פסקי דין על עלי אבו ג'ויעד | פסקי דין על טאלב אבו ערר | פסקי דין על ראש המועצה המקומית ערערה בנגב ואח'

367/04 עתמ     11/07/2005




עתמ 367/04 עלי אבו ג'ויעד,טאלב אבו ערר נ' ראש המועצה המקומית ערערה בנגב ואח'




בעניין:
1. עלי אבו ג'ויעד

2. טאלב אבו ערר
ע"י ב"כ עו"ד
יוסף פנחס כהן

המבקשים

נגד
1. ראש המועצה המקומית ערערה בנגב
2. המועצה המקומית ערערה בנגב
ע"י ב"כ עו"ד ד"ר עמרם מליץ

3. מדינת ישראל – משרד הפנים
ע"י ב"כ עו"ד תמר קריחלי מפמ"ד
המשיבים
פסק דין
ההליך
1. זוהי עתירה מנהלית למתן צו המורה על ביטול החלטותיה של מליאת המועצה, המשיבה מס' 2, שהתקבלו בישיבות מס' 8/04 ו-9/04 (להלן: "ישיבות המועצה"), ולמתן צו עשה המורה למשיבים 1-2 לקיים את ישיבות המועצה מחדש.

העובדות המוסכמות
2. העותרים הם שניים מחברי מליאת המשיבה 2, שהוזמנו ביום 4.11.04 לישיבת מועצה מס' 8/04 (להלן: "הישיבה הראשונה"), שנקבעה ליום 8.11.04, בצום הרמדאן, לאחר ארוחת שבירת הצום, במלון "פרדייז" בבאר-שבע. סדר היום של הישיבה על-פי ההזמנה כלל חמישה נושאים שונים. העותרים ביקשו לדחות את הישיבה בשל צום הרמאדן, ללא הצלחה, ולא השתתפו בישיבה. ביום 7.11.04 נשלחה לחברי המשיבה 2 הודעה על תוספת לסדר היום, וביום 8.11.04 התקיימה הישיבה ובה נדונו ואושרו הנושאים שעל סדר היום, לרבות הנושא שהוסף לסדר היום, אישור תקציבים בלתי רגילים (להלן: "תב"רים") בהיקף של כ-1.5 מיליון ₪. ביום 11.11.04 פנה בא כוחם של העותרים בכתב למשיב 1 ולממונה על המחוז במשרד הפנים בבקשה לבטל את ההחלטות שנתקבלו שלא כדין, ובקשתו נענתה בשלילה ביום 16.11.04 על ידי בא כוחם של המשיבים 1-2.

ביום 6.12.04 הוזמנו העותרים לישיבת מועצה מס' 9/04 (להלן: "הישיבה השנייה"), שנקבעה ליום 15.12.04 בשעה 15:00 בלשכת ראש המועצה, ולהזמנה צורף העתק תכנית הבראה מוצעת. לבקשתם של העותרים נדחתה הישיבה, לצורך קבלת המסמכים והפרטים שביקשו בקשר לתכנית ההבראה, ליום 19.12.04 באותה שעה ובאותו מקום. לאחר מכן ביקשו העותרים לדחות את הישיבה ממועדה החדש לשעה נדחית אחרת, לאחר השעה 15:00, ללא הועיל, לאחר שרוב חברי המשיבה 2 ביקשו להותיר את שעת הישיבה ומקומה בעינם, והישיבה התקיימה, מבלי שנמסרו לעותרים המסמכים והפרטים שביקשו בקשר לתכנית ההבראה וללא השתתפותם של העותרים. בישיבה הוחלט לאשר את תכנית ההבראה וכן את הנושאים האחרים שנדונו. פרוטוקול ישיבה זו (הישיבה השנייה) אושר ברוב קולות בישיבת המשיבה 2 מס' 1/05 מיום 11.1.05. תכנית ההבראה נבחנה על ידי אגף התקציבים של משרד הפנים, ולפי סיכום דיונים הנושא תאריך 14.2.05, סוכמו הצעדים שעל המשיבים 1-2 לנקוט וכן תנאים נוספים להסדר, וזאת לצורך אישור תכנית ההבראה המתוקנת של המשיבה 2 על-ידי שר הפנים.
טענות הצדדים
3. טענותיהם של העותרים הן כדלקמן: ביחס לישיבה הראשונה טוענים העותרים, כי הישיבה קוימה במלון "פרדייז" בבאר-שבע שמחוץ ליישוב ולמשרדי המשיבה 2, ביום צום הרמדאן, כאשר התוספת לסדר היום, שעניינה בתקציב, הוספה יום אחד בלבד לפני הישיבה, ולכל הנושאים שעמדו על סדר היום לא נלוו דברי הסבר ופירוט, והכל בניגוד להוראות הדין לפי צו המועצות המקומיות (א), תשי"א – 1951 (להלן: "הצו"), המחייב מסירת הודעה מראש של עשרה ימים בדיון בתקציב, פירוט סדר היום וצרוף טיוטה של ההצעה ודברי הסבר להזמנה.

ביחס לישיבה השנייה טוענים העותרים, כי הישיבה קוימה בשעה 15:00, בלשכתו של המשיב 1 ולא באולם הישיבות שנועד לקיום ישיבותיה של המשיבה 2, מבלי שבקשתם של העותרים לקבל מסמכים ופרטים נוספים בקשר לתכנית ההבראה, עובר לישיבה, נענתה, והכל בניגוד להוראות הצו.

על-כן ביקשו העותרים לבטל את ההחלטות שהתקבלו בשתי הישיבות, שנתקבלו לטענתם בניגוד לדין, וכן ליתן צו עשה המורה למשיבים 1-2 לקיים את הישיבות מחדש בהתאם להוראות הדין.

