פסקי דין על נתן מזרחי | פסקי דין על ועדה מקומית לתכנון ובניה תל אביב | פסקי דין על עירית תל-אביב-יפו |

7275-11/15 עתמ     02/08/2017




עתמ 7275-11/15 נתן מזרחי נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה תל אביב, עירית תל-אביב-יפו








בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים



עת"מ 7275-11-15 מזרחי נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה תל אביב
ואח'








לפני
כב' השופטת צילה צפת
, סגנית נשיא


עותר

נתן מזרחי
ע"י ב"כ עו"ד רונית לירן שקד


נגד


משיבות

1. ועדה מקומית לתכנון ובניה תל אביב
2. עירית תל-אביב-יפו
ע"י ב"כ עו"ד אלון גרוסבוים ואח'





פסק דין



1.
עתירה מנהלית בגדרה מבוקש להורות על ביטול הליכי הפקעה שננקטו על ידי הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב ועיריית תל אביב (להלן "המשיבות") כנגד מקרקעין המושכרים על ידי העותר בשכירות מוגנת.

הרקע להגשת העתירה

2.
המקרקעין נשוא העתירה מהווים חלק מחלקה 244 בגוש 6973 ברח' דרך שלמה 156 תל אביב. לטענת העותר הוא שוכר את המקרקעין בשכירות מוגנת מזה כ 25 שנה (להלן: "המקרקעין").

3.
על המקרקעין חלה תכנית מתאר 2707 אשר קיבלה תוקף ביום 16.11.1997 המייעדת את המקרקעין לצרכי ציבור. תכנית זו באה לעולם לאחר תכנית 2472 משנת 1991 אשר ייעדה גם היא את המקרקעין לצרכי ציבור. המקרקעין הם חלק מאזור אשר יועד לשטח ציבורי פתוח, דרך, ובנייני ציבור, על פי תכנית 2472 כאמור לעיל.
4.
ביום 15.11.2010 פרסמה המשיבה בילקוט הפרסומים הודעה לפי סע' 5 ו-7 לפקודת הקרקעות ולפיה היא מפקיעה את המקרקעין לצרכי ציבור מכוח סמכותה על פי סע' 189 ו-190 לחוק התכנון התשכ"ה- 1965.

5.
מדרום מערב למקרקעין הוקמו מבני ציבור אולם ספורט ובית ספר, ומדרום להם נמצא שצ"פ עליו הוקמה גינת "דה מודינה". ובאופן פרטני, המקרקעין התפוסים על ידי העותר מיועדים להוות דרך גישה לאולם הספורט ולגינה וכן מעבר לעוברי אורח מאזור התחנה המרכזית ורח' דרך שלמה.

6.
העותר סירב לפנות את הנכס כאמור בהודעת ההפקעה ומשכך בחודש מאי 2013 הגישה המשיבה תובענה בדרך של המרצת פתיחה למתן צו עשה למסירת חזקה על פי הוראת סעיף 8 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943) ((ה.פ 42896-05-13). התביעה תלויה ועומדת ובירורה מעוכב עד למתן

פסק דין
בעתירה דנא.

7.
בחודש פברואר 2015 החלה המשיבה לפתח חלקית את השצ"פ בגבול המקרקעין התפוסים במטרה לאפשר גישה חלקית מדרך שלמה אל שטחי הציבור מדרום. העותר הגיש בקשה לצו מניעה במסגרת ה.פ 42896-05-13 אולם חזר בו במהלך הדיון.

8.
העתירה דנא הוגשה בחודש נובמבר 2015 ועניינה ביטול ההפקעה, זאת לטענת העותר מהטעם, כי המשיבות לא ממשו את הצורך הציבורי מזה 47 שנה וכי צורך זה חלף מן העולם לאור תב"ע תא/5000
המייעדת את האזור בו מצויים המקרקעין לשכונת מגורים חדשה. עתירה מתוקנת הוגשה ביום 22/1/17 תוך שהעותר מצרף אליה חוות דעת שמאי מטעמו.

