פסקי דין על בית חרות - ועד מקומי בית חירות | פסקי דין על בית ינאי - ועד מקומי בית ינאי | פסקי דין על חבצלת השרון (נחלת יהושע) אגודה שיתופית להתיישבות חקלאית ואח' | פסקי דין על ממשלת ישראל | פסקי דין על הוועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות לאומיות - משרד האוצר | פסקי דין על נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בישראל ואח' |

917/17 בג"צ     19/12/2017




בג"צ 917/17 בית חרות - ועד מקומי בית חירות, בית ינאי - ועד מקומי בית ינאי, חבצלת השרון (נחלת יהושע) אגודה שיתופית להתיישבות חקלאית בע"מ ואח' נ' ממשלת ישראל, הוועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות לאומיות - משרד האוצר, נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בישראל ואח'




פסק-דין בתיק בג"ץ 917/17
st1\:*{behavior:(#ieooui) }
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק


בג"ץ 917/17



לפני:

כבוד השופט י' עמית


כבוד השופטת ע' ברון


כבוד השופט י' אלרון


העותרים:
1. בית חרות - ועד מקומי בית חירות


2. בית ינאי - ועד מקומי בית ינאי


3. חבצלת השרון (נחלת יהושע) אגודה שיתופית להתיישבות חקלאית בע"מ

4. חופית - ועד מקומי חופית

5. מכמורת - מושב עובדים לדייג וחקלאות שיתופית בע"מ וועד מקומי מכמורת


נ


ג


ד

המשיבים:

1. ממשלת ישראל


2. הוועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות לאומיות - משרד האוצר


3. נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בישראל

4. המועצה האזורית עמק חפר

5. רן אידן - ראש מועצה אזורית עמק חפר

6. כפר ויתקין מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ

7. הוועדה המקומית כפר ויתקין

עתירה למתן צו על תנאי

תאריך הישיבה:
ל' בכסלו התשע"ח

(18.12.2017)

בשם העותרים:
עו"ד ענת לוי
, עו"ד אפרת רוגל
,
עו"ד אבישי חלפון
ועו"ד מאיה יעקובי


בשם המשיבות 2-1:
עו"ד ליאורה וייס-בנסקי

בשם המשיבה 3:
עו"ד דוד כחלון
ועו"ד גלית רובינשטיין

בשם המשיבים 5-4:
עו"ד שלמה ולדמן

בשם המשיבות 7-6:
עו"ד יובל גלאון

פסק-דין
השופט י' עמית

:

1.
בעתירה שבפני
נו מבקשים העותרים להורות על ביטול החלטת הממשלה לאשר את תת"ל 31 – תכנית תשתית לאומית לשדרוג דרך מס' 2 באורך של כ-35 ק"מ בקטע שבין מחלף חבצלת השרון למחלף זיכרון יעקב. העותרים הם חמישה יישובים הממוקמים צפונית לנתניה ובסמיכות לתוואי הקיים של כביש מס' 2.


אקדים ואציין כי העתירה מתמקדת בקטע שבין חבצלת השרון למחלף אולגה. עתירה נוספת כנגד תת"ל 31, שנסבה על קטע הדרך שבין זיכרון יעקב למחלף אולגה, ועניינה בהעתקת כביש 2 מזרחה על מנת לאפשר הרחבה עתידית של גבולות ג'סר אל-זרקא, נמחקה אך לפני ימים אחדים בהמלצת בית המשפט (בג"ץ 600/17
ועד בית חנניה, מושב עובדים להתיישבות שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל

(14.12.2017)).

2.
לגבי קטע הכביש מושא העתירה קיימות שתי חלופות עיקריות: שדרוג הכביש הקיים או סלילת כביש בתוואי חדש לאורך מסילת הרכבת הקיימת (חלופה זו ידועה גם כחלופה המזרחית, שהיא למעשה בתוואי כביש 20 על פי תמ"א 3).


בחלופה של שדרוג הכביש הקיים קיימות שתי תתי-חלופות (חלופות
a
ו-
d
) ובחלופה של סלילת כביש חדש בתוואי מסילת הברזל קיימות ארבע תתי-חלופות (
b
,
c
,
e
,
f
). העותרים מצדדים בחלופה של סלילת כביש חדש בתוואי הרכבת, על פי אחת מארבע תתי-החלופות.