מנגד טוענים המשיבים, כי יש לדחות את העתירה ביחס לישיבה הראשונה על הסף מחמת שיהוי, מאחר שהעתירה הוגשה רק ביום 22.12.04, לאחר שבקשתם של העותרים לביטול ההחלטות שהתקבלו בישיבה הראשונה נדחתה על ידי המשיב 1 כבר ביום 16.11.04.

לגופו של עניין טוענים המשיבים, כי חברי המשיבה 2 הוזמנו לארוחת ערב לשבירת הצום לפני תחילתה של הישיבה ועל-כן לא הייתה מניעה לקיים את הישיבה במוצאי יום צום הרמדאן, כי הישיבה התקיימה מחוץ למשרדי המשיבה 2 ומחוץ לישוב בשל המתחים הרבים ששררו בישוב בין הפלגים ולאחר שמשרדי המשיבה 2 נשרפו ביום 7.11.04, כי בקשתם של העותרים לדחיית הישיבה נעשתה באיחור, שעות בודדות לפני שהישיבה אמורה הייתה להתחיל, ועל-כן הישיבה לא נדחתה, וכי התוספת לסדר היום הוספה יום לפני קיומה של הישיבה, מאחר שרק לקראת הישיבה התברר למשיב 1, שיש לאשר פורמלית את קבלת התקציבים הבלתי רגילים מהמשרדים הממשלתיים, שאינם מהווים תקציב של המשיבה 2. משלא דובר בתקציב בנושאים שעמדו על סדר היום, טוענים המשיבים, כי לא נדרשו לצרף דברי הסבר ופירוט להזמנה לישיבה ולתוספת לסדר היום. עוד טוענים הם, כי העותר 2 וחבר מועצה נוסף מסיעתו לא הצהירו אמונים למדינת ישראל, ועל-כן לפי פקודת המועצות המקומיות הם מנועים ממילא מהשתתפות בהצבעות המשיבה 2.

ביחס לישיבה השנייה טוענים המשיבים: כי הישיבה קוימה בשעה 15:00 בהמשך לישיבה קודמת שנקבעה לשעה זו ואשר העותרים ביקשו אך את דחיית מועדה ולא טענו טענה לעניין שעת הישיבה, וכן ביקשה המשיבה 2 להימנע מקיום ישיבה בשעת חשיכה בשל החשש לנזקים שעלולים היו להיגרם בשעה זו עקב הדיון בתכנית ההבראה ופיטורי עובדים בכללה; כי הישיבה קוימה בלשכתו של המשיב 1 שהיא חלק ממשרדי המשיבה 2, דבר העולה בקנה אחד עם הוראות הצו, ולאחר שחדר הישיבות של המשיבה 2 יצא מכלל שימוש עקב השריפה כאמור לעיל, וכן לפי תשאול טלפוני העדיפו רוב חברי המשיבה 2 להותיר את הישיבה במועדה ובמקומה; וכי מאחר שתכנית ההבראה צורפה להזמנה לישיבה, יכולים היו העותרים לקבל את השלמת הפרטים, במידת הצורך, בישיבה, שבה השתתפו גם גורמים מקצועיים כמו רואה החשבון של המשיבה 2, גזברה ואחרים.

המשיב 3 ביקש למחוק אותו מהעתירה, ולגופו של עניין טען, ביחס לישיבה הראשונה, כי פנייתם של העותרים בנוגע לכינוסה של הישיבה הגיעה אליו לאחר שהישיבה התקיימה בפועל, ועל כן לא מצא לנכון להתערב בעניין בדיעבד.

ביחס לישיבה השניה טען המשיב 3, כי הפנייה אליו בעניין דחיית שעת הישיבה נעשתה בתאריך 19.12.04, הוא מועד הישיבה, בסמוך לשעה 15:00, כאשר הישיבה נקבעה לשעה 15:00, ועל כן ביקש מהמשיב 1, שהלה ישוחח עם חברי המשיבה 2 ויבדוק אפשרות לדחיית הדיון לשעה 18:00, כפי שנעשה. בנסיבות אלה ובהתחשב בכך שביום 29.12.04 נקבע דיון אצל המשיב 3, בפני
המשנה למנכ"ל משרד הפנים, בנוגע לתכנית ההבראה, לא מצא המשיב 3 לנכון להתערב בנוגע לכינוסה של הישיבה.

עוד טען המשיב 3, כי יש לבחון האם הישיבות כונסו בהתאם להוראות התוספת השלישית לצו, כי לא כל סטייה מהן מצדיקה ביטול ההחלטות שנתקבלו וכי יש לבחון אם היה בפגמים שנפלו כדי למנוע מהצדדים להשתתף ו/או להביע את דעתם בישיבות.

עובדות השנויות במחלוקת בין הצדדים
בדיון שהתקיים ביום 4.1.05 חלקו העותרים בעיקר על שריפת משרדי המשיבה 2 ועל-כן טענו כי שם נדרש היה לקיים את ישיבות המשיבה 2 לפי חוק, וכן חלקו על היקף גירעונה של המשיבה 2 (מבלי שהעותרים הביאו נתונים סותרים).

בקשות ביניים
4. בין הגשת העתירה לבין ההכרעה בה הגישו העותרים שתי בקשות דחופות לסעד ביניים. הבקשה הראשונה הוגשה ביום 14.4.05 (בש"א 665/05) ומאחר שעניינה היה בנושא חדש שלגביו יש צורך בהגשת עתירה נפרדת, נדחתה בקשה זו.

ביום 22.12.04 הגישו העותרים בקשה דחופה שנייה למתן סעד ביניים (בש"א 783/05), המורה למשיבים להימנע מיישום ו/או קידום החלטה כלשהי מבין ההחלטות שהתקבלו בשתי הישיבות, וזאת עד למתן החלטה סופית בבקשה או בתובענה העיקרית.

