פסקי דין על וסים קאסם | פסקי דין על חליל קאסם | פסקי דין על בית הדין הארצי לעבודה | פסקי דין על עיריית טירה | פסקי דין על משרד הפנים ואח' |

6214/18 בג"צ     28/01/2019




בג"צ 6214/18 וסים קאסם, חליל קאסם נ' בית הדין הארצי לעבודה, עיריית טירה, משרד הפנים ואח'




פסק-דין בתיק בג"ץ 6214/18


בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק


בג"ץ 6214/18



לפני:

כבוד השופטת ד' ברק-ארז


כבוד השופט ג' קרא


כבוד השופט י' אלרון


העותרים:
1. וסים קאסם


2. חליל קאסם



נ


ג


ד



המשיבים:
1. בית הדין הארצי לעבודה


2. עיריית טירה


3. משרד הפנים

4. היועץ המשפטי לממשלה

5. מרכז השלטון המקומי ע"ר


עתירה למתן צו על תנאי


בשם העותרים:
בשם המשיבה 2:
בשם המשיבים 4-3:
בשם המשיב 5:
עו"ד בן ציון י.א. שפר
עו"ד יובל דמול
עו"ד יעל ברלב
עו"ד מיכל רוזנבוים


פסק-דין

השופט ג' קרא
:


עתירה לביטול פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה
(להלן:
בית הדין הארצי
) בע"ע 35779-05-17 מיום 21.6.2018. במוקד העתירה – "נוהל לחיוב אישי של נושאי משרה ברשות מקומית" שפורסם במסגרת חוזר מנכ"ל משרד הפנים 5/2001 (להלן:
הנוהל לחיוב אישי
או
הנוהל
) ועודכן מעת לעת, והחלטת שר הפנים להטיל על העותרים 2-1 חיוב כאמור.

1.
הרקע לפרשה יובא להלן בתמצית. העותר 1 כיהן בעבר כמנכ"ל עיריית טירה
(להלן:
העירייה
) ואילו העותר 2 כיהן כראש העירייה (להלן יחד:
העותרים
). בחודש יוני 2006 נערכה בעירייה ביקורת על ידי רואה חשבון אותו מינה האגף לביקורת לרשויות המקומיות במשרד הפנים. בעקבות הביקורת, מצאה הוועדה לחיוב אישי הפועלת מכוח הנוהל (להלן:
הוועדה לחיוב אישי
או
הוועדה
) כי העותרים הוציאו הוצאות בלתי חוקיות, וביום 28.6.2010 ניתנה המלצתה להטיל עליהם חיובים אישיים בסך 50,000 ש"ח ו-55,000 ש"ח בהתאמה. שר הפנים אישר את המלצת הוועדה ביום 5.10.2011 והטיל את החיובים האמורים (להלן:
ההחלטה
). בקשת העותר 2 להשיג על ההחלטה ולעיין בה מחדש נדחתה.

2.
העותרים מיאנו לשלם את סכום החיוב וביום 16.9.2012 הגישה העירייה תביעה כספית
לאכיפתו מכוח סעיף 224 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן:
הפקודה
או
פקודת העיריות
). תחילה הוגשה התביעה לבית משפט השלום בפתח תקווה, אך בהסכמת הצדדים ובהחלטת בית המשפט הועבר הדיון לבית הדין האזורי לעבודה בתל אביב-יפו (להלן:
בית הדין האזורי
). יצוין כי במסגרת תגובתם לעתירה דכאן טענו המשיבים 4-3 (להלן:
המדינה
) כי בית הדין האזורי איננו הערכאה המתאימה לדון בטענות נגד הטלת חיוב כספי אישי לפי סעיף 221 לפקודה או נגד החלטת שר הפנים להטיל חיוב זה. עם זאת, אף לשיטתה של המדינה בית הדין קנה סמכות לדון בתביעה במקרה דנן מכוח סעיף 79(א) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984, ועל כן שאלת הסמכות העניינית לא מתעוררת בעתירה שלפנינו.

3.
בית הדין האזורי קיבל את טענותיהם המקדמיות של העותרים כי נפלו פגמים בהליך קבלת ההחלטה ודחה את תביעת העירייה לתשלום החוב. נקבע כי שני תנאים מהותיים לצורך הטלת חיוב אישי לפי סעיף 221 לפקודה – המלצה של רואה חשבון שמונה כדין והחלטה של הממונה על המחוז במשרד הפנים (להלן:
הממונה
) – לא התקיימו במקרה דנן ועל כן דינה של "החלטת הוועדה להתבטל" (כך במקור).

