פסקי דין על אברהם זהבי | פסקי דין על המנהל הכללי של משרד הפנים

4397/97 עא     21/03/2002




עא 4397/97 אברהם זהבי נ' המנהל הכללי של משרד הפנים





בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים

ע"א ‎4397/97
בפני
: כבוד הנשיא א' ברק

כבוד השופט י' טירקל

כבוד השופטת א' פרוקצ'יה

המערער: אברהם זהבי

נגד

המשיבים: ‎1. המנהל הכללי של משרד הפנים

‎2. מועצה מקומית מכבים - רעות
ערעור על

פסק דין
של בית המשפט המחוזי
בתל אביב-יפו, בע"ש ‎1168/95, שניתן ביום
‎25.5.97, על ידי כבוד השופט א' הומינר
בשם המערער: עו"ד גיורא בן-טל
; עו"ד שרון הברמן

בשם משיב מס' ‎1: עו"ד קובי אמסלו
בשם משיבה מס' ‎2: עו"ד מיכאל גדרון
פסק-דין

השופט י' טירקל
:
‎1. המערער שירת כ‎43- שנים במשרד הפנים ולאחר מכן כיהן כשלוש וחצי שנים כראש המועצה המקומית מכבים-רעות. בשנת ‎1994 פרש המערער לגמלאות. במכתב מיום ‎25.11.93, אישר המנהל הכללי של משרד הפנים
(להלן - "המנהל הכללי") את זכאותו של המערער למענק בגין תקופת כהונה עודפת (להלן - "המענק"), לפי סעיף ‎26א להחלטת הרשויות המקומית (גמלאות לראש רשות וסגניו), התשל"ז‎1977- (להלן - "החלטת הרשויות המקומיות"), שניתנה מכח סעיף ‎2 לחוק הרשויות המקומיות (גימלאות לראש רשות וסגניו), התשל"ז‎1977-. במכתב מיום ‎24.5.95 הודיע המנהל הכללי כי "נתגלעו חילוקי דעות בין משרדי הפנים והאוצר על עצם זכאותך למענק - - - חילוקי דעות אלו הוכרעו בחוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה". על פי חוות דעת זאת אין המערער זכאי למענק והוא נדרש להחזיר את הסכומים ששולמו לו על חשבון המענק. המערער ערער על החלטתו של המנהל הכללי לפני בית המשפט המחוזי, כאמור בסעיף ‎5ב. לחוק הרשויות המקומיות (גימלאות לראש רשות וסגניו), התשל"ז‎1977-. בית המשפט המחוזי בתל אביב יפו (כבוד השופט א' הומינר), בפסק דינו מיום ‎25.5.97 דחה את הערעור. המערער ערער על פסק הדין.

פסק דינו של בית המשפט המחוזי

‎2. שורשה של המחלוקת, שהועמדה להכרעתו של בית המשפט המחוזי ועומדת עתה להכרעתנו, בפרשנות הוראותיה של החלטת הרשויות המקומיות. החלטת הרשויות המקומיות תוקנה פעמים מספר מאז פרש המערער לגימלאות, בשנת ‎1994, אולם על המחלוקת חל נוסחה כפי שהיה בעת פרישתו. ההוראות שבפרשנותן נחלקו בעלי הדין מצויות בסעיף ‎26א, בסעיף ‎10 ובסעיף ‎1 להחלטת הרשויות המקומיות:

"(א) ראש רשות לשעבר שנתקיימו בו שלושה אלה:
(‎1) חדל לכהן לאחר שהגיע לגיל ‎60;
(‎2) כיהן כראש רשות מקומית ברציפות ‎30 שנים לפחות או שתקופת כהונתו כראש רשות מקומית, בצירוף תקופת שירות קודמת במשרה ציבורית בשכר כמשמעותה בסעיף ‎10(ג) או בצירוף תקופת שירות המקנה לו זכות לקצבה אחרת לפי סעיף ‎25, מסתכמת ב‎30- שנים לפחות;
(‎3) הוא זכאי לקצבה בשיעור המרבי שנקבע בסעיף ‎12;
יהיה זכאי, בנוסף לקצבה, למענק בשל תקופת הכהונה העודפת על התקופה המזכה אותו בקצבה בשיעור המרבי או העודפת על ‎30 השנים האמורות בפסקה (‎2), הכל לפי התקופה הארוכה שביניהן (להלן - תקופת השירות העודפת) - - -".
‎26א
קיצבה ומענק
"(א) בקביעת הזכות לגמלה של ראש רשות לשעבר ושיעורה, תחושב תקופת שירות במשרה ציבורית בשכר כתקופת כהונה כראש רשות במשך מחצית מאותה תקופה ובלבד שנתקיימו אלה:
- - -
- - -
(ג) לענין סעיף זה: "משרה ציבורית" - שירות ברשות מקומית, כעובד הרשות המקומית, או שירות במדינה כעובד המדינה או כחייל, או כל משרה אחרת המזכה לגמלאות מאוצר המדינה".
‎10
צירוף תקופות
"בהחלטה זו -
- - -
- - -
'גמלה' - קצבה או מענק, לרבות תשלומים אחרים נוספים.".
‎1
הגדרות
השאלה שבה דן בית המשפט היתה אם יש להביא בחשבון, לענין הזכות למענק, את תקופת השירות במשרה ציבורית, שקדמה לתקופת הכהונה כראש רשות מקומית, במלואה, כאמור בסעיף ‎26א(א)(‎2); או שיש להביא בחשבון רק את מחציתה של התקופה, כאמור בסעיף ‎10(א). בית המשפט סבר כי הוראת סעיף ‎10(א) - שבה מדובר ב"זכות לגמלה" - חלה על המענק, מכוח הגדרתו של המונח "גמלה", הכולל "קצבה או מענק", כאמור בסעיף ‎1. מצירופן של הוראות סעיף ‎26א(א)(‎2) וסעיף ‎10(א) עולה, אפוא, המסקנה כי ראש רשות מקומית לשעבר יהיה זכאי למענק רק אם תקופת כהונתו כראש רשות, בצירוף מחצית תקופת שירותו הקודמת, מסתכמת ב‎30- שנים לפחות. את הטענה כי ההסדר שבסעיף ‎26א(א)(‎2) הוא הסדר מיוחד דחה באומרו כי החלטת הרשויות המקומית "על פי תכליתה ועל פי ההגיון והשכל הישר מורה כי הסדר אחד ואחיד באשר לאופן צירוף התקופות מצוי בהחלטת הרשויות והוא ההסדר שנקבע בסעיף ‎10". כמו כן דחה את הטענה שיש ללמוד לענין זה מהוראות דומות בדבר גמלאות של חברי כנסת לשעבר. לדעתו דברים אמורים בהסדרים המיוחדים לחברי כנסת.