טענות הצדדים:

9.
העותר מבקש לבטל את ההפקעה מהטעמים הבאים:
·
המשיבות זנחו את המטרה הציבורית עת השתהו שיהוי ניכר במימושה, משך
47 שנים, החל משנת 1968;
·
תב"ע תא/ 5000 אשר הופקדה בשנת 2013 ואושרה ביום 22.12.2016 משנה את הייעוד של המקרקעין משטחים ציבוריים ל"מגורים בבנייה מרקמית עם חזית מסחרית" כך שהמטרה הציבורית שלשמה הופקעו המקרקעין חלפה מן העולם;
·
תב"ע 5000 סותרת את תכנית 2472 ביחס למקרקעין ועל כן, על פי סע' 97(ב) לחוק התכנון והבניה היה על המשיבות לקבל את אישור הועדה המחוזית בכדי להמשיך בהליכי ההפקעה וזאת לא נעשה;
·
העותר אינו מהווה את "אבן הנגף האחרונה" בדרך למימוש השטחים הציבוריים על פי התכניות המקוריות. בסמיכות למקרקעין המוחזקים על ידו קיימים שטחים נוספים ועליהם מבנים שלא הופקעו וכן קיים רחוב בניגוד לתכניות;
·
קיימת אי התאמה בין במצב בפועל לבין תכנית 2742 כגון חריגה מקווי בניין וצמצום שטחים ציבוריים לטובת מגורים.

יצויין כי שתי הטענות האחרונות וחוות דעת השמאי התווספו בכתב עתירה מתוקן שהוגש ביום
22/1/17.

10.
המשיבות טוענות מנגד כי יש לדחות את העתירה הן על הסף והן לגופה; נטען להעדר עילה, העדר יריבות, שיהוי וחוסר ניקיון כפיים. לעניין השיהוי טוענות המשיבות כי העותר לא פירט בעתירתו אימתי התגבשה העילה לה הוא טוען ומכל מקום, הוא לא תקף בעבר את התכניות שמכוחן בוצעה ההפקעה. לעניין זה צויין, כי העתירה הוגשה בחודש נובמבר 2015 כארבע שנים לאחר פרסום ההפקעה וכשנתיים לאחר הפקדת תב"ע תא/5000. אשר לחוסר ניקיון הכפיים טוענות המשיבות, כי העותר לא פירט בעתירתו את העובדות כהווייתן והסתיר פרטים מבית המשפט כך שידיו אינן נקיות ואף מטעם זה יש לדחות את עתירתו.

11.
לגופו של עניין טוענות המשיבות כי לא השתהו ולא זנחו את המטרה הציבורית שבבסיס ההפקעה. המשיבות מבהירות כי רק בשנת 1991 ולאחר מכן בשנת 1997 באו לעולם התכניות שייעדו את המקרקעין לשטח ציבורי, כך שטענת העותר בדבר השתהות משך 47 שנה אין לה על מה לסמוך. זאת ועוד, ההפקעה דנא פורסמה בשנת 2010 בה בעת שבשטח בכללותו בוצעו הפקעות נוספות וכן בוצע פיתוח סביבתי והוקמו מבני ציבור המלמדים כי המטרה הציבורית לא נזנחה. מדובר בתהליך מורכב האורך שנים ומצריך תקציבים ומשאבים. לעניין תכנית תא/5000 מבהירות המשיבות כי מדובר בתכנית מתאר לעיר תל אביב יפו בכללותה ולא בתכנית נקודתית המתייחסת למגרשים ספציפיים. אזור הייעוד הרחב בו מצויים המקרקעין אכן מיועד למגורים אך על המגרש הספציפי נשוא העתירה חלה תכנית קודמת, היא תכנית 2707 המייעדת אותו לשצ"פ. תכנית תא/5000 מתירה קיומם של שצ"פים ושטחים למבני ציבור ואף אוסרת על שינוי ייעוד של מגרש המיועד לשטח ציבורי פתוח כך שמטרת ההפקעה בעינה עומדת. המשיבה עומדת על טענתה כי העותר מהווה מכשול אחרון בדרך לפיתוח חלקה 244 וכי השטח עבר פיתוח סביבתי, נבנו בו מבני ציבור כך שדרך הגישה העוברת במקרקעין התפוסים על ידי העותר מהווים את הפיתוח האחרון הנדרש. לטענת המשיבות מקרקעין נוספים הופקעו בחלקה והדוגמאות אליהן מפנה השמאי מתייחסות למבנים המצויים בשולי השטח וממוקמים חלקית על החלקה האמורה, כך שממילא אינם מפריעים או נדרשים לצורך מעבר. עוד טוענות המשיבות כי התייחסות השמאי לחריגה מקווי בניין או לוויתור על שטחים ציבוריים בגושים ובחלקות אחרות אינה רלוונטית, הואיל והמקרקעין הופקעו כדין ונדרשים למשיבות בכדי לסיים את פיתוחו של השטח.

