פסקי דין על ד"ר רוני אמיד | פסקי דין על עיריית תל-אביב | פסקי דין על הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב | פסקי דין על הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז תל אביב | פסקי דין על שר הפנים |

1133/05 עתמ     01/05/2005




עתמ 1133/05 ד"ר רוני אמיד נ' עיריית תל-אביב,הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב,הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז תל אביב, שר הפנים




7
בתי המשפט
עת"מ 1133/05
בבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו
בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים
01/05/2005

כב' השופט דר' עמירם בנימיני

בפני
:

ד"ר רוני אמיד

בעניין:
העותר

ע"י ב"כ עו"ד ד. לוי

- נ ג ד -
1 . עיריית תל-אביב

2 . הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב

שתיהן ע"י ב"כ עו"ד פ. שלמון-ברץ
3 . הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז תל אביב

4 . שר הפנים

שניהם ע"י ב"כ עו"ד מ. שטיין-פליגלר

(פמת"א)

המשיבים

פ ס ק - ד י ן

1. עתירה מינהלית להצהיר על בטלותה של תוכנית מתאר מס' ח', שהיא תוכנית חניה לתל-אביב-יפו, הכוללת הוראות תוכנית מפורטת (להלן: "תב"ע ח'"), אשר פורסמה למתן תוקף ביום 16.4.01.

לאחר שהוגשו תגובות המשיבים לעתירה, ומסמך נוסף של העותר בשאלת השיהוי, ולאחר שהתקיים דיון מקדמי בעתירה, החלטתי לדחותה מן הטעמים שיבוארו לקמן.
2. העותר הוא רופא שיניים המנהל מרפאה בתל-אביב הנמצאת בבית מגורים. הואיל ומדובר בשימוש חורג, הגיש העותר ביום 14.3.04 בקשה לשינוי יעודה של המרפאה ממרתף למרפאת שיניים, לצמיתות. בקשתו אושרה כפוף לתשלום עבור קרן חניה.

העותר טוען כי התשלום לקרן החניה הוטל עליו מכוח תב"ע ח', שנועדה, בין היתר, להסדיר את הקמת קרן חניה לשם תיכנונם והקמתם של חניונים ציבוריים. כיוון שהתשלום לקרן איננו מקנה לעותר זכות חניה לשימושו האישי, או לשימושם של לקוחותיו - הרי שמדובר במס שהוטל שלא כדין, בניגוד לסעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה. כמו כן מעלה העותר שורה של טענות שונות בדבר פגמים שנפלו בתב"ע ח', ואשר פוגמים בתקפותה.

3. העותר הגיש ערר לועדה המחוזית לתכנון ובניה, טרם הגשת העתירה, כנגד חיובו בתשלום עבור קרן חניה, וגם שם העלה בדרך עקיפה את טענותיו בעניין בטלותה של תב"ע ח'. ערר זה טרם נדון. כמו כן הגיש העותר בקשה לאישור תובענה ייצוגית כנגד משיבות 1 ו-2 בגין גביית תשלומים לקרן חניה מכוח תוכנית תב"ע ח', ותביעה זו תלויה ועומדת בבית משפט זה (עד שתוכרע השאלה אם ניתן להגישה מכח תקנה 29 לתסד"א).

4. תב"ע ח' הותקנה בעקבות תקנות התכנון והבניה (התקנת מקומות חניה), התשמ"ג-1983 (להלן: "תקנות החניה"), כפי שנקבע בסעיף 7 לתב"ע ח'. תקנות אלו תוקנו ביום 17.6.04 בתקנות התכנון והבניה (התקנת מקומות חניה) (תיקון), התשס"ד-2004. תקנה 2 לתקנות החניה מחודש יוני 2004 קובעת כי: "תחילתן של תקנות אלה ביום תחילתן של התקנות העיקריות והן יחולו על בקשה להיתר שהוגשה לועדה המקומית לאחר תחילתן". מכאן שהתיקון לתקנות חל רטרואקטיבית מיום תחילתן. העותר מעלה טענות שונות גם בעניין חוקיות תקנות אלו, ואף פנה בעניין זה אל שר הפנים
. אך לא זה נושא העתירה בהליך זה, הממוקדת כל כולה בשאלת תקפותה של תב"ע ח'.