השגות בעלי הדין

‎3. לטענת המערער יצרה הוראת סעיף ‎26א(א)(‎2) הסדר מיוחד הגובר על הוראת סעיף ‎10(א); לפיכך יש להביא בחשבון, לצורך חישוב הזכות למענק, את תקופת השירות במשרה ציבורית במלואה. בכך תומכת לשונו של סעיף ‎26א(א)(‎2), המפנה לסעיף ‎10(ג) דווקא - שעניינו הגדרת "משרה ציבורית" - ולא לסעיף ‎10 בכללותו. עוד טוען הוא כי ביסוד הוראת סעיף ‎10(א), לפיה מביאים בחשבון רק את מחצית תקופת השירות במשרה ציבורית, עמדה הכוונה להעמיד את שיעור הקצבה עבור תקופת השירות במשרה ציבורית על ‎2% לשנה, כמקובל, ולא להחיל עליה את שיעור הקצבה עבור תקופת הכהונה כראש רשות מקומית - שהיה ‎4% לשנה - לפי סעיף ‎5 להחלטת הרשויות המקומיות, כנוסחה דאז. המערער מוסיף וטוען כי על כוונה זאת יש ללמוד גם מתיקונו של סעיף ‎26ב להחלטת גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי הכנסת ושאיריהם), התש"ל‎1969- (להלן - "החלטת חברי הכנסת"), על ידי החלטת גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי כנסת ושאיריהם) (תיקון מס' ‎2), התשנ"ד‎1994-. מלכתחילה חלה גם על חברי הכנסת הוראה דומה, לפיה מביאים בחשבון רק את מחצית תקופת השירות במשרה ציבורית, ואילו בתיקון הובהר שיש לחשב את התקופה במלואה:

"(א) חבר כנסת לשעבר שנתקיימו בו שלושה אלה:
(‎1) חדל לכהן לאחר שהגיע לגיל ‎60;
(‎2) כיהן כחבר כנסת ‎30 שנים לפחות או שתקופת כהונתו בכנסת, בצירוף תקופת שירות המקנה לו זכות אחרת לפי סעיף ‎26 מצטרפות ביחד לתקופה של ‎30 שנה לפחות. כאשר מצורפת אל תקופת הכהונה כחבר כנסת תקופת שירות במשרה ציבורית כאמור בסעיף ‎13, תחושב, לענין סעיף זה, תקופת השירות במשרה הציבורית - במלואה - - -".
‎26ב
קיצבה ומענק

לטענת המערער אין להבחין לענין זה בין ראש רשות מקומית לשעבר לבין חבר כנסת ויש לפרש את סעיף ‎26א(א)(‎2) להחלטת הרשויות המקומיות לאור הבהרה זאת, אפילו לא תוקן הסעיף כך.

כנגדו טוען המשיב מס' ‎1 כי לצורך חישוב הזכות למענק יש להביא בחשבון רק את מחצית תקופת השירות במשרה ציבורית. לטענת המשיב מס' ‎1 עולה הדבר מפשט לשונה של החלטת הרשויות המקומיות. לדעתו, לא יצרה הוראת סעיף ‎26א(א)(‎2) הסדר מיוחד. ההפניה שבסעיף זה לסעיף ‎10(ג) אינה תומכת בטענת המערער משום שמטרת ההפניה היתה רק להגדיר "משרה ציבורית". המשיב מס' ‎1 דוחה את הטענה כי ניתן ללמוד מהחלטת חברי הכנסת לעניינם של ראשי רשויות מקומיות וסומך ידיו על נימוקיו של בית משפט המחוזי בענין זה.

המשיבה מס' ‎2 הודיעה ש"אין בדעתה להביע עמדה במחלוקת".

דיון

‎4. אקדים ואומר כי השאלה הפרשנית העומדת להכרעתנו היא דוגמא מובהקת למצב שבו יש לדבר חקיקה, על פניו, משמעות מסוימת, אולם, אחרי ירידה לעומקם של הרבדים שמתחתיו, והשוואה בינו לבין דברי חקיקה דומים, נחשפות משמעויות אחרות. מצב כזה מחייב אותנו "להתיר את מוסרותיהן של המלים הכתובות ולהגיע לחקר הכוונה האמיתית - - -" (דברי בע"א ‎453/80 מתתיהו בן נתן נ' נגבי יצחק פ"ד לה(‎2) 141, 145; וראו גם ע"א ‎3207/93 פדר אברהם נ' מנהל מס שבח מקרקעין פ"ד נב(‎3) 385, 396; בש"פ ‎7323/98 מדינת ישראל נ' ברוך רג'ואן (טרם פורסם) פסקה ‎11 לפסק הדין; בש"פ ‎962/01 יעקב רבינוביץ נ' מדינת ישראל פ"ד נה(‎3) 529, 534; א' ברק
פרשנות במשפט - פרשנות החקיקה (תשנ"ג) ‎287-277).