טענת העותר בדבר השתהות המשיבה בהליכי הפקעה:

12.
מקובלת עלי טענת המשיבות כי לא קיימת ולא ניתן לייחס למשיבות זניחה של מימוש ייעוד המקרקעין או השתהות משך 47 שנים משנת 1968 שכן התוכניות המשנות את ייעוד המקרקעין לצרכי ציבור באו לעולם רק בשנת 1991 ו 1997 (תוכניות 2707 ו 2472).

13.
האפשרות לתקיפת הפקעה נבחנת ברובדי זמן שונים;

"תקיפתו של מעשה הפקעה עשויה ללבוש שתי צורות עיקריות. צורת התקיפה האחת הינה השגה על חוקיותה של החלטת ההפקעה המקורית. כך למשל, ניתן לטעון כי החלטת ההפקעה התקבלה בחוסר סמכות, או כי שיקול דעתה של הרשות המוסמכת לא הופעל כהלכה (לעניין טענת חוסר סמכות ראו קמר, עמ' 234-233). סוג התקיפה השני הינו השגה על מעשה ההפקעה בשל נסיבות אשר אירעו לאחר קבלת ההחלטה המקורית. הטענה על פי חלופה זו היא, כי אף אם החלטת ההפקעה המקורית התקבלה בשעתה כדין, הרי שבשל התרחשויות מאוחרות כלשהן יש לקבוע כי אין עוד תוקף להחלטה זו. כך ניתן לטעון, בין היתר, כי יש לבטל את ההפקעה בשל שיהוי בנקיטת הליכי ההפקעה או במימוש מטרות ההפקעה
" (רע"א 5664/04 מדינת ישראל נ' בן גרא, פ"ד נט(6) 193, 198).

14.


טענת העותר בדבר השתהות המשיבה מלממש את מטרות היעוד הציבורי אינה ברורה. ככל שהעותר מכוון טענותיו נגד ההחלטה המקורית לייעד את הקרקע לצרכי ציבור ונגד מעשה ההפקעה עצמו, דין טענות אלו הוא סילוק על הסף מחמת שיהוי ניכר. ככל שסבר העותר כי המשיבות השתהו זמן ניכר במימוש ייעוד המקרקעין עד למעשה ההפקעה בשנת 2010, היה עליו להשיג על מעשה ההפקעה בסמוך לכך במסגרת המועדים העומדים לרשותו על פי הדין. זאת לא נעשה ואין לאפשר לעותר להעלות השגותיו בחלוף 5 שנים בגדרה העתירה דנא. ראו בעניין זה גם עע"מ 319/05 יחזקאל בונשטיין נ' המועצה המקומית זיכרון יעקב (פורסם בנבו, 01.02.2007).