ביום 4.1.05 התקיים דיון מקדמי במעמד באי כוח הצדדים והמשיב 1, ולמחרת, ביום 5.1.05, ניתנה החלטה הדוחה את הבקשה (בש"א 783/05), מאחר שמאזן הנזקים נטה לאי מתן צו ביניים, המונע את המשך ביצוע הפעולות הכרוכות בקבלת כל האישורים הדרושים לאישור תכנית ההבראה ולניהול משא ומתן עם נציגות העובדים.

השאלות שבמחלוקת
5. השאלות השנויות במחלוקת בין הצדדים ביחס לישיבה הראשונה הן כדלקמן:
1. האם הישיבה התקיימה כדין ביום צום הרמדאן?
2. האם הישיבה התקיימה כדין במלון "פרדייז" בבאר-שבע?
3. האם התוספת לסדר היום של הישיבה הוספה כדין ביום שלפני הישיבה?
4. האם נדרש המשיב 1 או מי מטעמו לצרף דברי הסבר ופירוט להזמנה לישיבה ולתוספת לסדר היום?

כמו כן שאלה מקדמית היא האם יש לדחות את העתירה ככל שהיא נוגעת לישיבה הראשונה על הסף מחמת שיהוי.

השאלות שבמחלוקת ביחס לישיבה השניה הן כדלקמן:
1. האם הישיבה התקיימה כדין בלשכתו של המשיב 1?
2. האם הישיבה התקיימה כדין בשעה 15:00?
3. האם כדין לא נענתה בקשתם של העותרים לקראת הישיבה השניה לקבלת מידע נוסף בקשר לתכנית ההבראה?

שאלה נוספת ביחס לשתי הישיבות היא האם יש בהעדר הצהרת האמונים מצד העותר 2 ומצד חבר מועצה נוסף מסיעתו כדי לשנות את תוצאותיה של עתירה זו.

דיון

א. הישיבה הראשונה

6. לעניינה של הישיבה הראשונה, הרי שהיא התקיימה במועדה, במוצאי יום צום הרמדאן, כדין. בסעיף 5 לתוספת השלישית בצו נקבע: "חל מועד הישיבה בערב יום מנוחה, ביום מנוחה או במוצאי יום מנוחה של חבר מחברי המועצה, תידחה הישיבה ליום ולשעה הקבועים בשבוע שלאחר מכן". לפי פרסומי משרד הדתות לעניין החגים של מי שאינם יהודים, כוללים ימי המנוחה של המוסלמים רק את תחילתו של צום הרמדאן ואת חג הפסקת הצום [וראו גם ספרו של ד"ר אליהו וינוגרד "דיני רשויות מקומיות" (מהדורה חמישית, 1998, כרך א') בע' 271]. מאחר שתחילתו של צום הרמדאן בענייננו הייתה ביום 14.10.04 ומאחר שהצום נמשך חודש ימים, הרי שהישיבה שהתקיימה ביום 8.11.04 התקיימה כדין, ולא ביום מנוחה.

בנסיבות המיוחדות של העניין, בהן התקיימה הישיבה הראשונה במוצאי יום צום הרמדאן, הוזמנו חברי המשיבה 2 לארוחת ערב במלון "פרדייז" בבאר-שבע ולאחריה לישיבה במלון, שלא כהוראת סעיף 20 לתוספת השלישית בצו, המחייבת קיום ישיבת מועצה במשרדי המועצה, וזאת על מנת לאפשר למשתתפים בישיבה לאכול לפני הישיבה, שתחילתה נקבעה בשעה 18:00, ואשר עשויה הייתה להימשך עד שעות הערב המאוחרות. במצב זה לא נראה לי שהיה בקיום הישיבה במלון "פרדייז" בנסיבות העניין, כדי להצדיק את ביטול ההחלטות שהתקבלו באותה ישיבה מסיבה זאת בלבד.

לעניין התוספת של אישור תקציבים בלתי רגילים בסכום כולל של כ-1.5 מיליון ₪, שהוספה לסדר היום של המשיבה 2 יום לפני קיומה של הישיבה, הרי שהדבר נעשה בניגוד להוראות הצו, כפי שיפורט להלן.

בפרק הרביעי לתוספת השלישית לצו, שעניינו "זימון ישיבות", נקבע בסעיף 15(ב):
"הזמנה לישיבה שבה ידונו בתקציב, בתשלומי חובה או בחוק עזר תימסר לחבר המועצה עשרה ימים לפחות לפני הישיבה, זולת אם הסכימו כל חברי המועצה למועד קצר יותר".

ובסעיף 14 לתוספת השלישית לצו נקבע:
"ההזמנה תפרט...
(3) את סדר היום על סעיפיו, לפי סדר הדיון בהם.
(4) בישיבה שבה ידונו בתקציב, בתשלומי חובה או בחוק עזר – טיוטה של ההצעות עם דברי הסבר".

כמו כן קיימות הוראות נוספות בפרק השביעי לתוספת השלישית לצו, שעניינו "סדר היום", הדנות בקביעת סדר יום (סעיף 24), בהצעות נוספות של חברי מועצה לסדר היום (סעיף 27) ובדיון בהצעות לסדר היום (סעיף 30). לפי הוראות אלה, רשאי חבר מועצה להגיש הצעה לסדר היום של ישיבה מן המניין לא יאוחר מ-48 שעות לפני מועדה, ההצעה לסדר היום תפורט בהזמנה לישיבה או בתוספת להזמנה, והיא תידון בפני
המועצה ותתקבל, אם הצביעו בעדה רוב חברי המועצה שנכחו בישיבה.

ההזמנה לישיבה הראשונה נשלחה לחברי המשיבה 2 ביום 4.11.04, ארבעה ימים בלבד לפני מועד הישיבה, ביום 8.11.04, כשעל סדר יומה של המשיבה 2 עמדו חמישה נושאים שאינם תקציביים. ביום 7.11.04, דהיינו יום לפני כינוסה של הישיבה, הוסיף המשיב 1 את הנושא של אישור תב"רים במכתבו לחברי המשיבה 2 (נספח ג' לעתירה).