סעיף ‎10(א) להחלטת הרשויות המקומיות

‎5. מקובלת עלינו טענתו של המערער כי מטרתו של סעיף ‎10(א) בנוסחו דאז היתה למנוע מצב שבו ראש רשות מקומית לשעבר יזכה בהכפלה של אחוזי הזכות לקצבה שצבר בתקופת שירותו במשרה ציבורית בהשוואה לעובד אחר במשרה ציבורית. אכן, לשונו של סעיף ‎10(א) נקטה לשון "גמלה", המוגדרת בסעיף ‎1 כ"קצבה או מענק", אלא שדומה שאין הדברים מכוונים אל המענק. בהחלטת הרשויות המקומיות בנוסחה הראשון נקבעו ארבעה סוגי מענקים: "מענק לראש רשות הפורש ואינו זכאי לקצבה" (סעיף ‎13 להחלטת הרשויות המקומיות); "מענק לשאירי ראש רשות שאינם זכאים לקצבה (סעיף ‎19 להחלטת הרשויות המקומיות); "מענק לבני משפחת ראש רשות שנפטר שאינם זכאים לקצבה" (סעיף ‎20 להחלטת הרשויות המקומיות); "מענק לשאיריו של ראש רשות" (סעיף ‎18 להחלטת הרשויות המקומיות). פשיטא שסעיף ‎10(א) אינו חל על המענק האחרון שכן בחישוב הזכות למענק זה אין נפקות למספר שנות הכהונה כראש רשות מקומית. המצב שונה לגבי שלושת המענקים הראשונים הניתנים במקרים שבהם אין לראש הרשות או לשאיריו זכות לקצבה. שעורם של מענקים אלה, לפי סעיף ‎13, הוא "‎18% מהמשכורת האחרונה ששולמה לו כראש רשות כפול במספר החודשים שכיהן כראש רשות". לצורך חישוב סכומי מענקים אלה, מובא בחשבון מספר שנות השירות במשרה ציבורית; הואיל ומענקים אלה באים במקום קצבה יש טעם בכך ששיטת חישוב הזכות תהיה כמו לגבי קצבה, דהיינו, שתובא בחשבון רק מחצית מתקופת השרות במשרה ציבורית, כפי שהיה אילו היה מדובר בקצבתו של ראש רשות מקומית לשעבר. לפיכך חלה על המענקים מסוג זה הוראת סעיף ‎10(א) והגדרת המונח "גמלה" שבסעיף ‎1. לא אלה פני הדברים כאשר מדובר במענק בגין תקופת כהונה עודפת. מענק זה אינו במקום קצבה, שכן הזכאי לו כבר רכש את מלוא זכויותיו לקצבה (סעיף ‎26א(א)(‎3)). יתר על כן, תקופת השירות במשרה ציבורית אינה מובאת בחשבון לצורך חישוב סכום המענק אלא רק לצורך קביעת עצם הזכאות למענק ואילו סכום המענק מחושב לפי "תקופת השירות העודפת" שהיא רק תקופת כהונה כראש רשות מקומית. מכאן שההגיון שעומד בבסיסו של סעיף ‎10(א) אינו יפה לענין המענק.

דומה שחיזוק לפירוש לפיו בא סעיף ‎10(א) בנוסחו דאז למנוע מצב של הכפלת שיעור הקצבה שצבר ראש רשות מקומית בשנות שירותו במשרה ציבורית לעומת עובד אחר במשרה ציבורית, מצוי בהחלטת הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו) (תיקון), התשנ"ט‎1999- (להלן - "התיקון"), שדומה לו מצוי גם בהחלטת גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי כנסת ושאיריהם) (תיקון מס' ‎2), התשנ"ו‎1996-. לפי התיקון שיעור צבירת הזכות לקצבה הוא ‎2% לשנה ובהתאם לכך מסעיף ‎10(א) נמחקו המילים "במשך מחצית מאותה תקופה". משהופחת שיעור צבירת הזכות לקצבה ל‎2%- בשנה, כמקובל במשרות ציבוריות אחרות, לא היה עוד טעם לקבוע שיש להביא בחשבון רק את מחצית תקופת השירות במשרה ציבורית לצורך חישוב הזכות לגמלה, והוראה זאת נמחקה. יודגש כי היום, אחרי התיקון, אין ספק עוד כי תקופת השירות במשרה ציבורית מובאת בחשבון במלואה לצורך חישוב הזכות למענק.

תכליתו של סעיף ‎26א להחלטת הרשויות המקומיות

‎6. לכאורה, פשט לשונה של החלטת הרשויות המקומיות הוא כי לצורך חישוב הזכות למענק מביאים בחשבון רק את מחצית תקופת השירות במשרה ציבורית. סעיף ‎26א(א)(‎2) מדבר ב"מענק" וסעיף ‎10(א) מדבר ב"גמלה" אשר על פי ההגדרה שבסעיף ‎1 היא "קצבה או מענק", ומכאן שהוראת סעיף ‎10(א) חלה גם על הוראת סעיף ‎26א(א)(‎2). אלא שפרשנות זאת מוקשית. מוסכם על בעלי הדין כי מטרת סעיף ‎26א היא להיטיב עם מי שצבר את מירב הזכות לקצבה וממשיך לכהן כראש רשות מקומית (סעיף ‎26א(א)(‎3)). ודוק, מטרתו של הסעיף אינה לפצות כל מי שצבר את מירב הזכויות לקצבה אלא רק מי שהוסיף וכיהן במשך תקופה המזכה גם במענק (השוו, ענמ"ש ‎4965/92 חיים קורפו נ' יעקב למברגר, הממונה על תשלום גימלאות לחברי כנסת פ"ד מז(‎3) 571, 577). לאור מטרה זאת, אין טעם בהוראה לפיה מובאת בחשבון רק מחצית תקופת השירות במשרה ציבורית, והיא נראית שרירותית. קושיה נוספת היא מדוע לאור הוראת סעיף ‎10(א) היה צריך לכלול בסעיף ‎26א(א)(‎2) את המילים "או שתקופת כהונתו כראש רשות מקומית, בצירוף תקופת שירות קודמת במשרה ציבורית" ולא די היה במילים "כיהן כראש רשות מקומית ברציפות ‎30 שנים לפחות", שהרי אם חל כאן סעיף ‎10(א) יש לקרוא את סעיף ‎26א(א)(‎2) כאילו נכללו בו המילים "תחושב תקופת שירות במשרה ציבורית בשכר כתקופת כהונה כראש רשות במשך מחצית מאותה תקופה". בלשון אחרת, המילים "או שתקופת כהונתו כראש רשות מקומית וגו'" הן מיותרות. כך עשה המחוקק בסעיף ‎5, שעל פיו נעשה חישוב הקצבה, שאינו מצרף בפירוש תקופת שירות במשרה ציבורית והיא נכללת מכוח ההוראה שבסעיף ‎10(א). קושיה נוספת נובעת מן ההוראה "או בצירוף תקופת שירות המקנה לו זכות לקצבה אחרת לפי סעיף ‎25", שבסעיף ‎26א(א)(‎2), שממנה משתמע שיש תקופות שירות, שלא במשרה ציבורית, המקנות זכות לקצבה לפי סעיף ‎25 אך מובאות בחשבון במלואן לצורך חישוב הזכות למענק, משום שהוראת סעיף ‎10(א) אינה חלה עליהן. אין הגיון בהבחנה בין משרה ציבורית למשרה אחרת לצורך חישוב הזכות למענק.