15.
גם לגופו של עניין, לא מצאתי ממש בטענה העותר כי המשיבים הזניחו את מטרות הייעוד הציבורי. כאמור מאז אישור התוכנית השנייה בשנת 1997, המשנה את ייעוד המקרקעין לצרכי ציבור ועד מעשה ההפקעה בשנת 2010 חלפו 13 שנה במהלכן
פעלו המשיבות בחלקה 244 ובעיקר ב"שטח החום" שיועד לצרכי ציבור בהתאם לתב"ע. כך למשל בשטח החום קיים בית ספר, הוקם אולם ספורט, הוקמה גינה ציבורית ("דה מודינה") ובוצע פיתוח חלקי של המעבר ודרך הגישה בסמוך למקרקעין התפוסים. מדובר בפיתוח שיכול וימשך זמן רב ומצריך משאבים ותקציבים. בנסיבות אלו לא ניתן לומר כי המשיבות זנחו את הייעוד הציבורי של החלקה. (ראו האמור בעניין זה בעע"מ בונשטיין הנ"ל):

"עיכוב ממושך, לעיתים של עשרות שנים, אינו גורר מניה וביה את ביטול ייעוד ההפקעה אך בשל כך. ניתן למצוא בפסיקה דוגמאות שונות למקרים בהם התעכבה הרשות המפקיעה 30 או 40 שנה במימוש מטרת ההפקעה
ואף-על-פי-כן לא ראה בית המשפט לנכון לבטל אך בשל כך את ההפקעה. זאת, בין אם משום שבית-המשפט סבר שהנזק לציבור עולה על הנזק לבעל הקרקע (פרשת טריידט, עמ' 633-632; פרשת קק"ל, עמ' 768-766), בין אם משום שהוכח כי במשך כל אותן שנים פעלה הרשות לקידום מטרת ההפקעה (פרשת קק"ל, 766) ובין אם בשל המורכבות הגלומה בתכנון ומימוש יעדי ההפקעה (בג"ץ 9332/01 לוינהרט נ' מדינת ישראל (לא פורסם); דנג"ץ 10192/03 לוינהרט נ' מדינת ישראל (לא פורסם) (להלן: פרשת לוינהרט)). ככל שהדברים נוגעים לטעם האחרון, הרי שבית-משפט זה עמד לא אחת על כך שכאשר הנכס המיועד להפקעה הינו חלק קטן משטח רחב היקף שהופקע, המורכבות והקשיים הכרוכים בהליכי התכנון ומימוש יעדי ההפקעה עשויים להצדיק את העיכובים המשמעותיים במימוש מטרת ההפקעה. בנסיבות אלו, כך נקבע, לא ניתן לבודד את הטיפול בנכס המופקע משאר השטח הנרחב שהוא מהווה חלק ממנו (ראו למשל, פרשת לוינהרט, בג"ץ 5302/04 חברת חלקות 175-176 בגוש 30091 בע"מ נ' מדינת ישראל (טרם פורסם)). בהפקעות מן הסוג האמור מימוש יעדי ההפקעה עשוי להתבצע באופן ממושך, עקב בצד אגודל, מאחר והדבר כרוך בשיקולים רבים - תקציביים, תכנוניים ואחרים." (ההדגשות שלי, צ"צ)

והשוו- עע"מ 325/07 קשר בניין השרון בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה-כפר סבא (פורסם בנבו, 05.03.2009).

16.
בעניין בונשטיין פרט בית המשפט העליון את השיקולים שיש להידרש להם עת נבחנת טענת שיהוי בהיבט של זניחת מטרת ההפקעה:

"השאלה מהו שיהוי בלתי סביר עשויה להשתנות ממקרה למקרה, הכל בהתאם לנסיבות העניין (פרשת טריידט, עמ' 631). בבואו בית-המשפט לבחון האם יש מקום לביטול הפקעה מחמת שיהוי במימוש מטרתה
נדרש הוא ליתן דעתו למספר שיקולים ובכללם: אורך השיהוי בביצוע ההפקעה; הנזק הכלכלי הנגרם לבעל החלקה כתוצאה מן השיהוי; והנזק שעשוי להיגרם לציבור כתוצאה מביטול ההפקעה בשל השיהוי (פרשת טריידט; פרשת וייס). בסופו של יום, ההחלטה האם לבטל את ההפקעה של קרקע מסוימת אם לאו, מושתת על איזון בין השיקולים האמורים. כן נפסק, כי "ככל שגדל אינטרס הציבור בביצוע ההפקעה, כן תגבר הנטייה שלא לבטל את ההפקעה" (ההדגשות שלי, צ"צ)