סעיף 2 לתוספת לתקנות החניה, בנוסחו דהיום, קובע לאמור:

"(א) היתר בניה יחייב להתקין באתר הבניה, או בסמוך לו, מספר מקומות חניה כמפורט בתוספת זו.
(ב) על אף האמור בסעיף קטן (א), רשאית ועדה מקומית לפטור מן החובה להתקין מקומות חניה לפי התקן, כולם או מקצתם, משיקולים שבתכנון, סביבה או תחבורה ולחייב מבקש היתר בניה להשתתף בהתקנתם של אותם מקומות חניה בחניון ציבורי שמחוץ לנכס נושא ההיתר, שלמימונו הוקמה קרן, ובלבד שהחניון מוקם בתוך 10 שנים ממועד מתן ההיתר ושהמרחק בין הנכס לבין החניון הציבורי לא יעלה על 350 מטרים במרחק אווירי".

5. העותר טוען כי הן על פי הנוסח הישן של סעיף 2(ב) לתוספת תקנות החניה, והן על פי הנוסח החדש, זכאי העותר בתמורה לתשלום קרן חניה לפתרון חניה בצורת מקומות חניה שיוקצו לו ו/או ללקוחותיו בחניון ציבורי סמוך. העותר טוען כי הרשויות המקומיות מפרות תקנות אלו בכך שהן גובות תשלום לקרן חניה מבלי להקצות למשלם מקומות חניה לשימושו האישי. העיריה חולקת על פרשנות זו של תקנות החניה, שכן לטענתה התקנות אינן מבטיחות מקום חניה ספציפי למי שנדרש לשלם עבור קרן חניה: החובה המוטלת על הרשות המקומית היא אך ורק להקים חניון ציבורי בתוך 10 שנים, בטווח של 350 מטרים ממקום מגוריו או עיסוקו של משלם ההיתר. כך או כך, גם עניין זה איננו נוגע לעתירה, העוסקת בחוקיותה של תב"ע ח', ולא בפרשנות תקנות החניה. שאלה זו של פירוש התקנות תתברר, אם תאושר התובענה הייצוגית, באותו הליך.

6. העותר מוסיף וטוען בעתירתו כי תב"ע ח' מרחיקה לכת לעומת התקנות, בכך שהיא שוללת מהמשלמים לקרן חניה את זכותם להקצאת מקומות חניה לייעודם ושימושם האישי, ומסתפקת בהקמת חניונים ציבוריים שבהם לא יוצמדו למשלמי קרן החניה מקומות ספציפיים. לטענת העיריה זה המצב המשפטי הנכון גם על פי תקנות החניה. מכל מקום - וזו טענתם העיקרית של המשיבים - חיוב העותר בתשלום קרן החניה לא נעשה מכוח תב"ע ח', אלא מכוח תקנות החניה, כאשר הסעד היחיד המבוקש בעתירה הוא ביטולה של תב"ע ח'. לפיכך טוענים המשיבים כי העתירה היא תיאורטית, שכן החיוב שהוטל על העותר איננו קשור כלל לתב"ע ח'. טענה זו - בדין יסודה, ודי בה כדי להביא לדחית העתירה.

7. תקנה 1 לתקנות החניה קובעת לאמור:

"במרחב תכנון מקומי שאין בו תכנית מיתאר מקומית בדבר התקנת מקומות חניה, יחולו הוראות תקנות אלה והתקן למקומות החניה כמפורט בתוספת (להלן: "התקן") כל עוד לא נקבעה תכנית מיתאר כאמור.

סעיף 16 לתב"ע ח' קובע:

"הוראות תכנית זו גוברות על הוראות תכנית תקפה אחרת, ו/או תקנות התכנון והבניה (התקנת מקומות חניה) התשמ"ג 1983 בכל הנוגע להקמת בנינים חדשים ולתוספת בניה הכוללת יחידות דיור נוספות. הוראות תכנית זו לא תחולנה על בקשה להיתר בגין מבנה שהוצא לו היתר לפני כניסת תכנית זו לתוקף, ולבקשה אשר אינה כוללת תוספת יחידות דיור".