אפילו לא די בכל אחת מן הקושיות כשלעצמה כדי לקעקע את הפרשנות המילולית הפשוטה של הסעיף שהובאה בראשית הדברים, הרי הצטברות כולן יחד מלמדת כי פרשנות זאת אינה יכולה לעלות בקנה אחד עם הכוונה האמיתית. כוונתו של המחוקק היתה להיטיב עם ראש רשות מקומית שהוסיף וכיהן אחרי שצבר את מלוא זכויות הקצבה שלו, עבור שנים רבות בשירותו של הציבור, כראש רשות מקומית או כעובד ציבור. לא היתה כאן כוונה לגרוע מתקופת השירות במשרה ציבורית לצורך חישוב הזכות למענק. יש לפרש, אפוא, את סעיף ‎26א(א)(‎2) בדרך שהוראת סעיף ‎10(א) אינה חלה עליו. פרשנות זאת עולה בקנה אחד עם כוונתו האמיתית של המחוקק ועם תכליתו של הסעיף. פרשנות זאת גם מתירה את הספיקות ופותרת את הקושיות. ניתן לשער כי כאשר הוסף סעיף ‎26א להחלטת הרשויות המקומיות נעלמה מעיניו של המחוקק הוראתו של סעיף ‎10(א) ולפיכך נחקק סעיף ‎26א כפי שנחקק, בלי שצורפו ההתאמות הדרושות בסעיף ‎10(א) ובהגדרת המונח "גמלה" בסעיף ‎1.

הזיקה להחלטת חברי הכנסת

‎7. על תכליתו של דבר חקיקה ניתן ללמוד גם מזיקתו אל דבר חקיקה אחר הקרוב לו בלשונו ובתכליתו (ראו, א' ברק
פרשנות במשפט - פרשנות החקיקה (תשנ"ג) ‎343-341). זיקה שכזו קיימת בין החלטת הרשויות המקומיות לבין החלטת חברי הכנסת. החלטת הרשויות המקומיות התקבלה בשנת ‎1977, כ‎8- שנים אחרי שהתקבלה החלטת חברי הכנסת. ההשוואה בין שתי ההחלטות - המבנה, הנוסח וההסדרים - מגלה הקבלה ודמיון. יודגש, לצורך הדיון שלפנינו, כי החלטת הרשויות המקומיות אימצה את דרך חישוב הקצבה לפי שעור צבירה של ‎4% בשנה, וכן את הבאתה בחשבון של מחצית תקופת שירות במשרה ציבורית. והנה, ב‎26.7.82- תוקנה החלטת חברי הכנסת בכך שהוספה זכות למענק, כאמור בסעיף ‎26ב שנוסף (בלשונו דאז):

"(א) חבר כנסת לשעבר שנתקיימו בו ארבעה אלה:
חדל לכהן לאחר שהגיע לגיל ‎60;
(‎1)
הוא זכאי לקיצבה אחרת לפי סעיף ‎26;
(‎2)
תקופת השירות אשר מקנה לו את הקיצבה האחרת ותקופת כהונתו בכנסת, מצטרפות ביחד לתקופה של ‎30 שנים לפחות;
(‎3)
הוא זכאי לקיצבה בשיעור המירבי שנקבע בסעיף ‎26,
(‎4)
יהיה זכאי למענק בשל תקופת הכהונה העודפת על תקופות הכהונה והשירות המזכות אותו בקיצבה בשיעור המירבי, או על ‎30 שנים של שירות וכהונה כאמור בפסקה (‎3) הכל לפי התקופה הארוכה שביניהן (להלן - תקופת השירות העודפת).
(ב) גובה המענק לפי סעיף זה יהיה בשיעור של משכורת חודש אחד, כפי שהיא במועד התשלום, לכל שנה של תקופת השירות העודפת; בעד חלק של שנה ישולם מענק בשיעור יחסי.
(ג) סעיף זה יחול על מי שחדל לכהן ביום ט"ו בניסן התש"ם (‎1 באפריל ‎1980) ואילך.".
‎26ב
קיצבה ומענק

במקביל לכך תוקנה ב‎16.3.83- החלטת הרשויות המקומיות בכך שגם בה הוספה זכות למענק, כאמור בסעיף ‎26א שנוסף, שהוראותיו (בנוסח דאז) חפפו את הוראות סעיף ‎26ב להחלטת חברי הכנסת:

"(א) ראש רשות לשעבר שנתקיימו בו ארבעה אלה:
חדל לכהן לאחר שהגיע לגיל ‎60;
(‎1)
הוא זכאי לקיצבה אחרת לפי סעיף ‎25;
(‎2)
תקופת השירות אשר מקנה לו את הקיצבה האחרת ותקופת כהונתו ברשות מקומית, מצטרפות ביחד לתקופה של ‎30 שנים לפחות;
(‎3)
הוא זכאי לקיצבה בשיעור המירבי שנקבע בסעיף ‎25,
(‎4)
יהיה זכאי למענק בשל תקופת הכהונה העודפת על תקופות הכהונה והשירות המזכות אותו בקיצבה בשיעור המירבי, או על ‎30 שנים של שירות וכהונה כאמור בפסקה (‎3) הכל לפי התקופה הארוכה שביניהן (להלן - תקופת השירות העודפת).
(ב) המענק לפי סעיף זה יהיה בשיעור של משכורת חודש אחד, כפי שהיא במועד התשלום, לכל שנה של תקופת השירות העודפת; בעד חלק של שנה ישולם מענק בשיעור יחסי.
(ג) סעיף זה יחול על מי שחדל לכהן ביום ט"ו בניסן התש"ם (‎1 באפריל ‎1980) ואילך.".
‎26א
קיצבה ומענק

שנים מספר לאחר מכן הוחלפו הנוסחים הנדונים כמעט במקביל, בלי שנגרע מן הזכות למענק. ב‎1.11.89- הוחלף נוסחו של סעיף ‎26א(א) להחלטת הרשויות המקומיות בנוסח הבא:

"(א) ראש רשות לשעבר שנתקיימו בו שלושה אלה:
(‎1) חדל לכהן לאחר שהגיע לגיל ‎60;
(‎2) כיהן כראש רשות מקומית ברציפות ‎30 שנים לפחות או שתקופת כהונתו כראש רשות מקומית, בצירוף תקופת שירות קודמת במשרה ציבורית בשכר כמשמעותה בסעיף ‎10(ג) מסתכמת ב‎30- שנה לפחות;
(‎3) הוא זכאי לקצבה בשיעור המרבי שנקבע בסעיף ‎12;
יהיה זכאי, בנוסף לקצבה, למענק בשל תקופת הכהונה העודפת על התקופה המזכה אותו בקצבה בשיעור המרבי או העודפת על ‎30 השנים האמורות בפסקה (‎2), הכל לפי התקופה הארוכה שביניהן (להלן - תקופת השירות העודפת).".
‎26א
קיצבה ומענק

במקביל לכך הוחלף וב‎5.11.91- גם נוסח סעיף ‎26ב(א) להחלטת חברי הכנסת בנוסח דומה לזה שבהחלטת הרשויות המקומיות:

"(א) חבר כנסת לשעבר שנתקיימו בו שלושה אלה:
(‎1) חדל לכהן לאחר שהגיע לגיל ‎60;
כיהן כחבר כנסת ‎30 שנים לפחות או שתקופת כהונתו בכנסת, בצירוף תקופת שירות המקנה לו זכות לקצבה אחרת לפי סעיף ‎26 מצטרפות ביחד לתקופה של ‎30 שנה לפחות;
(‎2)
הוא זכאי לקיצבה בשיעור המרבי שנקבע בסעיף ‎26,
(‎3)
יהיה זכאי, בנוסף לקצבה, למענק בשל תקופת הכהונה העודפת על התקופה המזכה אותו בקצבה בשיעור המרבי או העודפת על ‎30 השנים האמורות בפסקה (‎2), הכל לפי התקופה הארוכה שביניהן (להלן - תקופת השירות העודפת).".
‎26ב
קיצבה ומענק

ההבדל היחיד בין שני הנוסחים החדשים היה שסעיף ‎26א(א) להחלטת הרשויות המקומיות אפשר צירוף של תקופת שירות קודמת במשרה ציבורית ואילו סעיף ‎26ב(א) להחלטת חברי הכנסת אפשר צירוף של תקופת שירות המזכה לקצבה לפי סעיף ‎26 להחלטת חברי הכנסת, דהיינו, לא רק תקופת שירות במשרה ציבורית אלא גם תקופת שירות במשרות אחרות. הבדל זה תוקן והמצב הושווה לפי החלטת הרשויות המקומיות (גימלאות לראש רשות וסגניו) (תיקון מס' ‎2), התשנ"ד‎1994-:

"בסעיף ‎26א להחלטה העיקרית, בסעיף קטן (א)(‎2) אחרי המילים 'כמשמעותה בסעיף ‎10(ג)' יבוא 'או בצירוף תקופת שירות המקנה לו זכות לקצבה אחרת לפי סעיף ‎25.".
‎2.
תיקון סעיף ‎26א
ניתן ללמוד, אפוא, על תכליתה של החלטת הרשויות המקומיות מתוך הזיקה שבינה לבין החלטת חברי הכנסת, מבחינת הלשון, ההיסטוריה החקיקתית והכוונה שבבסיס שתיהן.

הבהרת כוונתו של סעיף ‎26ב להחלטת חברי הכנסת

‎8. למען שלימות התמונה יצוין כי להחלטת חברי הכנסת נוספו שני תיקונים שלא תוקנו בהחלטת הרשויות המקומיות (להלן - "התיקונים"). בהחלטת גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי הכנסת ושאיריהם) (תיקון מס' ‎2), התשנ"ג‎1993- נקבע כי:

" בסעיף ‎26ב(א) להחלטת גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי כנסת ושאיריהם), התש"ל‎1969- (להלן - ההחלטה העיקרית), בסוף פסקה (‎2) יבוא "לענין סעיף זה תחושב תקופת השירות המקנה זכות לקיצבה אחרת, במלואה, בכפוף להוראות סעיף ‎14א..
‎1.
תיקון סעיף ‎26ב

מתוך הפרוטוקול של ישיבת ועדה הכנסת מיום ‎1.2.93 עולה כי בין משרד האוצר לבין פרקליטות המדינה והיועץ המשפטי לכנסת התגלעה מחלוקת בדבר שיטת חישוב התקופות לצורך המענק. חשב הכנסת המחשב את המענק לחברי הכנסת, נהג להביא בחשבון לצורך חישוב המענק לחברי הכנסת את מלוא תקופת השירות הקודם במשרה ציבורית. משרד האוצר, המחשב את המענק למנהלים כלליים של משרדי ממשלה - שגם זכויות הפרישה שלהם מחושבות לפי החלטת חברי הכנסת - נהג להביא בחשבון רק את מחצית תקופת השירות הקודם במשרה ציבורית. כפי שעולה מפרוטוקול ישיבת הועדה, היתה מטרת התיקון דלעיל לפתור את המחלוקת באופן שתנאי הפרישה של המנהלים הכלליים יושוו לתנאיהם של חברי הכנסת.