17.
אשר לאורך השיהוי בביצוע ההפקעה, בנסיבות המפורטות לעיל, סבורני כי
13 שנים אינן בגדר שיהוי בלתי סביר. לשם ההשוואה, בעניין בונשטיין הנ"ל נידון שיהוי של כ-30 שנה ולא נמצא שם לבטל את ההפקעה. ראו גם עע"מ 4231/11 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ראשון לציון נ' יחזקאל מזובר (פורסם בנבו, 09.12.2012); אין חולק כי לעותר לא נגרם נזק כתוצאה מן השיהוי וגם לא נטען לנזק כלשהוא, אדרבא "ההשתהות", אם היתה, איפשרה לו להמשיך ולהנות משכירות מוגנת משך כל אותן שנים. הוסף על כך את האינטרס הציבורי שבביצוע ההפקעה - פתיחת מעבר וגישה נוחים ורחבים דיים באזור שנמצא בין דרך שלמה והתחנה המרכזית לשטח מבני ציבור וגינת דה מודינה.

18.
הנה כי כן, במקרה דנן המטרה הציבורית לא נזנחה, בוודאי ובוודאי לא באופן המצדיק מתן סעד של ביטול ההפקעה אשר יכול ויינתן רק במקרים חריגים. אעיר כי אף הפסיקה אליה הפנה העותר בסע' 24 לעתירה המתוקנת עוסקת במקרים בהם לא בוטלה ההפקעה בסופו של דבר, ואין בה בכדי להועיל לו.


השפעת תב"ע תא/5000

19.
נראה כי את עיקר יהבו שם העותר על תוכנית תא/5000 המאוחרת לתוכניות 2707 ו 2472 אשר מייעדת לטענתו את כל האזור למגורים; תוכנית זו מבטלת לשיטת העותר את ההפקעה הלכה למעשה. היינו מדובר בתקיפה מהסוג השני - השגה על מעשה ההפקעה בשל נסיבות אשר אירעו לאחר קבלת ההחלטה המקורית. גם טענה זו דינה להדחות שכן התכנית פורסמה למתן התנגדויות בחודש נובמבר 2013, כשנתיים לפני הגשת העתירה דנא. אין חולק כי העותר ידע סובייקטיבית אודות התכנית לכל הפחות החל מחודש אוגוסט 2014, עת הגיש בקשה לתיקון כתב התשובה במסגרת ה.פ 42896-05-13 בטענה כי תכנית תא/5000 משנה את ייעוד המקרקעין ולכן יש לבטל את ההפקעה.

20.
לגופו של ענין, תוכנית תא/5000 לא שינתה את ייעוד המקרקעין של חלקה 244 בכלל והמקרקעין התפוסים בפרט. עסקינן בתכנית מתאר כוללנית לעיר תל אביב יפו ומטבע הדברים היא עוסקת באזורי ייעוד נרחבים ולא במגרשים ספציפיים. אכן מקרקעי העותר נכללים באזור הייעוד הנרחב שהוגדר בתכנית כ"אזור מגורים בבניה מרקמית עם חזית מסחרית" אך אין בכך בכדי לפגוע במטרות ההפקעה בחלקה 244 שיועדה בתכניות קודמות לייעוד ציבורי.

21.
סע' 3.6.1(ד) לתכנית תא/5000 קובע כי "לא תופקד תכנית המשנה ייעודו של מגרש מייעוד לשטח ציבורי פתוח לייעוד אחר, אלא אם התכנית מקצה בתחומה שטח חלופי בייעוד זהה, שאיכויותיו דומות או עולות על אלו של השטח שייעודו שונה". סע' 3.1.1(ג) לתכנית תא/5000 קובע כי ייעוד של מגרש ספציפי ייקבע על פי תכנית, ובלבד שהייעוד הנקבע הינו מותר לפי השימושים שהותרו בתכנית תא/5000, אשר שטחים ציבוריים הם חלק מהם, במסגרת השימושים הכלליים. סע' 2.4.1 לתוכנית קובע כי: "תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת שאושרה טרם תחילתה של תכנית זו, תעמוד בתוקפה על אף האמור בתכנית זו". שילוב ההוראות הנ"ל מצביע באופן חד משמעי על כך כי ייעוד המקרקעין לא שונה, תכנית המתאר 2707 בעינה עומדת, ולמעשה, תכנית תא/5000 עצמה אוסרת שינוי הייעוד.