4.
ערעור העירייה על פסק הדין התקבל. בית הדין הארצי מצא כי
אין לקבל את טענות העותרים בשל השיהוי הניכר בהעלאת הטענות, בחלוף למעלה מארבע שנים ממועד הטלת החיוב, רק לאחר שהוגשה התביעה הכספית ובמסגרת כתב הגנה מתוקן; טענות העותרים הועלו בדרך של תקיפה עקיפה, מבלי שהחלטת שר הפנים נתקפה בבית משפט זה; ומהות הפגמים הנטענים. בהקשר זה מצא בית הדין כי לפי הוראות הפקודה מינוי רואה החשבון יכול ויעשה על ידי משרד הפנים וכי שר הפנים רשאי ליטול את סמכותו של הממונה. מכל מקום, נוכח תכלית ההסדר והוראות הנוהל לחיוב אישי – גם אם נפלו פגמים בהליך קבלת ההחלטה הם אינם יורדים לשורשו של עניין.
עוד בפסק הדין עמד בית הדין על כך שהוועדה לחיוב אישי הינה גוף מייעץ בלבד ואילו ההחלטה על הטלת חיוב אישי מסורה לשר הפנים, וצוין כי "אבחנה זו בין הגורם הממליץ לגורם המחליט לובשת ופושטת צורה אחרת, בכל שלב של הדיון. שכן לשיהוי, דרך העלאת הטענה, ומשקל הפגם יש נפקות שונה ביחס להמלצת הוועדה לחיוב אישי וביחס לשר הפנים שהחליט על החיוב".

5.
מכאן העתירה שלפנינו. העתירה אוחזת למעלה מ-50 עמודים ובה טענות לרוב, הן טענות עקרוניות בעניין הגורם המוסמך להחליט על הטלת חיוב אישי ואופי הביקורת השיפוטית על החלטה זו, והן טענות ביחס להליך שהתנהל בעניינם של העותרים.


לטענת העותרים, לפי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה הנוגעות לעניין ("פתיחה בהליך של חיוב אישי של נושא משרה ברשות מקומית נוכח ממצאי חקירה פלילית"
הנחיות היועץ המשפטי לממשלה
8.2000 (התשס"ד)), הסמכות להחליט על הטלת חיוב אישי מסורה לשר הפנים. בכך סותרות ההנחיות את הוראות הפקודה ואת הנוהל לחיוב אישי בנוסחו העדכני, הקובעים כי החלטה כאמור נמצאת בסמכות הממונה. בעת שהתקבלה ההחלטה בעניינם של העותרים קבע הנוהל, בהתבסס על הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, כי הטלת חיוב אישי תיעשה לפי החלטה של שר הפנים, אך בשנת 2014 הוא תוקן כך שיעלה בקנה אחד עם הוראות הפקודה. לטענת העותרים, אי החלת הנוהל המתוקן – שהיה תקף במועד מתן פסק הדין – על החלטות שהתקבלו עובר לתיקון, נותנת בידי השר סמכויות שאינן מעוגנות בחוק ופוגעת בזכויות החייבים.


העותרים טוענים כי פסק דינו של בית הדין הארצי התבסס בשגגה על כך שהסמכות ליתן החלטה נמצאת בידי שר הפנים, אך מכיוון שהסמכות מסורה לממונה, בהעדר החלטה מטעמו אין החלטה אותה ניתן לתקוף. העותרים חזרו על הטענות שנטענו בפני
בתי הדין לעבודה ולפיהן שר הפנים אינו רשאי ליטול את סמכות הממונה בהיותה סמכות מעין שיפוטית, וכי לא ניתנה בעניינם המלצה של רואה חשבון שמונה על ידי העירייה בהתאם להוראות הפקודה. על כן, לשיטתם, לא התקיימו התנאים המקדמיים להטלת חיוב אישי על נושא משרה ויש לבטל את החיוב שהוטל עליהם. עוד טענו העותרים, בין היתר, כי הוועדה המייעצת אינה הערכאה המוסמכת לדון בטענות בדבר חוקיות ההחלטה לחיוב אישי; כי המועד הראשון לתקיפת ההחלטה הינו במסגרת התביעה הכספית לאכיפת החיוב, ומטעם זה על השיהוי בהעלאת הטענות להיבחן רק ממועד הגשתה; וכי על בית המשפט הדן בתביעה הכספית לבחון את חוקיות החיוב, כשהביקורת השיפוטית על הטלתו אינה מצומצמת לביקורת מנהלית גרידא.