ענין חישוב התקופות לצורך הזכות למענק עלה שוב, הפעם בהחלטת גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי כנסת ושאיריהם) (תיקון מס' ‎2), התשנ"ד‎1994-:

"בסעיף ‎26ב(א)(‎2)-
(‎1) במקום 'לענין סעיף זה תחושב תקופת השירות המקנה זכות לקיצבה אחרת, במלואה' יבוא 'כאשר מצורפת אל תקופת הכהונה כחבר כנסת תקופת שירות במשרה ציבורית כאמור בסעיף ‎13, תחושב, לענין סעיף זה, תקופת השירות במשרה ציבורית - במלואה.".
‎2.
תיקון סעיף ‎26ב

מטרתו של תיקון זה הוסברה על ידי היועץ המשפטי של הכנסת, עו"ד צ' ענבר, בישיבת ועדת הכנסת מיום ‎25.7.94:

"ההצעה השניה מדברת אך ורק על תיקון נוסח סעיף ‎26ב, כאשר כל התיקון הוא עניין טכני-משפטי שבא על פי הצעת סגן בכיר ליועץ המשפטי של האוצר שהפנה את תשומת הלב לכך: 'לעניין סעיף זה תחושב תקופת השירות המקנה זכות לקיצבה אחרת במלואה' זה ניסוח אחר שמזכיר את תקופת השירות כאמור בסעיף ‎13, כלומר היחוד שייך לסעיף מסוים. זה, כאמור, ענין טכני שיש לו חשיבות מבחינה משפטית.
כיוון שהאוצר הוא זה שהציע את התיקון, והאמת ניתנת להאמר והיא שגם ממלא-מקום נציב שירות המדינה פנה אלי באותו עניין והתעניין בקשר לשאלה האם הצעת האוצר התקבלה, הנחנו את הנוסח הזה על שולחנה של ועדת הכנסת, כפי שסיכמתי אותו עם הסגן הבכיר של היועץ המשפטי של האוצר. - - -

היו"ר ח' מירום
מה המשמעות המעשית של התיקון? האם נהגנו שלא כדין בעבר כאשר צרפנו תקופה?

צ' ענבר
לא, נהגנו כדין, אין על זה עוררין שמצרפים תקופת שירות קודמת לפי מספר השנים, אבל הניסוח הוא כזה שלא השגנו בו את מה שרצינו, והניסוח החדש הוא פשוט ניסוח יותר מדוייק שמפנה לתקופת שירות במשרה ציבורית כאמור בסעיף ‎13. זאת פשוט שאלה של ניסוח.".

מן התיקונים ומן הדיונים שקדמו להם ניתן ללמוד כי מלכתחילה היתה הכוונה המקורית להביא בחשבון לצורך חישוב הזכות למענק את תקופת השירות במשרה ציבורית במלואה, וכי מטרתם של התיקונים היתה להבהיר את הכוונה. עוד ניתן ללמוד מכך שזאת היתה הכוונה גם בסעיף ‎26א להחלטת הרשויות המקומיות.

הערה לענין חישוב המענק

‎9. בסעיף ‎4 דלעיל הבעתי דעתי כי "סכום המענק מחושב לפי 'תקופת השירות העודפת' שהיא רק תקופת כהונה כראש רשות מקומית". הדברים מצריכים הסבר. לפי סעיף ‎26א(א) "ראש רשות לשעבר - - - יהיה זכאי, בנוסף לקבצה, למענק בשל תקופת הכהונה העודפת - - - ". החלטת הרשויות המקומיות מבחינה בין שתי תקופות: "תקופת כהונה" ו"תקופת שירות". התיבה "תקופת כהונה" יוחדה לתקופה בה אדם הוא ראש רשות מקומית במובחן מ"תקופת שירות" היא התקופה בה עובד אדם במשרה ציבורית. על מנת ליצור זיקה בין התקופות השונות באה הוראתו המפורשת של סעיף ‎10(א) הקובעת "תחושב תקופת שירות במשרה ציבורית בשכר כתקופת כהונה כראש רשות - - - ". מאחר והוראת סעיף ‎10(א) לא חלה על סעיף ‎26א, התוצאה היא שראש רשות שפרש וזכאי למענק עבור "תקופת כהונה עודפת", זכאי למענק רק עבור השנים שבהן כיהן כראש רשות. כך, יהיה המערער זכאי למענק עבור ‎3.5 שנות כהונתו כראש רשות המועצה המקומית מכבים-רעות. פרשנות זאת של הסעיף עולה בקנה אחד עם תכליתו לפצות ראש רשות מקומית עבור תקופת כהונה שאינה מזכה אותו בתוספת לקצבה.

סיכום

‎10. העולה מן המקובץ הוא כי למרות הגדרתו של המונח "גמלה" בסעיף ‎1 להחלטת הרשויות המקומיות, אין המונח "גמלה" שבסעיף ‎10(א) להחלטת הרשויות המקומיות חל על המענק שבסעיף ‎26א להחלטת הרשויות המקומיות. לפיכך מובאת בחשבון, לצורך חישוב הזכות למענק, תקופת השירות הקודם במשרה ציבורית במלואה ולא רק מחציתה. פרשנות זו משקפת את הכוונה האמיתית שביסוד ההחלטה, מתירה את הספיקות ומיישבת את הקושיות.

לפיכך, אני מציע לבטל את פסק דינו של בית המשפט המחוזי ולהצהיר כי המערער זכאי למענק עבור ‎3.5 השנים כראש המועצה המקומית מכבים-רעות. המשיב מס' ‎1 ישא בהוצאות המשפט ושכר טרחת עורך הדין של המערער בסף ‎20,000 ש"ח.

ש ו פ ט

השופטת א. פרוקצ'יה:

‎1. לסוגיה הפרשנית שלפנינו פנים לכאן ולכאן הן במישור לשון החקיקה והן במישור תכליתה. עם זאת, לאחר התלבטות, אני רואה להצטרף לדעתו של חברי, השופט טירקל, לפיה לצורך קביעת זכאות ראש רשות למענק בנוסף לקצבה יש לחשב את מלוא תקופת שירותו הקודמת במשרה ציבורית ולא את מחציתה בלבד על פי האמור בסעיף ‎10(א) להחלטת הרשויות המקומיות בטרם תוקן. התחזקתי בדעה זו לאור הטעמים הבאים:

(א) סעיף ‎10 להחלטה בנוסחו הרלבנטי מדבר בצירוף מחצית תקופת שירות במשרה צבורית לתקופת כהונה כראש רשות לצורך קביעת הזכות לגמלה. המושג גמלה חל על פי ההגדרה בסעיף ‎1 להחלטה הן על קיצבה והן על מענק. לשון ההחלטה בסעיף ‎26א אינה מעידה, כשהיא עומדת לעצמה, על הפרשנות הראויה בדבר היחס בינה לבין הוראת סעיף ‎10 באשר לאופן צירוף תקופות השירות לצורך קביעת הזכאות למענק. יש להתחקות אחר הכונה, בין היתר, באמצעות בחינת ההסטוריה החקיקתית המלמדת על תכלית ההסדר.