המשיבים טענו, כי הנושא שהוסף, אישור התב"רים, אינו נושא תקציבי, אולם טענה זאת אינה נראית לי. נושא התקציבים הבלתי רגילים הוא נושא תקציבי מטבעו והמילה "תקציב" אף נכללת בשמו. המשיבים טענו כי אין המדובר בתקציב המועצה, אלא בתקציב חיצוני לו, המשולם על ידי משרדי ממשלה, אולם בנוסח סעיף 15(ב) לתוספת השלישית לצו אין הבחנה בין "תקציב רגיל" ל"תקציב בלתי רגיל", ולשון הסעיף היא "תקציב", לאמור כל תקציב שהוא. לפיכך ענייננו בהחלטה בנושא תקציבי, ועל כן נדרש היה למסור את ההזמנה לישיבה הראשונה לחברי המשיבה 2, והעותרים בכללם, עשרה ימים לפחות לפני הישיבה, ולא יום לפני הישיבה, ואין בהוראות הפרק השביעי לתוספת השלישית לצו כדי לרפא את הפגם שנפל.

מסירת ההזמנה ביום שלפני הישיבה לא נעשתה כדין, שהרי אין מסירת ההזמנה יום לפני הישיבה קרובה למסירתה לפחות עשרה ימים לפני הישיבה, ואינה עולה בקנה אחד עם הרעיון המונח בבסיס הוראת החוק, שנועד להבטיח שחברי הרשות יוכלו להתכונן כיאות לנושאים אשר יעמדו על סדר היום. בקשר לכך נקבע, כי דברים אלה חלים במיוחד על נושאים תקציביים, אשר כל דיון בהם מחייב הכנה מראש של חברי המועצה, המבקשים למלא תפקידם כיאות (בג"צ 554/89 כהן ואח'

נ' המועצה המקומית ראש העין ואח'

, פ"ד מג(4) 716, בע' 717), והדברים יפים לעניין קבלת החלטות בעניין סכומים גבוהים, של כ-1.5 מיליון ₪, על ידי רשות מקומית, שחובת ההגינות המנהלית חלה עליה מכוח מעמדה כנאמנה כלפי הציבור ומחמירה יותר מחובת תום הלב הנדרשת מן הפרט [ראו יצחק זמיר, הסמכות המינהלית (תשנ"ו, כרך ב') בע' 673-674].

לאור האמור, צריך היה המשיב 1 או מי מטעמו לצרף דברי הסבר ופירוט להזמנה לישיבה ולתוספת לסדר היום, בהתאם להוראת סעיף 14(4) לתוספת השלישית לצו, ואף זאת על מנת לאפשר לחברי המשיבה 2 להתכונן לדיון ולמלא תפקידם כהלכה.

לפיכך היה כינוס הישיבה הראשונה בניגוד להוראות הדין בכל הנוגע לאישור התב"רים, הן מהטעם כי הנושא הוסף לסדר היום באיחור רב והן מהטעם שלא צורפו לו דברי הסבר ו/או פירוט כלשהם. לאור האמור ולאור ההלכה לפיה ניתן להפריד בין נושאים שנקבעו לסדר היום של ישיבת מועצה, דהיינו בין החלטות אשר נגועות בפגם בזימון לבין החלטות שהזימון להן היה תקין (ראו בש"א 3531/03 בעת"מ 247/03 עלי דחלה נ' המועצה המקומית טורעאן ואח'

, פורסם בתקדין-מחוזי 2003(3), 7168, סעיף 4 להחלטה), יש להותיר את ההחלטות בנושאים הלא תקציביים שעמדו על סדר היום על כנן (ההחלטות בעניינים הבאים: הקמת ועדות המועצה; חלוקת תיקים לחברי המועצה; מינוי נציג בועדה המקומית לתכנון ובניה; קביעת מועד קבוע לקיום מליאת מועצה; ובחירת נציג ציבור ומ"מ) ולבחון מה דינה של ההחלטה שהתקבלה בנושא התקציבים הבלתי רגילים.

מאחר שברוב המקרים, כבענייננו, החוק אינו מציין מה התוצאה של הפרת כללים המסדירים את ההליך המנהלי, מוטל על בית המשפט לעשות את האיזון בין הצורך לקיים את הוראות החוק לבין הצורך לקיים את החלטת הרשות [ראו יצחק זמיר "הסמכות המינהלית" (תשנ"ו, כרך ב') בע' 680, להלן: "יצחק זמיר"], והכלל הוא, כאמור בספרו של יצחק זמיר, בע' 679, כי מאחר שביטול החלטה מינהלית בגלל פגם בסדרי ההליך המינהלי עלול לפגוע בטובת הציבור, הרי שגם אם נפל פגם בהליכים וגם אם הפגם נגרם בגלל רשלנות הרשות ולא מסיבות מוצדקות, עדיין שאלה היא אם ראוי לבטל את החלטת הרשות. בהמשך דברים אלה נכתב עוד, בע' 680, כי:

"התבונה אומרת לבדוק בכל מקרה את חומרת הפגם; לשאול אם ההחלטה עשויה היתה להיות שונה לולא הפגם; לברר אם הפגם גרם נזק או עוול; ולשקול את הפגיעה שתיגרם לאינטרס הציבורי אם ההחלטה המינהלית תבוטל בשל הפגם. התוצאה הנובעת מן הפגם צריכה לבטא את האיזון הראוי בין שיקולים אלה. אפשר שבנסיבות של מקרה מסוים האיזון הראוי יוביל, לא לביטול ההחלטה המינהלית, אלא לתוצאה אחרת, כגון מתן שהות לרשות כדי שתתקן את הפגם, ואולי אפילו להתעלמות מן הפגם".