6.
בתגובותיהם המקדמיות תמכו המשיבים 4-2 בפסק דינו של בית הדין הארצי וטענו כי יש לדחות את העתירה על הסף. בתמצית שבתמצית, נטען כי טענות העותרים הועלו בשיהוי רב ובדרך של תקיפה עקיפה, כשכל אותה העת נמנעו העותרים מלפעול בהתאם להחלטה ולשלם את החיוב. הלכה למעשה ההליכים נגדם נוהלו בהתאם להוראותיו של הנוהל לחיוב אישי, ועד להגשת התביעה הכספית העותרים כלל לא טענו נגד חוקיותו ואופן הפעלתו בעניינם. לגופו של עניין טענו המשיבים 4-2 כי לא נפלו פגמים בהליך מינוי רואה החשבון וקבלת ההחלטה על ידי שר הפנים, ולכל הפחות לא כאלו המחייבים את בטלותה.


המשיב 5 (מרכז השלטון המקומי, ולהלן:
המשיב 5
), לא היה צד להליכים שהתנהלו בפני
בתי הדין לעבודה והשאיר את ההכרעה בעניינם הפרטני של העותרים לשיקול דעתו של בית משפט זה. לצד זאת, שטח המשיב 5 את עמדתו ביחס לנוהל לחיוב אישי במתכונתו הנוכחית ועמד על הקשיים העולים מהפעלתו (קשיים החורגים מנסיבותיו של המקרה שלפנינו ומהטענות שהועלו במסגרת העתירה).

7.
לאחר עיון בעתירה ובתגובות המשיבים הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף. הטעם העיקרי לכך הוא שהתנהלות העותרים לוקה בשיהוי של ממש ואינה מצדיקה דיון בטענותיהם בעת הזו ובמסגרת ההליך שלפנינו.

8.
החלטת שר הפנים התקבלה כבר ביום 5.10.2011, לאחר הליך סדור בו ניתנה לעותרים ההזדמנות להשמיע את טענותיהם. ואולם, העותרים טענו לראשונה את הטענות לאי התקיימות התנאים המקדמיים הנדרשים לצורך הטלת חיוב אישי לפי סעיף 221 לפקודה רק לאחר שהוגשה נגדם תביעה כספית, במסגרת כתב הגנה מתוקן, בחודש נובמבר 2015. ויודגש, לעותרים היו הזדמנויות רבות להשמיע את טענותיהם, בין אם בתגובה לדו"ח הביקורת שערך בעניינם רואה החשבון וביתר שלבי ההליך שהתקיים בפני
הוועדה לחיוב אישי; בין אם בפני
שר הפנים בהשגות שהגישו על ההחלטה (נספח 7 לעתירה, ויצוין כי מתגובות המשיבים 4-2 עולה שפנייתו של העותר 1 לא התקבלה בפועל אצל השר); ובין אם בתקיפה עצמאית של ההחלטה בהליך המשפטי המתאים. העותרים לא בחרו באף לא אחת מהדרכים האמורות. גם לאחר שהעירייה הגישה תביעה לאכיפת החיוב, לא טענו העותרים את טענותיהם במסגרת כתב ההגנה הראשון שהוגש מטעמם. לא למותר לציין כי משך כל אותו הזמן עשו העותרים דין לעצמם משנמנעו מלמלא אחר ההחלטה ולשלם את החיוב בו חויבו בגין הוצאות בלתי חוקיות שהוציאו בזמן כהונתם כנושאי משרה ברשות מקומית. בנסיבות אלה, העלאת הטענות בחלוף כארבע שנים ממתן ההחלטה ומבלי שהוצג לכך כל טעם, מגלה שיהוי ניכר ופגם בהתנהלות העותרים המצדיק לבדו את דחייתה של העתירה.

9.
אין לקבל את טענת העותרים כי ההזדמנות הראשונה והמתאימה לדון בחוקיות החיוב היתה במסגרת התביעה הכספית לאכיפתו. וזאת, במנותק מהשאלה האם ניתן להעלות במסגרת תביעה זו טענות
נגד תוקפה של ההחלטה. השאלה האם ניתן לטעון נגד החלטה להטיל חיוב אישי במסגרת תקיפה עקיפה עלתה ברע"א 125/16
קבלאן נ' המועצה המקומית בית ג'ן
(31.3.2016) (להלן: עניין
קבלאן
) אך לא הוכרעה לגופה. במקרה הנ"ל, נתקפה החלטה שהתקבלה לפי סעיף 189 לצו המועצות המקומיות, התש"י-1950 (המקביל במהותו לסעיף 221 לפקודת העיריות) במסגרת תביעה כספית אותה הגישה המועצה. בהחלטה אמנם צוין כי אין מקום לשלול על הסף את האפשרות לתקיפה עקיפה של ההחלטה, אך הבקשה למתן רשות ערעור נדחתה מבלי להכריע בסוגיה בעיקר נוכח "השיהוי שבהעלאת הטענות נגד החיוב, שלא הובא כל טעם טוב להצדקתו". הדברים יפים אף לענייננו.