(ב) נבחין לצורך הענין בין שני מישורים:
מישור הזכאות של ראש רשות למענק בנוסף לקצבה, ומישור דרך חישוב גובה המענק המגיע לזכאי.

אשר לזכאות: בחינת ההסטוריה החקיקתית מלמדת כי החלטת הרשויות המקומיות במקורה, כפי שנחקקה ב‎1977- (קת' ‎3708, התשל"ז, עמ' ‎1663) לא כללה כל הוראה בדבר זכות ראש רשות פורש למענק בנוסף לקצבה שהוא זכאי לה. עם זאת, ההוראה בדבר צירוף מחצית תקופת שירות לתקופת כהונה על פי סעיף ‎10 נכללה כבר בנוסח המקורי והתייחסה לנושאים אחרים שאינם נוגעים לענייננו. רק ב‎1983- הוסף לראשונה סעיף ‎26א המקנה, בתנאים מסוימים, לראש רשות זכות למענק בנוסף לקצבה (קת' ‎4481, התשמ"ג, עמ' ‎1088). הוראה זו במקורה התירה לצרף את תקופת הכהונה ברשות המקומית לתקופת שירות שבגינה היה ראש הרשות זכאי "לקיצבה אחרת" על פי סעיף ‎25 להחלטה, אם אלה מצטרפות יחדיו ל‎30- שנים לפחות. אותה "קצבה אחרת" הוגדרה בסעיף ‎25 כקצבה מאוצר המדינה, מקופת רשות מקומית או מ"קופה ציבורית" כמשמעותה בסעיף ‎35 לחוק שירות המדינה (גמלאות) (נוסח משולב) תש"ל‎1970-. "קופה ציבורית" לענין זה התייחסה לגופים מסוימים שפורטו בצווים ובהם חברות ממשלתיות, חברות בת-ממשלתיות, תאגידים שהוקמו על פי חוק, וגופים אחרים בעלי תפקידים ציבוריים כגון מוסדות להשכלה גבוהה, תיאטראות, הסוכנות היהודית, הקרן הקימת לישראל ועוד (ראה גיל, דיני פנסיות וגמלאות, מהד' ‎7, עמ' ‎57). הווי אומר, על פי סעיף ‎26א המקורי, לצורך קביעת הזכאות למענק, ניתן היה לצרף תקופת שירות קודמת לכהונה ברשות המקומית אם ראש הרשות קיבל בגינה קצבה מאוצר המדינה, מרשות מקומית או מקופה ציבורית. שירות במשמעות זו אינו זהה להגדרת "משרה ציבורית" בסעיף ‎10(ג) להחלטה, הגדרה המוגבלת לשירות ברשות מקומית, במדינה, או בכל משרה אחרת המזכה לגמלאות מאוצר המדינה. יוצא, אפוא, כי צירוף תקופות על פי סעיף ‎26א במתכונתו המקורית לא היה כפוף כלל להוראת סעיף ‎10, ותקופות השירות הקודמות צורפו במלואן לתקופת הכהונה ברשות המקומית.

(ג) ב‎1989- תוקן סעיף ‎26א להחלטה, בין היתר, באופן שבמקום צירוף תקופות שירות המקנות קצבה על פי סעיף ‎25 להחלטה, נקבע כי ניתן לצרף תקופת שירות קודמת ב"משרה ציבורית" בשכר כמשמעותה בסעיף ‎10(ג) להחלטה. (קת' ‎5232, התש"ן, עמ' ‎124). נראה כי כוונת התיקון היתה לצמצם את היקף ההגדרה באשר לסוג השירות הקודם שניתן לצרפו לתקופת כהונה ברשות המקומית ולהוציא מתחולתו שירות בגוף המהווה "קופה ציבורית". לפיכך הוגדר השירות הניתן בצירוף על דרך ההפנייה להגדרה המצמצמת של "משרה ציבורית" בסעיף ‎10(ג) להחלטה. מהפנייה זו לצורך הגדרת סוג השירות כאמור קשה ללמוד על קיום כוונה להחיל את שאר חלקי סעיף ‎10 על הענין, ובכלל זה את סק(א) המדבר בצירוף מחצית התקופה. זאת, הן מהטעם שנוסח סעיף ‎26א(א)(‎2) המתוקן מדבר בהפנייה להגדרת "משרה ציבורית" בסעיף ‎10(ג) בלבד, והן נוכח ההסטוריה החקיקתית שקדמה לתיקון זה, אשר התירה צירוף תקופת שירות קודם במלואה.

(ד) יתר על כן: ב‎1994- תוקנה ההחלטה פעם נוספת (קת' ‎5593, התשנ"ד, עמ' ‎830) באופן שעתה נוסח סעיף ‎26א(א)(‎2) כך:

"כיהן כראש רשות מקומית ברציפות ‎30 שנים לפחות או שתקופת כהונתו כראש רשות מקומית בצירוף תקופת שירות קודמת במשרה ציבורית בשכר כמשמעותה בסעיף ‎10(ג) או בצירוף תקופת שירות המקנה לו זכות לקצבה אחרת לפי סעיף ‎25, מסתכמת ב‎30- שנים לפחות;" (הדגשה לא במקור).
מהוספת הסיפא להוראה זו, נתאפשר עתה הן צירוף תקופות שירות ב"משרה ציבורית" כאמור בסעיף ‎10, והן תקופות שירות על פי סעיף ‎25 החורגות מגידרה של הגדרת "משרה ציבורית" ולפיכך אינן כפופות לסעיף ‎10 כלל. הכללת סוגי שירות נוספים אלה במשולב עם ה"משרות הציבוריות" בנוסחו המתוקן של סעיף ‎26א מצביעה על כונה שלא להחיל את עקרון חישוב מחצית תקופת השירות הקודם על אף אחד משני סוגים אלה, שהרי אין טעם ענייני להבחין בין אלה לאלה. ניתן בזה חיזוק למסקנה כי סעיף ‎26א להחלטה נחקק במנותק מדרך חישוב התקופות המוסדרת בסעיף ‎10(א), והפנייה אל סעיף ‎10(ג) שבו נעשתה לצורך הגדרת משמעות המושג "משרה ציבורית" בלבד.