3.
פעמים רבות נקבע בפסיקה כי בית משפט זה אינו יושב כמתכנן-על (לדוגמה אחת מני רבים, ראו עע"מ 2418/05
מילגרום נ' הוועדה המחוזית
,
פסקה 9 והאסמכתאות שם (24.11.2005)). ככלל, "כאשר עומדות בפני
הרשות מספר אפשרויות שכל אחת מהן נמצאת במתחם הסבירות, בית המשפט לא ימיר את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו ואף לא יבחן אם ניתן היה לקבל החלטה נבונה או יעילה יותר [...] כך באופן כללי וכך במיוחד לגבי החלטות תכנוניות-מקצועיות, שאין בית המשפט משים עצמו מומחה מקצועי לבחינתם של שיקולים תכנוניים ואין בית המשפט יושב כערכאת ערעור על שיקוליה התכנוניים של רשות התכנון. לכן,
גדר התערבותו של בית-המשפט בהחלטות של רשויות התכנון הינו מצומצם ו
ההתערבות נעשית במשורה..." (פסק דיני בבג"ץ 5137/08
אלבז נ' הועדה לנושאים תכנונים עקרוניים של המועצה הארצית לתכנון ובניה
, פסקה 6 והאסמכתאות שם (14.10.2010)). הדברים נכונים, אף במשנה תוקף, מקום בו מדובר בהחלטה של הוועדה לתשתיות לאומיות שקיבלה תוקף של החלטת ממשלה (פסק דיני בבג"ץ 3917/14
פורום הארגונים הירוקים למען יער ירושלים נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה תשתיות לאומיות
, פסקה 5 והאסמכתאות שם (17.12.2014) (להלן:
עניין
יער ירושלים
)).


במקרה דנן, ההחלטה לפיה ישודרג הכביש הקיים על בסיס חלופה
d
, התקבלה לאחר בחינה מקיפה של שש החלופות שעמדו בפני
המתכננים, על בסיס תשתית עובדתית ראויה, ולאחר שמיעת הגורמים השונים, לרבות נציגי העותרים. בהליך התכנון נטלו חלק צוות תכנון ויועצים מתחומים שונים, ובין היתר, נערך תסקיר השפעה על הסביבה ומונתה חוקרת לפי סעיף 76ג((7) לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965. החוקרת בחנה את החלופות השונות ושמעה את ההערות וההשגות שהוגשו, ולבסוף הגישה דו"ח מפורט ומנומק הכולל המלצות. ההליכים השונים נמשכו כעשר שנים, החל ממועד הכרזתה של התוכנית כתשתית לאומית בשנת 2007 ועד לאישורה על ידי הממשלה ביום 21.11.2016.

4.
החלופה שנבחרה היא אכן החלופה הפחות טובה בהיבט התחבורתי-תנועתי הצר (3 נתיבים ומהירות תכן של 100 קמ"ש, לעומת 4 נתיבים ומהירות תכן של 110 קמ"ש על פי חמש החלופות האחרות). עם זאת, יש לבחון את הדברים כמכלול, ולא מצאנו להתערב בשיקול דעתם של גורמי התכנון אשר מצאו כי חלופה
d
היא החלופה המיטבית אשר מאזנת בין מכלול השיקולים. כך, ומבלי למצות את מכלול השיקולים הרבים הצריכים לעניין, גורמי התכנון לקחו בחשבון כי סלילת כביש חדש על פי אחת מהחלופות המזרחיות משמעו ארבעה כבישי אורך בתא שטח קטן יחסית (6, 4, 2א, והכביש הקיים 2); פגיעה סביבתית משמעותית בשטחים פתוחים לאורך המסילה (פארק השרון ושמורת נחל אלכסנדר); פגיעה בקרקעות חקלאיות מעובדות (ובשל כך ביקש כפר ויתקין להצטרף כמשיב לעתירה); יצירת חיץ בלתי עביר של 150 מ' (הכולל את המסילה והכביש) ועוד שיקולים נוספים שאינני רואה למנות את כולם. על רקע זה, העדיפו גורמי התכנון להשתמש בתשתית הקיימת חלף פתיחת תוואי חדש לאורך המסילה, על כל הכרוך בכך בהיבט של פגיעה בשטחים פתוחים ושטחים חקלאיים ויצירת מוקדי סכסוך וקונפליקטים חדשים.