22.
הוסף על כך את העובדה כי גם המציאות בשטח תומכת במסקנה שייעוד השטח לא שונה, שהרי, כל השטח החום עליו הוקמו מבני ציבור וכן השצ"פ שמדרום לו, עליו הוקמה גינת דה מודינה, נכללים אף הם באזור ייעוד למגורים לפי תכנית תא/5000, וכלום שונה הייעוד בהם? והרי לא עולה בדעתו של איש להרוס את מבני הציבור והגינה ולהקים במקומם מבני מגורים. אמור על כן, כי לא קיימת סתירה בין תכנית המתאר תא/5000 לתב"ע 2707. הפועל יוצא הוא שלא קיים צורך בקבלת אישור הוועדה המחוזית לפי סע' 97(ב) לחוק התכנון והבניה. הואיל והמטרה הציבורית לא נזנחה כאמור מעלה, אין רלוונטיות לסע' 14 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943, כנטען על ידי העותר.

טענת "אבן נגף אחרונה"

23.
לקראת סיום אתייחס לטענת העותר בגינה ביקש הוא להגיש עתירה המתוקנת ולהוסיף כי אינו מהווה "אבן הנגף האחרונה" בדרך למימוש המטרה הציבורית של חלקה 244 ופיתוחה ואף תמך טענה זו בחוות דעת שמאי מטעמו. אין לקבל טענה זו שאינה רלוונטית להכרעה שבפני
י. העותר אינו רשאי להתנות את פינויו בסדר הפינוי. עליו לפנות את המקרקעין גם אם אינו
מהווה "אבן נגף אחרונה".

24.
טענת העותר לפיה המשיבות לא ביצעו הפקעות נוספות בחלקה דינה להדחות. העותר מצביע, בהתבסס על חוות דעת שמאי מטעמו, על שני מבנים הממוקמים ברובם מחוץ לחלקה המיועדת לצרכי ציבור ורק חלקם הקטן ממוקם על שוליה הדרומיים. לעומת זאת, המקרקעין התפוסים על ידי העותר נמצאים בלב השטח הציבורי מעכבים את פיתוחו, ונדרשים לשם יצירת גישה מדרך שלמה לשטח למבני ציבור. לא מן הנמנע כי המשיבות תפקענה בעתיד גם את החלקים הגולשים לתוך השטח הציבורי אולם אין העניין רלוונטי למקרקעי העותר אשר כאמור נמצאים בלב השטח המיועד לשצ"פ והופקעו כדין.

25.
עוד טוען העותר על יסוד חוות דעת השמאית מטעמו כי המשיבות התעלמו מחריגה מקווי בניין במבנה "טורי זהב 17"
וויתרה על שטחים ציבוריים לטובת שטחים למגורים במסגרת תב"ע 2742
- טענות אלו לא רק שלא הוכחו, הן אינן רלוונטיות לענייננו. מקרקעי העותר מצויים בלב השצ"פ ונדרשים למשיבות לשם ביצוע מעבר וגישה נוחה.

26.
העתירה נדחית.
העותר יישא בהוצאות המשיבות ובשכ"ט באי כוחם בסך של 30,000 ₪.
ניתן היום, י' אב תשע"ז, 02 אוגוסט 2017, בהעדר הצדדים.









עתמ בית משפט לעניינים מנהליים 7275-11/15 נתן מזרחי נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה תל אביב, עירית תל-אביב-יפו (פורסם ב-ֽ 02/08/2017)