בקשתו של העותר היתה למתן היתר לשימוש חורג, ולא לתוספת יחידת דיור, והיא מתייחסת לבניין ישן שהוצא לו היתר בניה לפני כניסתה של התוכנית לתוקף. מכאן ברור לחלוטין כי תב"ע ח' איננה חלה על הבקשה שהגיש העותר, ולא מכוחה חוייב הוא בתשלום קרן חניה. לכן העתירה בשאלת תקפותה של תב"ע ח' היא תיאורטית מבחינת העותר.

כפי שנפסק בבג"צ 10026/04 פועלים אי.בי.אי. חיתום והנפקות בע"מ נגד הממונה על ההגבלים העיסקיים, פדאור 05(1)669, בית המשפט איננו דן בעתירה תיאורטית, שאיננה עוסקת במקרה ספציפי המבוסס על תשתית עובדתית מסויימת הנוגעת לנושא העתירה.

8. העותר טוען בעתירתו כי תב"ע ח' חלה על התשלום בו חוייב לקרן החניה. אך בערר שהגיש על חיובו בתשלום לקרן חניה (נספח ג' לעתירה) הוא טען - ובצדק - כי תב"ע ח' איננה חלה עליו כלל, אלא שהתקנות חלות בעניינו. העותר טען בסעיף 23.1 לערר כי לאור סעיף 16 לתב"ע ח' היא חלה אך ורק על בניינים חדשים ובקשות לתוספות בנייה. עתה, מעלה העותר טענה הפוכה בהליך זה. ההלכה היא כי בעל דין איננו רשאי לנקוט שני הליכים משפטיים שונים, המבוססים על טענות עובדתיות או משפטיות הסותרות האחת את רעותה (ראה: רע"א 4224/04 בית ששון בע"מ נ' שיכון עובדים בע"מ, תק-על 2004(2) 2926, סעיפים 7-12).

9. נקודה מטרידה נוספת שמעלות המשיבות 1-2, היא שהעותר חתם ביום 10.2.04 על כתב התחייבות לתשלום קרן חניה, בו ביקש לאפשר לו לשלם לקרן חניה במקום להסדיר חניה הנדרשת על פי התקן, ואף הצהיר כי הוא מוותר על כל טענה או תביעה בעניין תשלום זה (נספח א' לתגובת משיבות 1-2). היה על העותר להתייחס להתחייבות זו בעתירה שהגיש, שלא לדבר על התמודדות עם משמעותה המשפטית, אך הוא לא עשה כן. בעת"מ (ת"א) 1031/00 נוה מוגשם בכיכר בע"מ ואח' נגד עירית תל-אביב-יפו ואח', תק-מח 2000(3) 5829, תקפו העותרים את חיובם בתשלום קרן חניה כתנאי להוצאת היתר בניה. כב' השופטת ד"ר ד. פלפל פסקה כי העתירה הוגשה שלא בתום לב, שכן העותרים הסכימו לשלם את קרן החניה לצורך הוצאת ההיתר, בלא כל מחאה, ולאחר מכן הזדרזו להגיש עתירה כנגד העיריה. במקרה דנא, לא זו בלבד שהעותר לא מחה כנגד התשלום לעיריה, אלא שהוא אף ויתר על כל טענה בענין זה.

10. העתירה לביטולה של תב"ע ח' לוקה בשיהוי ניכר ביותר, שכן התוכנית הופקדה למתן תוקף ביום 16.4.01. בתי המשפט פסקו לא פעם כי אין לאפשר לתקוף את תוקפה של תוכנית בנין עיר לאחר שחלפו שנים מאז שאושרה כדין ופורסמה ברבים (ראה: בג"צ 465/93 טריידט נגד הועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה, פד"י מח(2) 622, בעמ' 629; עת"מ (ת"א) 56/97 הרן נגד הועדה המקומית ת"א, פד"מ ב(1) 72).