המשיבים 3-1 הניחו בפני
נו טבלאות שונות אשר מציגות את החלופות השונות ואת היתרונות והחסרונות של כל אחת מהן, ואכן, לכל אחת מהחלופות יתרונות וחסרונות. החשוב לענייננו, שכל אלה עמדו נגד עיני גופי התכנון השונים, אשר שקלו את הדברים לאורך הליכים ממושכים ולאורך שנים. משכך, איננו רואים מקום להתערבותנו בהחלטה שביכרה את החלופה של שדרוג הכביש הקיים על פני סלילה של כביש חדש לאורך תוואי המסילה.


בנקודה זו יכולים היינו לסיים ואידך זיל גמור. אך משהעלו העותרים בפני
נו שורה של טענות, אתייחס בקצרה לשלוש הטענות העיקריות בגינן נטען כי נפלו בהחלטה פגמים המצדיקים את פסילתה.

5.

גריעה של כ-172 דונם משמורת הטבע והגן הלאומי נחל תנינים
: העותרים טענו כי נפל פגם בהליך הגריעה משטח השמורה והגן הלאומי. זאת, לאור הוראת סעיף 26 לחוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, תשנ"ח-1998 (להלן:
חוק הגנים הלאומיים
) הקובעת כלהלן:

ביטול ייעוד וביטול הכרזה
26

. (א) לא יבוטל ייעודו של שטח כגן לאומי או כשמורת טבע אלא אם כן ביטל שר הפנים את ההכרזה כגן לאומי או כשמורת טבע.

(ב) לא יבטל שר הפנים הכרזתו של שטח, כולו או חלקו, כגן לאומי או כשמורת טבע, אלא בהסכמת השר, המועצה וכל רשות מקומית שבתחומה נמצא שטח הנכלל בגן הלאומי או בשמורת הטבע ובאישור ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת.

(ג) ביטול הכרזה על שטח כגן לאומי או כשמורת טבע, כולו או חלקו, טעון פרסום ברשומות.



ביטול ייעוד וביטול הכרזה, משמעם גריעה משטח הגן הלאומי או שמורת הטבע. סעיף 26 מצריך אישור של חמישה גורמים: שר הפנים, השר לאיכות הסביבה, המועצה לגנים לאומיים שמורת טבע ואתרים לאומיים, רשות מקומית שבתחומה נמצא השטח מושא הגריעה, וכן ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת.


לטענת העותרים, הסכמתה של המועצה האזורית עמק חפר ניתנה באמצעות ראש המועצה, ולא על ידי מליאת המועצה, ומכאן שהליך הגריעה לא היה תקין.

6.
טענה זו אני מתקשה לקבל מפי העותרים. ראשית, היו אלה העותרים שהלינו בעתירתם על כך שבחלופה שנבחרה ניתנה העדפה לשיקולים סביבתיים על פני שיקולים תחבורתיים-כלכליים צרים. שנית, ניתן היה לצפות כי רשות הטבע והגנים (להלן:
רט"ג
) היא שתעתור כנגד הגריעה, לו סברה באמת ובתמים כי יש בגריעה זו כדי לפגוע באופן לא מידתי בערכי טבע ונוף.


לגופם של דברים, איני רואה להידרש לשאלה אם אכן נפל פגם בכך שלא מליאת המועצה, אלא ראש המועצה האזורית עמק חפר, הוא שנתן את אישורו לגריעת השטח, ואותיר שאלה זו בצריך עיון [במאמר מוסגר אציין כי המשיבים 3-1 טענו כי הסתמכו בתום לב על מכתבו של ראש המועצה לצורך ההליך של ביטול ההכרזה]. אף לא אדרש לשאלה אם יש בכוחו של סעיף 26 לחוק הגנים הלאומיים להקנות לכל רשות מקומית זכות "וטו" לגבי כל תכנית לתשתית לאומית, מקום בו התכנית שעוברת בתחום הרשות מצריכה גריעת שטח כלשהו מגן לאומי או משמורת טבע. החשוב לענייננו הוא, שהעותרים לא הצביעו על כל נימוק
מהותי
בגינו היה על מליאת המועצה להתנגד לגריעת השטח. ארבעה גורמים מתוך החמישה, כולל המועצה לגנים לאומיים שמורת טבע ואתרים לאומיים, נתנו את ברכת הדרך למהלך, כולל רט"ג שהשגותיה ביחס לסוגיות המהותיות הכרוכות בנושא נשמעו. רוצה לומר, כי אפילו נניח שסעיף 26 לחוק הגנים הלאומיים העניק זכות "וטו" לרשות מקומית, הרי שככל רשות מינהלית עליה להפעיל את סמכויותיה בסבירות ומתוך שיקולים ענייניים.