ההסטוריה החקיקתית ברקע החלטת הרשויות המקומיות מלמדת, איפוא, כי כוונת מתקין ההחלטה היתה לאפשר צירוף מלוא תקופת השירות הקודמת, בלא אבחנה בין שירות מסוג "משרה ציבורית" כמוגדר בסעיף ‎10(ג) להחלטה, ובין שירות אחר הכלול בסעיף ‎25. בענין זה הבחין מתקין ההחלטה בין מי שחדל לכהן כראש רשות לאחר הגיעו לגיל ‎60, אשר נתאפשר לו לצרף תקופות שירות כאמור במלואן לבין מי שחדל להיות ראש רשות לפני הגיעו לגיל ‎60, שאז ניתנה לו זכות למענק רק אם כיהן בפועל כראש רשות ‎30 שנים לפחות, בלא צירוף תקופת שירות קודמת במשרה ציבורית (תיקון מ‎1993-, קת ‎5569 תשנ"ד, עמ' ‎316). הוראה זו מצביעה על כונה להיטיב עם ראשי רשויות מקומיות הנבחרים לכהונה בגיל יחסית מבוגר, לאחר ששרתו כעובדי ציבור במשך שנים רבות ולהעדיף את תנאי פרישתם על פני אלה של ראשי רשויות מקומיות צעירים, הזוכים במענק רק אם כיהנו ברשות המקומית בפועל תקופה ארוכה מאד.

(ה) לענין חישוב גובה המענק: סעיף ‎26א(א) סיפא מורה על אופן חישוב המענק בעבור תקופת "כהונה עודפת", שהיא תקופה הנוספת על פני אחת משתי התקופות הבאות, לפי הארוכה שביניהן: התקופה המזכה את ראש הרשות בקצבה בשיעור המירבי, והכוונה היא לקצבה מירבית המגיעה לו כראש רשות על פי סעיף ‎12 להחלטה (בזיקה לאמור בסעיף ‎26א(א)(‎3)), או התקופה העודפת על ‎30 השנים (כראש רשות או כראש רשות בצירוף תקופת שירות קודמת). דרך חישוב זו, להבדיל מאופן קביעת הזכאות למענק - מבטיחה כי המענק יחושב וישולם רק על בסיס תקופה בה שימש אדם בפועל כראש רשות - בין התקופה כולה ובין חלקה לפי הענין, והחישוב נעשה על דרך יישום הגדרת תקופת "כהונה עודפת" המצויה, בכל מקרה, בגדרה של תקופת הכהונה כראש רשות, ולא מחוצה לה.

(ו) קו פרשנות זה, המנתק קשר בין זכאות ראש רשות למענק ודרך חישובו לבין הוראת סעיף ‎10 להחלטה לענין צירוף מחצית תקופת השירות הקודם, גורע במידה ניכרת מחשיבות תיקונו המאוחר של סעיף ‎10 ב‎1999- (קת' ‎5971, התשנ"ט, עמ' ‎761). תיקון זה ביטל את ההוראה המקורית בדבר חישוב מחצית מתקופת השירות הקודם והורה על צירוף מלוא תקופת השירות הקודמת לצורך קביעת הזכאות לגמלה. תיקון זה נכרך ושולב בשינוי שיעור הצבירה השנתי לפנסיה מ‎4%- ל‎2%- והגדלת המשכורת הקובעת, ובמשולב עם כך שונתה שיטת צירוף התקופות, כאמור. גם בכריכה זו היה כדי להצביע על כך כי סעיף ‎10(א) במקורו לא התכוון לחול על צירוף תקופות לצורך חישוב הזכאות למענק על פי סעיף ‎26א.

(ז) מתן מענק לאדם בנוסף לקצבה המשתלמת לו אינו ענין מקובל דרך שגרה בשירות הציבורי. הוא ניתן במקרים חריגים (השווה למשל סעיף ‎22 לחוק שירות המדינה (גמלאות). הענקתו לראשי רשויות מקומיות בנוסף לקצבה בשיעור מירבי המשתלמת להם מהווה הטבה יוצאת דופן במערכת הסוציאלית של השירות הציבורי. עם זאת, סבירותה של מדיניות ההטבות לראשי רשויות מקומיות אינה עומדת לדיון ולביקורת בהליך זה, אלא פרשנות כוונת מתקין ההחלטה היא העומדת במוקד הניתוח והבחינה. ממדיניות זו משתקף מסר ברור: מסר של עידוד עובדים ותיקים בשירות הציבורי ליטול על עצמם נטל כהונה ברשויות המקומיות, וליצור תמריץ לכך על דרך הטבה כספית עם הפרישה. מכאן גם האבחנה שההחלטה מותחת בין ראשי רשות הפורשים בהיותם מעל גיל ‎60 כשמאחוריהם שירות ציבורי קודם, לאלה הפורשים מתחת לגיל ‎60, הזוכים במענק רק אם כיהנו ברשות המקומית בפועל למעלה מ‎30- שנה בלא צירוף תקופת שירות ציבורי קודמת. אבחנה זו ממתנת את חריגותה של ההטבה, והגיונה בצידה.

נוכח טעמים אלה אני מצטרפת לעמדת חברי השופט טירקל לפיה ראוי שנקבל את הערעור ונכיר בזכותו של המערער למענק על "הכהונה העודפת" כראש רשות מקומית, על בסיס צירוף מלוא תקופת השירות הקודמת שלו בשירות המדינה לתקופת כהונתו כראש רשות.

ש ו פ ט ת

הנשיא א' ברק
:

אני מסכים לפסקי הדין של חברי, השופטים טירקל ופרוקצ'יה.

ה נ ש י א

הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' טירקל
.

ניתן היום, ח' בניסן תשס"ב (‎21.3.02).
ה נ ש י א ש ו פ ט ש ו פ ט ת

_________________
העתק מתאים למקור ‎97043970.m04 -
נוסח זה כפוף לשינויי עריכה וניסוח.
רשם

בבית המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' ‎02-6750444
בית המשפט פתוח להערות והצעות: ‎[email protected]
לבתי המשפט אתר באינטרנט: ‎www.court.gov.il








עא בית המשפט העליון 4397/97 אברהם זהבי נ' המנהל הכללי של משרד הפנים, [ פ"ד: נו 4 97 ] (פורסם ב-ֽ 21/03/2002)