בענייננו המדובר בתקציבים נוספים על תקציבה הרגיל של המשיבה 2, שהוענקו לה במלואם על ידי משרד הפנים ומשרד החינוך בעיקר לצרכים של סלילת מדרכות, רכישת כיתות לימוד ומיזוג מוסדות חינוך. סכומים קטנים יותר הוענקו לצרכי שילוט ותמרור, תכנון פרויקטים, סקר ארנונה, רכישת מכלי מים והקמת בניין המשיבה 2.

התקציב הבלתי רגיל נועד, מעצם טיבו, למימון הוצאות בעבור פעולות שעלה בהן הצורך במהלך שנת התקציב, שלא היו צפויות מראש, ולכן אין להן כל ביטוי בתקציב הרשות הרגיל שאושר על ידי משרד הפנים לאותה שנת תקציב. כמו כן עשויה רשות מקומית להגיש בקשה לאישור תב"ר בעבור מוסדות חינוך, תרבות, דת, ספורט ואחרים, שלא מופיעים בתקציבה ושאינם נתמכים על-ידי משרדי הממשלה הייעודיים והרשות סבורה כי אותם גופים או מוסדות ראויים לתמיכה כספית בהתחשב בתרומתם לחיי הקהילה ולרווחת התושבים שבתחומה. בכל מקרה כרוכה הענקת התקציב הבלתי רגיל באישור משרד הפנים ואין המדובר בהחלטתה של הרשות המקומית בלבד (הסבר מפורט בענייני תקציב של רשות מקומית, לרבות התקציבים הבלתי רגילים, ראו בת.פ. 1872/99 מ"י נ' אריה בן אליהו דרעי, ניתן ביום 24.9.03 ופורסם באתר האינטרנט ).

בנסיבות אלה ובהתחשב בעובדה שהתקציבים כבר הועברו לייעדם, ביטול ההחלטה על אישור התב"רים בגלל פגם בסדרי ההליך המינהלי יפגע, ולכל הפחות עלול לפגוע, בטובת תושבי המשיבה 2 שלשימושם ולהנאתם נועדו אותן מדרכות, כיתות לימוד וכיו"ב, ומשקיימת פגיעה אפשרית בטובת הציבור, יש לבחון את הקריטריונים שצוטטו לעיל, כדלהלן.

על השאלה אם הפגם גרם נזק או עוול, יש להשיב בשלילה, שהרי התקציבים שנועדו למטרות שהוגדרו אינם אלא מטיבים עם תושבי המשיבה 2. לעניין הפגיעה שתיגרם לאינטרס הציבורי אם ההחלטה המינהלית תבוטל בשל הפגם, הרי שמאחר שמדובר בתקציבים חיצוניים לתקציבה השנתי של המשיבה 2, תוצאת ביטול ההחלטה המינהלית עלולה להיות ביטול הענקת הכספים של משרד הפנים ואי יכולת לבצע את הפעולות שאושרו על ידו ו/או פגיעה בביצוען של עבודות סלילת המדרכות, בלימודים בכיתות הלימוד שלצורך רכישתן אישר משרד הפנים את התקציב וכיו"ב, ולכל הפחות עיכוב ביצוע היעדים שלשמם הוענקו הכספים, ואף בכך קיימת פגיעה באינטרס הציבורי.

לעניין חומרת הפגם, הנני סבור כי ככלל יש להקפיד על יישומן הדווקני של הוראות החוק, אולם בנסיבות העניין אין הצדקה לביטול ההחלטה בנושא התב"רים. העותרים ביקשו בעתירה זו לבטל באופן גורף את כל ההחלטות שהתקבלו על ידי המשיבה 2 בישיבה הראשונה, מבלי לטעון טענות לגופו של עניין קבלת התקציבים של משרד הפנים, והם לא פירטו אם נפל פגם מהותי בעניין הקצאת התקציבים, כולם או חלקם, למטרות שלהן הם מיועדים, ומהם הטעמים להתנגדותם לאישור התב"רים, אם הם אכן מתנגדים לקבלת התקציבים ממשרדי הממשלה. לו היו לעותרים טענות מהותיות, צריכים היו להתכבד ולפרט, למשל, כי אין צורך בסלילת המדרכות בשכונה כזו או אחרת, או כי הם סבורים שיש עדיפות להקצאת תקציב לסלילת מדרכות דווקא בשכונה אחרת או למטרה אחרת וכיו"ב, או לפחות כי חסרים להם פרטים מסוימים, כדי לקבל החלטה מושכלת בעניין. משלא עשו כן העותרים, אינני סבור כי יש הצדקה לביטול ההחלטה.

לעניין השאלה אם ההחלטה עשויה היתה להיות שונה לולא הפגם, נראה שיש להשיב על השאלה בשלילה. ראשית, מאחר שהעותרים לא נכנסו לעובי הקורה ולא פירטו, כאמור, אם נפל פגם מהותי בעניין הקצאת התקציבים למטרות שלהן הם מיועדים ומהם הטעמים להתנגדותם לאישור התב"רים, אין לדעת אם היה שינוי בעמדתם של העותרים ושל שני חברים נוספים של המשיבה 2 שלא השתתפו בישיבה, עקב הוספת התוספת לסדר היום במועדה על פי חוק בצרוף דברי הסבר. שנית, ההחלטה בעניין אישור התב"רים התקבלה פה אחד על ידי חמישה מתוך תשעה חברי המשיבה 2 שנכחו בישיבה. לאמור, אפילו נכחו ארבעת חברי המשיבה 2 שלא השתתפו בישיבה, והעותרים בכללם, סביר להניח כי ההחלטה שהייתה מתקבלת ברוב קולות, לפי הוראת סעיף 48 לתוספת השלישית לצו, הייתה אישור התב"רים, כפי שהתקבלה. בהקשר זה יש להוסיף כי בסעיף 138 לצו נקבע, כי "תקפו של דיון במועצה לא ייפגע... מחמת ליקויים בסדר הישיבה או בדיונים שלפי הנראה לא השפיעו על התוצאות", ולמען הזהירות לא נדחתה העתירה ביחס לישיבה הראשונה מטעם זה בלבד.