7.
לכך יש להוסיף את השיהוי האובייקטיבי והסובייקטיבי בהעלאת הטענה לפגם בהליך הגריעה. העותרים "עקבו" מקרוב אחר הליכי התכנון ואף פנו בשתי עתירות לבית משפט זה, עתירות שנמחקו בשל היותן מוקדמות (בג"ץ 2647/11 מיום 3.5.2012 ובג"ץ 8746/13 מיום 29.10.2014). גריעת השטח פורסמה ברשומות והעותרים ידעו על אודות הדיון בוועדת הפנים ואיכות הסביבה שאישרה את המהלך, כך שידעו או יכולים היו לדעת כי הרשות המקומית נתנה את אישורה למהלך. ככל שסברו העותרים כי גריעת השטח נעשתה שלא כדין, יכולים היו לעתור בזמנו כנגד ההליך.

8.
הוות"ל הייתה מודעת לכל הסוגיות המהותיות הנוגעות למעבר הכביש בשטחי הגנים הלאומיים ושמורות הטבע ושקלה סוגיות אלה לגופן, וגם התסקיר הסביבתי כלל
התייחסות לכך. לכן, אפילו הייתה מתקבלת טענת העותרים, הרי שהיה בה כדי להשליך על הליך הגריעה, ולא על ההליך התכנוני מתחילתו ועד סופו.


באספקלריה זו, גם אם נפל פגם בהליך הגריעה בכך שהיה על מליאת המועצה האיזורית, ולא ראש המועצה, לאשר את גריעת השטח, הרי שזה המקום להפעיל את
הדוקטרינה של בטלות יחסית, וביתר דיוק תוצאה יחסית.
כידוע, לאור דוקטרינה זו,
הרי שלא כל פגם שנפל במעשה מינהלי מחייב את בטלותו
(ראו, לשם הדוגמה, רע"א 2413/99
גיספן נ' התובע הצבאי הראשי
, פ"ד נה
(4) 673, 689-688 (2001)
; דנ"א 7398/09
עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית
, פסקה 29 והאסמכתאות שם (14.4.2015); יצחק זמיר
הסמכות המינהלית
כרך ג
1718-1717 (2014);
דפנה ברק-ארז

משפט מינהלי
כרך ב 839-795 (פרק 22) (2010) (להלן:
ברק-ארז
))
.
במקרה דנן, לאור הנסיבות הקונקרטיות של המקרה, ולאור הליכי התכנון הממושכים והסבוכים, ולאור האינטרס הציבורי בפרוייקט לאומי-בטיחותי זה, הסעד או התוצאה של הפגם הפורמלי, גם בהנחה שנפל פגם, אינו ביטול ההחלטה כדרישת העותרים.

9.

כביש רוחב 9
: בפסק דינו של בית משפט זה בבג"ץ 9409/05
אדם טבע ודין-אגודה ישראלית להגנה על הסביבה נ' הוות"ל
(24.10.2010) (להלן:
עניין
כביש 9
) נפסלה החלטת הממשלה
לאשר את תכנית תת"ל 3, לסלילת כביש רוחב 9 שנועד לחבר את כבישים 2-4-6. הפסילה נסבה על ה
קטע המערבי המחבר בין כביש 4 לכביש 2, מן הטעם ש
לא ניתנה לעורכי התסקיר הסביבתי הנחיה לבחון את החלופות התכנוניות העקרוניות לתוואי המוצע.



לטענת העותרים, החלופה
d
שנבחרה אינה מביאה בחשבון את האפשרות שבעתיד יהיה צורך לחבר את כביש 9 עם כביש 2, ועל פי חלופה זו, הפגיעה בגן הלאומי "פארק השרון" תהא גדולה יותר אם וכאשר ייעשה חיבור הכביש.


ולא היא. אכן, נוכח ביטול תכנית כביש 9 בעקבות פסק הדין בעניין
כביש 9
, הוסר הכביש מתת"ל 31. עם זאת, מהחומר שבפני
נו עולה כי החלופה שנבחרה לוקחת בחשבון את האפשרות לחיבור כביש 2 לכביש 9, כולל תחזיות תנועה, אם וככל שבעתיד תאושר סלילתו בקטע המערבי. אך בשלב זה, לאור פסק הדין בעניין
כביש 9
, אין תכנית סטטוטורית שניתן להתייחס אליה, ועל כך עמדה החוקרת בדו"ח. ממילא גם אין בסיס לטענה כי חיבור עתידי של כביש 9 לכביש 2 יהא כרוך בפגיעה סביבתית גדולה יותר.


