שיקול אחד בהחלטה האם לקבוע תחולה פרוספקטיבית בלבד להלכה, אשר יש לאזנו עם שיקולים אחרים ובענייננו – עם הפגיעה בזכות הקניין. זכות הפרט לקבלת פיצויים בעקבות הפקעה נחשבת כעקרון בסיסי בשיטתנו המשפטית וחשיבותה הרבה הקנתה לה מעמד של כמעיין זכות יסוד (פרשת פינקלשטיין, בפס' 9), כאשר הכלל הינו כי יש לפרש את דיני ההפקעה באופן אשר יקטין ככל האפשר את הפגיעה בזכות הקניין של הנפקע (עע"מ 4955/07 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה נ' קרן תורה ועבודה, פס' 18-19 לפסק דינה של השופטת ארבל (פורסם בנבו, 26.10.2010)). על כן, באיזון האינטרסים שבין הסתמכות השר ונת"י, אשר לא הוכחה כסבירה וכמשמעותית בנסיבות שבפני
, לבין זכות הקניין של אלמליח שהינה בת מעמד חוקתי על-חוקי ואשר יש לפרש את הפגיעה בה בצמצום, סבורני כי ידה של האחרונה על העליונה.

56.
מכלל האמור, הגעתי לכלל מסקנה כי הגבלת תחולתה הרטרוספקטיבית של הלכת רוטמן במסגרת סעיף 5 לקריטריונים איננה בסמכות של השר, וכי אף באינטרס ההסתמכות של השר ונת"י אין כדי להגביל בענייננו את תחולתה הרטרוספקטיבית של הלכת רוטמן, שכן

מדובר בהסתמכות שסבירותה ומשמעותיותה לא בוססו כדבעי באופן אשר יש בו כדי להרים את הנטל הכבד לעניין זה, ואשר באיזון האינטרסים הפרטני, נסוגה מפני זכות אלמליח לקבלת פיצויי הפקעה.

57.
נוכח מסקנותיי לעיל, סבורני שאין משמעות אף להוכחה כי מורישיו של אלמליח היו צד לזיכרון הדברים או שיוכח כי מועד תפיסת החזקה חל בתקופת שבע השנים שקדמו להלכת רוטמן, שכן ממילא אין בכך כדי לשנות מן התוצאה הסופית אליה הגעתי, ומשכך, מתייתר הצורך לדון בטענות אלו.

58.
סיכומם של דברים, הלכת רוטמן חלה על בקשתו של אלמליח לפיצויי סבל בגין הפקעה חלקית של המקרקעין אשר לא השביחה את השטח הנותר בידיו, ואשר הוגשה במהלך תקופת שלוש השנים שנקבעו בהלכת ארידור. לפיכך, סמכות השר להורות על תשלומם של פיצויי סבל לאלמליח הינה בגדר חובה, ודחיית השר בהחלטתו את בקשת אלמליח לפיצויים אלו, תוך הסתמכות על סעיף 5 לקריטריונים המגביל חלקית את תחולתה הרטרוספקטיבית של הלכת רוטמן, נעשתה בחוסר סמכות, כאשר אף אינטרס ההסתמכות של השר ונת"י, אשר לא מצאתיו כסביר וכמשמעותי דיו בענייננו, איננו מהווה צידוק להגבלת תחולת העבר של הלכת רוטמן במסגרת סעיף 5 לקריטריונים.

ד.
סוף דבר

59.
אשר על כן, מתקבלת התובענה ביחס לשאלת פיצויי הסבל, ובהתאם הנני קובע כי החלטתו של שר התחבורה
מיום 26.3.2015 מבוטלת וכי יש לשלם למבקש פיצויי סבל, בהתאם לחלקו במקרקעין.
הוצאות המבקש בגין תשלום אגרת בית משפט וכן שכר טרחת עו"ד
בסך 36,000 ₪, ישולמו על ידי המשיבים 1 ו-2 בחלקים שווים.
ב"כ הצדדים מתבקשים לעמוד בקשר ישיר בינהם לבחינת אפשרות הסדר לקביעת ערכי הפיצוי והנזק ליתרת המקרקעין שלא הופקעו ולהודיע מבוקשם. לחלופין מתבקשים הם להודיע זהות שמאי מוסכם כאמור, וזאת עד יום 1.3.17. בהעדר הודעה יובן כי הצדדים הסדירו עניינם ו

פסק דין
זה יהפוך לסופי.


המזכירות מתבקשת להמציא עותק פסק הדין לב"כ הצדדים.
זכות ערעור לבית המשפט העליון כדין.
ניתן היום,
ה' שבט תשע"ז, 01 פברואר 2017, בהעדר הצדדים.









הפ בית משפט מחוזי 39012-11/15 עדי אלמליח נ' שר התחבורה, נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ (פורסם ב-ֽ 01/02/2017)