לאור האמור ובהתאם לכלל כי "רק הפרה מהותית של סדרי ההליך המינהלי, שיש בה פגיעה ממשית בעקרון משפטי או פגיעה ממשית בזכות אדם, עשויה להצדיק ביטול ההחלטה" (יצחק זמיר, ע' 683, ההדגשה שלי – ב.א.), אינני מוצא לנכון ליתן סעד של ביטול ההחלטה בנושא התב"רים.

זאת ועוד, חל שיהוי מסוים בהגשת העתירה ביחס לישיבה הראשונה, כפי שיפורט להלן.
בתקנה 3 לתקנות בתי המשפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א – 2000 (להלן: "התקנות") נקבע:
"א) עתירה תוגש במועד שנקבע לכך בדין.
ב) לא נקבע מועד כאמור, תוגש העתירה ללא שיהוי, לפי נסיבות הענין, ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפי המוקדם.
ג) בית המשפט רשאי להאריך מועד שנקבע להגשת עתירה כאמור בתקנות משנה (א) ו-(ב), לאחר שנתן למשיב הזדמנות להגיב לבקשת ההארכה, אם ראה הצדקה לכך".

בתקנה 4 לתקנות נקבע:
"בית המשפט רשאי לדחות עתירה אם ראה כי בנסיבות הענין היה שיהוי בהגשתה, אף אם הוגשה בתוך המועד של ארבעים וחמישה ימים כאמור בתקנה 3(ב) או הוארך המועד להגשתה לפי תקנה 3(ג)".

עתירה זו הוגשה ביום 22.12.04, לאחר שכבר ביום 16.11.04 נדחו טענותיהם של העותרים על ידי ב"כ המשיבים 1-2 במכתבו (נספח ד' לעתירה). העותרים השתהו ורק לאחר שנדחו טענותיהם לעניין הישיבה השניה, ביום 19.12.04, הגישו את העתירה הנוכחית המתייחסת לשתי הישיבות גם יחד.

כבר נפסק כי השיהוי במשפט הציבורי נבחן בהקשר לשלושה יסודות: שיהוי סובייקטיבי, שיהוי אובייקטיבי ומידת הפגיעה הצפויה מהחלת השיהוי על ערכים של שלטון החוק. השיהוי הסובייקטיבי מתמקד בבחינת התנהגות העותרים, השיהוי האובייקטיבי עניינו שינוי מצב לרעה ופגיעה באינטרסים של הרשות הציבורית או של צדדים שלישיים, היסוד השלישי – עניינו בבחינת מידת ההשפעה של טענת השיהוי על עקרונות הצדק ושלטון החוק, שאם הפגיעה חמורה במיוחד, היא עשויה להדוף את טענת השיהוי כדי למנוע את התוצאה הפוגעת. שאלת חלותו של עקרון השיהוי נבחנת, איפוא, על יסוד איזון בין שלושת היסודות האמורים, תוך שקלול משקלם היחסי בנתוני מקרה זה (ראו בג"צ 940/04 אבו טור ואח'

נ' המפקד הצבאי באזור יהודה ושומרון, ניתן ביום 24.11.04 ופורסם באתר האינטרנט וכן ראו עת"מ 2340/04 עדנה אצבעוני ואח'

נ' מ"י – משרד החינוך, ניתן ביום 9.5.05 ופורסם באתר הנ"ל).

בענייננו נראה כי מתקיימים שלושת יסודותיה של טענת השיהוי. התנהגותם של העותרים לוקה בראש ובראשונה בשיהוי סובייקטיבי, וזאת במובן הבא: ביום 11.11.04 פנה ב"כ העותרים בכתב למשיב 1 ולממונה על המחוז במשרד הפנים בבקשה לבטל את ההחלטות שנתקבלו בישיבה הראשונה, ובקשתו נדחתה ביום 16.11.04 על ידי ב"כ המשיבים 1-2. ממועד זה ועד למועד הגשת העתירה, ביום 22.12.04, לא פעלו העותרים ולא העלו כל טענה נוספת. בנסיבות העניין, בהן ידעו העותרים או לכל הפחות היו יכולים לצפות כי התקציבים יועברו ליעדם, היה על העותרים להזדרז ולהגיש את עתירתם, ולא לקפוא על שמריהם במשך שלושים ושישה ימים. מנין הימים כאמור אמנם אינו מגיע כדי הגבול העליון של ארבעים וחמישה ימים, אולם בנסיבות הענין נראה כי היה שיהוי בהגשת העתירה בהתאם להוראת תקנה 4 לתקנות, והעותרים צריכים היו להימנע מהגשת עתירה אחת בנוגע להחלטות המשיבה 2 שהתקבלו בשתי הישיבות גם יחד, מה גם שהמשיבה 2 דנה בנושאים שונים בכל אחת מן הישיבות הנ"ל.

באשר לשיהוי האובייקטיבי, יש לתת את הדעת לשני גורמים רלוונטיים. ראשית, קיים שינוי מצב לרעה לאחר שהתקציבים כבר הועברו לייעדם, וכן פגיעה באינטרסים של הרשות הציבורית, היא המשיבה 2, לשפר את הטעון שיפור במקום, קרי לסלול מדרכות, להציב שילוט ותמרור, לרכוש כיתות לימוד, למזג מוסדות חינוך, להקים בניין מועצה חדש וכיו"ב, ופגיעה בצדדים שלישיים, תושבי המשיבה 2, האמורים להנות מפעולות אלה. שנית, מאחר שמדובר בתקציבים חיצוניים לתקציבה של המשיבה 2 ובהתחשב בייעודם, לא ניתן לומר שיש באישור התב"רים פגיעה בעותרים או באחרים. משכך מתקיים גם השיהוי האובייקטיבי.