אזכיר שוב כי העותרים הם שמלינים על כך שהחלופה שנבחרה נותנת עדיפות-יתר לשיקולים סביבתיים, כך שצורמת הטענה לפגיעה בסביבה, כשהיא נשמעת מפיהם.

מכל מקום, מניתוח החלופות השונות עולה כי יצירת כביש אורך חדש, על פי החלופה בה מצדדים העותרים, היא שתגרום לפגיעה משמעותית יותר בערכי טבע וסביבה, ובין היתר, בנחל אלכסנדר, בגן פארק השרון ובגן לאומי נחל אלכסנדר.

10.

כדאיות כלכלית ונוהל פר"ת
: העותרים טענו כי לא נבחנו העלויות הכרוכות בכל אחת מהחלופות השונות, וזאת בניגוד לנוהל פר"ת הקובע הנחיות לבדיקת כדאיות פרוייקטים תחבורתיים.


גם טענה זו דינה להידחות. כפי שעולה מנספחים שונים שצורפו לתגובות המשיבים 3-1, נבחנו העלויות השונות הכרוכות בכל אחת מהחלופות. כך, לדוגמה, בנספח מש/9 לתגובת המשיבים 2-1 ובנספח 26 לתגובת המשיבה 3 אנו מוצאים טבלאות המסכמות את העלויות הצפויות בכל חלופה וחלופה, כאשר החלופה שנבחרה היא כמעט הזולה ביותר מבין כל החלופות.


אך גם בהנחה כי החלופה המוצעת יקרה יותר מחלופות אחרות, הרי שלא תמיד ניתן לכמת במדויק את הכדאיות הכלכלית של כל פרוייקט, וגם איכות חיים ומניעת פגיעה בסביבה הם שיקולים ערכיים שאינם נמדדים בהכרח בשקלים (עניין
יער ירושלים
בפסקה 21). ודוק: אין משמעות הדבר שאין מקום לתחשיב העלויות הצפויות כל אימת שנבחרת חלופת ביצוע. השאלה "כמה זה עולה לנו", לציבור, היא נתון חשוב על מנת לאמוד את תוספת העלות הכרוכה בהעדפת חלופה אחת על פני רעותה. כאמור, כך נעשה במקרה דנן.

11.
לפני סיום אציין כי מצאתי ממש בטרונייתו של כפר ויתקין (משיבים 7-6), שלא רק שלא צורף מלכתחילה כצד לעתירה, אלא שבקשתו להצטרף אף נתקלה בהתנגדות של העותרים.


גם בשתי העתירות הקודמות שנזכרו לעיל, נאלץ כפר ויתקין לבקש להצטרף כצד, ובקשתו אושרה באחת הפעמים (בפעם השניה נמחקה העתירה עוד טרם נדונה בקשת ההצטרפות). לעותרים צריך היה אפוא להיות ברור כי כפר ויתקין הוא צד דרוש ונכון לעתירה, כמי שעלול להיפגע באופן ישיר אם תתקבל אחת מהחלופות המזרחיות.

12.
סוף דבר, שהעתירה נדחית. הצו הזמני על פי החלטת השופט ג'ובראן מיום 28.3.2017 – בטל.


העותרים ישאו בהוצאות המשיבים 2-1, המשיבה 3 והמשיבים 7-6 בסך 10,000 ₪ כל אחד (סה"כ – 30,000 ₪).


ניתן היום, א' בטבת התשע"ח (19.12.2017).


ש ו פ ט
ש ו פ ט ת
ש ו פ ט

_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.


17009170_e23.doc

עכב
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,

www.court.gov.il







בג"צ בית המשפט העליון 917/17 בית חרות - ועד מקומי בית חירות, בית ינאי - ועד מקומי בית ינאי, חבצלת השרון (נחלת יהושע) אגודה שיתופית להתיישבות חקלאית בע"מ ואח' נ' ממשלת ישראל, הוועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות לאומיות - משרד האוצר, נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בישראל ואח' (פורסם ב-ֽ 19/12/2017)