10.
משאלו הם פני הדברים, אין להידרש ליתר הטענות המועלות בעתירה. כפי שצוין בעניין
קבלאן
, הסמכות להטיל
חיוב אישי
על נושאי משרה ואופן יישומה היא סוגיה בעלת חשיבות רבה, ובמקרה המתאים ראוי יהיה לבררה בבית משפט זה. מהנסיבות שתוארו לעיל עולה כי עניינם של העותרים אינו נמנה על מצבים אלו.

11.
זאת ועוד. בכל הנוגע לטענות בדבר פגמים בהליך קבלת ההחלטה בעניינם הפרטני של העותרים, אלו נדונו בפסק דינו של בית הדין הארצי שקבע בסופו של יום שגם אם נפלו בו פגמים, אין הם יורדים לשורשו של עניין ואין הם מחייבים את ביטול ההחלטה.
ההלכה כי התערבותו של בית משפט זה ב

פסק דין
של בית הדין הארצי לעבודה
תהא מצומצמת ותוגבל למקרים בהם מתקיימים שני תנאים מצטברים:
נתגלתה טעות משפטית מהותית בפסק הדין; והצדק מחייב התערבות בנסיבות העניין (בג"ץ 525/84
חטיב נ' בית הדין הארצי לעבודה
, ירושלים
, פ"ד מ(1) 673 (1986)). גם בהתחשב באמות מידה
אלה, דין העתירה להידחות.

12.
סוף דבר ונוכח האמור לעיל אציע לחבריי לדחות את העתירה. עוד אציע כי העותרים יישאו ב
הוצאות המשיבים 2, 4-3 ו-5 בסך 2,500 ש"ח לכל אחד מהם.




ש ו פ ט

השופט י' אלרון

:


אני מסכים.




ש ו פ ט


השופטת ד' ברק-ארז

:

1.
אני מסכימה עם חברי השופט
ג' קרא

כי דין העתירה להידחות, ואף ביתר שאת.

2.
ההחלטה העומדת ביסוד ההליכים במקרה זה עוסקת בנושא בעל חשיבות רבה – חיובם של נושאי משרה ברשויות מקומיות בגין הוצאת כספי ציבור שלא כדין. ההחלטה המקורית בעניין זה התקבלה כבר בשנת 2011, ולמעשה רק כעת מגיעה ההתדיינות בנושא לכלל סיום, שנים רבות לאחר התרחשותם של האירועים שבגינם בוצע החיוב. יש להצטער על כך. חיוב של נושאי משרה בגין הוצאות לא ראויות מן הקופה הציבורית הוא לא רק חשוב, אלא חשוב גם שייעשה במועד שסמוך, ככל הניתן, לאירועים הרלוונטיים, באופן שצפוי לתרום למסר הציבורי הכרוך בכך ולהרתעה הנדרשת מפני פעולות דומות.

3.
למעלה מן הצורך יצוין כי אף בחינת הטענות שהועלו בהליכים אלה לגופן מעוררת תחושה של "גרירת רגליים". לשיטתי, הטענות הנוגעות לסמכותו של שר הפנים הן טענות מוקשות, לנוכח סמכותו של שר הפנים ליטול את סמכותם של הממונים על המחוז בהתאם להסדר הקבוע בסעיף 34 לחוק-יסוד: הממשלה. הדברים אמורים אף מבלי להתייחס לסוגיה של העברת ההליך מבית משפט השלום לבית הדין האזורי לעבודה, שעל פני הדברים מעוררת אף היא קושי.

4.
ככל שמימוש הנוהל בנושא חיובם של נושאי משרה מעורר שאלות מעשיות הנוגעות להפעלתו יש לקוות שמשרד הפנים יוסיף לשקוד על כך. לנוכח כל האמור לעיל, ודאי שהעתירה דנן אינה המסגרת הדיונית המתאימה לדון בטענות בעניין זה.




ש ו פ ט
ת







לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט
ג' קרא

.


ניתן היום, כ"ב בשבט התשע"ט (28.1.2019).






ש ו פ ט ת
ש ו פ ט
ש ו פ ט

_________________________



18062140_q09.docx

סח
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,
http://supreme.court.gov.i

l







בג"צ בית המשפט העליון 6214/18 וסים קאסם, חליל קאסם נ' בית הדין הארצי לעבודה, עיריית טירה, משרד הפנים ואח' (פורסם ב-ֽ 28/01/2019)