בעניין היסוד השלישי, פגיעה בעקרון שלטון החוק, דבריו של כב' השופט זמיר (כתוארו אז) בבג"צ 2285/93 נחום נ' ראש עיריית פתח תקווה, פ"ד מח(5) 630, בע' 642, מבטאים היטב יסוד זה של טענת השיהוי – "אם פגיעתה של החלטה [מנהלית – הוספה שלי, ב.א.] בעקרון של שלטון החוק רעה וקשה, עשוי העקרון של שלטון החוק, הדורש ביטול ההחלטה, לגבור על כל אינטרס אחר". בענייננו, כאמור לעיל, אין המדובר בפגיעה רעה וקשה, ומטעם זה אין עקרון החוק גובר על כל אינטרס אחר. זאת ועוד, מבחני המשנה למבחן זה הותוו על ידי השופט ברק (כתוארו אז) בבג"צ 2285/93 אסולין נ' ראש עיריית קרית גת, פ"ד מב(1) 678, בע' 694-695, ואמות המידה שעליהן עמד הנשיא ברק דאז יפות גם לענייננו. לפיכך יש להתחשב גם בכך, כי נראה שההחלטה המנהלית התקבלה בתום לב וכי אין תוצאותיה נמשכות (למשל, לעומת ארנונה המוטלת מדי חודש שלא כדין, כבעניין אסולין הנ"ל), אלא מדובר בהענקת תקציבים חד-פעמית.

לאור האמור מעלה לעניין אי מתן סעד בגין הפגם שנפל בהליך המינהלי, וקל וחומר בצרוף השיהוי שחל בהגשת העתירה, יש להותיר את החלטת המשיבה 2 בעניין אישור התב"רים בישיבה הראשונה כפי שניתנה.

ב. הישיבה השניה

לעניינה של הישיבה השניה, יש לבחון בהתאם לשאלות השנויות במחלוקת שהוגדרו מעלה, ראשית, האם הישיבה התקיימה כדין בלשכתו של המשיב 1. לפי סעיף 20 לצו, "הישיבות יתקיימו במשרדי המועצה, זולת אם החליטה המועצה אחרת ברוב של שני שלישים מחבריה, לישיבה פלונית". הישיבה השניה התקיימה בלשכתו של המשיב 1, הנכללת, לפי המשמעות הרגילה של הדברים, ב"משרדי המועצה", ועל כן היא התקיימה במקומה כדין.

לעניין שעת הישיבה השניה בשעה 15:00, אכן נקבע בסיפא סעיף 5(א) לצו, כי "הישיבה תתחיל בשעה שלא לפני 18:00, זולת אם הסכימו כל חברי המועצה לשעה אחרת". אולם מועדה של ישיבה שנקבעה לתאריך מוקדם יותר, אף היא לשעה 15:00, נדחה לבקשת העותרים (נספח ז' לעתירה), אשר לא טענו טענה לעניין השעה המוקדמת של הישיבה, אלא רק לעניין תאריכה, דבר שממנו משתמעת מכללא הסכמתם של העותרים לשעת הישיבה. ביום 12.12.04 קיבלו העותרים את ההזמנה לישיבה שנדחתה ליום 19.12.04 בשעה 15:00, ורק בצהרי יום חמישי, 16.12.04, ביקשו לדחות את מועדה לשעה 18:00 ביום 19.12.04, ועוד באותו יום נשאלו חברי המשיבה 2 טלפונית מהי העדפתם לעניין שעת הישיבה ומקומה, ולרוב נוח היה המועד שתוכנן לכך ונקבע מבעוד מועד. זאת ועוד, המשיבים 1-2 סיפקו הסבר מניח את הדעת לעניין קיומה של הישיבה בשעה מוקדמת, בטרם החשיכה, בשל החשש לנזקים שעלולים היו להיגרם בשעה זו עקב הדיון בתכנית ההבראה ופיטורי עובדים בכללה, וזאת על רקע אירועי האלימות במקום בעבר. בנסיבות אלה, אין בפגם זה כדי להצדיק מתן הסעד המבוקש לעותרים.

ולבסוף יש לבחון, האם כדין לא נענתה בקשתם של העותרים לקראת הישיבה השניה לקבלת מידע נוסף בקשר לתכנית ההבראה. סעיף 14(4) לתוספת השלישית לצו מחייב כי תוכן ההזמנה לישיבת מועצה יכלול "בישיבה שבה ידונו בתקציב, בתשלומי חובה או בחוק עזר – טיוטה של ההצעות עם דברי הסבר". בעת"מ 1130/04 (בש"א 1421/04) מחמוד חיראללה ואח'

נ' המועצה המקומית טורעאן ואח'

(ההחלטה ניתנה ביום 27.10.04 וטרם פורסמה) נדחתה בקשתם של העותרים לעכב את תוקפה של החלטת המועצה המקומית טורעאן, המאשרת תכנית הבראה ליישוב. העותרים טענו, כי בכל הנוגע לענייני תקציב, יש ליתן הזמנה עשרה ימים לפחות מראש, בעוד שההזמנה לישיבה באותו מקרה נמסרה יומיים בלבד לפני הישיבה, ובעניין זה פסק בית המשפט לעניינים מינהליים נצרת:

"הגם שתוכנית הבראה נוגעת לענייני התקציב, אין היא בגדר אישור תקציב, שהוא הליך נפרד ושונה. אישור תוכנית הבראה הוא דבר חריג, ובמקרים רבים דחוף, ואין להחיל עליו את הכללים החלים על אישור תקציב. לכן, אין להחיל את הדרישה לזימון בן 10 ימים על ישיבה העוסקת בתוכנית הבראה".

העותרים ערערו על ההחלטה וערעורם נדחה בבית המשפט העליון על ידי השופטת ביניש, שקבעה שנראה כי הישיבה שבה התקבלה ההחלטה על תכנית ההבראה אינה "ישיבת תקציב" ואין חלים עליה הכללים הנקובים בתוספת השלישית לצו המועצות המקומיות (בר"מ 9745/04 מחמוד חיראללה ואח'

נ' מועצה מקומית טורעאן ואח'

, ההחלטה ניתנה ביום 7.11.04 ופורסמה בתקדין-עליון 2004(4), 710).

בנסיבות העניין, צורף העתק תכנית ההבראה המוצעת להזמנה לישיבה שנועדה להתקיים ביום 15.12.04, והדבר עולה בקנה אחד עם נוסח ההזמנה, לפיו "מצ"ב העתק מתוכנית ההבראה" (נספח ו' לעתירה) ועם רישא סעיף 5 למכתבם של העותרים (נספח ז' לעתירה). לפיכך מסתכמת טענתם של העותרים לכך, שלא קיבלו לידיהם את פירוט שמות העובדים המיועדים לפרישה או לפיטורים (להבדיל ממספרי תעודות הזהות שלהם, שנכללו בתכנית ההבראה שצורפה), הנימוק לפרישתם או פיטוריהם, עלות שכרם ומועד תחילת עבודתם. במצב זה אין באי צרוף טיוטה של תכנית ההבראה להזמנה כדי לפסול את ההחלטה.

אין ספק כי טוב היו עושים המשיבים 1-2, לו סיפקו לעותרים את הפרטים שביקשו עובר לקיומה של הישיבה, וזו גם דרך המלך כאשר מדובר בנושא רב חשיבות של פיטורי עובדים ופרישתם, ובהתחשב בכך כי הפרטים שהתבקשו צריכים היו להיות בהישג ידם של המשיבים 1-2. יחד עם זאת יש להביא בחשבון את התנהגותם של העותרים, אשר לא טרחו להגיע ולהשתתף בישיבה השניה, אליה הוזמנו מבעוד מועד, כאשר גורמים מקצועיים כמו רואה החשבון של המשיבה 2, גזברה ואחרים הוזמנו לישיבה והשתתפו בה, במטרה ליתן מענה לשאלותיהם של חברי המשיבה 2, לפי הצורך, בקשר לתכנית ההבראה. לו הגיעו העותרים לישיבה, יכולים היו להפנות את שאלותיהם לגורמים הרלוונטיים וכן יכולים היו לפעול לפי הוראת סעיף 31 לתוספת השלישית לצו, כלומר לטעון שהסעיף הנוגע לאישור תכנית ההבראה אינו נכלל בסדר היום מטעמים כאלה ואחרים ולדרוש שהמשיבה 2 תכריע בדבר. כמו כן היו העותרים יכולים להפנות מראש את מכתבם בעניין הפרטים החסרים להם או העתק ממנו לגזבר המשיבה 2, כפי שהוצע להם לעשות בהזמנה לישיבה (נספח ו' לעתירה). לאור האמור לא השכילו העותרים לעשות שימוש באמצעים שסיפק הצו לידם ולו להשתתף בישיבה ולהעלות בה את בקשותיהם ו/או טענותיהם.

בנוסף להתנהגותם של העותרים, יש להביא בחשבון את העובדה, כי תנאי הכרחי לאישור תכנית ההבראה הוא אישור משרד הפנים, הבוחן מחדש את תכנית ההבראה לפרטיה ומעיר הערותיו, לרבות השלמות שהוא דורש מן הרשות, כך שממילא אין עדיין באישור תכנית ההבראה על ידי המשיבה 2 בישיבה השניה כדי לחייב בדבר. זאת ועוד, אין להתעלם מהעובדה שהובאה בפני
בית המשפט בתגובה המשלימה של המשיבים 1-2, כי משרד הפנים דרש השלמות לתכנית ההבראה שהוצעה על ידי המשיבה 2 ושנדונה בישיבה השניה, והשלמות אלה תאמו את הפרטים שביקשו העותרים במכתבם כאמור. לפיכך צורפה כנספח לתגובה המשלימה טבלה המפרטת, בין היתר, גם את שמות העובדים, תאריך תחילת עבודתם ועלות שכרם הממוצע, ובתגובה המשלימה צוין כי טרם נתקבל אצל המשיבה 2 אישור משרד הפנים לתכנית ההבראה.

לאור כל האמור, אינני רואה מקום להורות על מתן הסעדים שביקשו העותרים, לבטל את ההחלטות שהתקבלו בישיבה השניה וליתן צו עשה המורה למשיבים 1-2 לקיים את הישיבה מחדש, ויש להמתין לאישור תכנית ההבראה או דחייתה על ידי משרד הפנים.

לאור האמור מעלה ביחס לשתי הישיבות, אין בהעדר הצהרת האמונים מצד העותר 2 ומצד חבר מועצה נוסף מסיעתו כדי לשנות את תוצאותיה של עתירה זו.

סוף דבר, העתירה מתקבלת במובן ההצהרתי כי מסירת ההזמנה ביום שלפני הישיבה הראשונה בהעדר דברי הסבר ופירוט להזמנה ולתוספת לסדר היום היתה מנוגדת לדין, ונדחית לעניין מתן הסעדים שהתבקשו.

בנסיבות העניין ולאור התנהלותה של המשיבה 2 ביחס לשתי הישיבות, אין צו להוצאות.

ניתן היום ד' בתמוז, תשס"ה (11 ביולי 2005) בהעדר הצדדים
והמזכירות תמציא העתקים לב"כ הצדדים

______________
ברוך אזולאי
, שופט
ס. נשיא
??

??

??

??

1
בתי המשפט
בית משפט מחוזי באר שבע
עתמ 000367/04
בפני
:
כבוד השופט ברוך אזולאי
-ס.נשיא








עתמ בית משפט מחוזי 367/04 עלי אבו ג'ויעד,טאלב אבו ערר נ' ראש המועצה המקומית ערערה בנגב ואח' (פורסם ב-ֽ 11/07/2005)