החיוב שהוטל על העותר לתשלום קרן חניה הוא מיום 6.12.04, והוא היווה את הזרז להגשת העתירה כחודש וחצי לאחר מכן. ברם, הואיל וקבעתי כי תב"ע ח' איננה המקור החוקי לחיובו של העותר בתשלום קרן החניה, אין לאפשר לעותר להעמיד את העתירה, בדיעבד, על בסיס היותו "עותר ציבורי", בלא כל קשר לעילה הישירה להגשתה. העותר לא העמיד עצמו כעותר ציבורי בעתירה שהגיש, אלא טען כי הוא עותר לביטול תב"ע ח', שמכוחה חוייב בתשלום קרן חניה שלא כדין. מטעם זה, הודיע העותר כי הוא שומר לעצמו את הזכות להעלות בעתירה נפרדת טענות נוספות הנוגעות לפגמים חוקתיים שנפלו, לטענתו, בתב"ע ח' (סעיף 78 לעתירה). במילים אחרות, העתירה מכוונת לביטול תב"ע ח' ככל שהיא נוגעת לחיוב העותר לשלם לקרן חניה. כאשר ברור כי חיוב זה לא נעשה מכוח תב"ע ח', נשמט הבסיס לעתירה.
11. העותר טוען כי עסקינן בעתירה בעלת אופי ציבורי, המעלה טענות בדבר פגיעה קשה בשלטון החוק, ולכן אין להחמיר עימו בעניין השיהוי. אכן, הרכיב החשוב ביותר של השיהוי איננו הרכיב הסובייקטיבי, אלא הרכיב האובייקטיבי, הנוגע לתוצאה שנגרמה לרשות ולצד שלישי כתוצאה מן השיהוי הסובייקטיבי (ראה: ע"א 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות בע"מ נ' עמותת אדם טבע ודין, פ"ד נו(3) 385, בעמ' 397-398). תוצאת השיהוי איננה ברורה במקרה זה, אם כי העותר מציין במסמך נוסף שהגיש לעניין השיהוי כי הוא מבקש לבטל את תב"ע ח' רק מכאן ולהבא. בנוסף, מדגיש העותר את הגורם השלישי הרלוונטי לעניין השיהוי, קרי: חומרת הפגיעה בשלטון החוק (ראה: בג"ץ 3939/99 קיבוץ שדה נחום ואח' נ' מנהל מקרקעי ישראל, פ"ד נו(6) 25, בעמ' 39-40; עע"מ 7142/01 הועדה המקומית תכנון ובניה חיפה נ' החברה להגנת הטבע, פ"ד נו(3) 673, בעמ' 678). אינני משוכנע כי טענותיו של העותר כנגד תוקף התוכנית מעלות טענות כה חמורות לפגיעה בשלטון החוק, מבלי להביע עמדה לגבי צדקתן, שכן על פני הדברים נראה כי תב"ע ח' הולכת בעקבות תקנות החניה.

12. המשיבים מעלים טענה נוספת, דהיינו: העותר לא מיצה את ההליכים בטרם הגיש את העתירה: הוא לא המתין לתוצאת הדיון בערר שהגיש על ההחלטה לחייב אותו בתשלום לקרן החניה. בערר זה לא יוכל העותר להשיג את הסעד של הצהרה על בטלות תב"ע ח', אך הוא יוכל לזכות בביטול התשלום לקרן החניה, אם נגבה ממנו שלא כדין, שהרי לטענת העותר זו היתה העילה הישירה להגשת העתירה. ההלכה היא שבית המשפט לעניינים מנהלים לא יזקק לעתירה כנגד החלטת רשות מנהלית, אם ניתן לתקוף אותה בדרך חוקית אחרת, לרבות באמצעות הגשת ערר (ראה: עת"מ (ת"א) 1022/98 הבונים החופשיים נגד עירית ת"א-יפו, פד"מ ג' 175, והאסמכתאות שצוטטו שם ועת"מ (ת"א) 2026/98 עזריאל רגב פרויקטים בע"מ נגד ועדת הערר המחוזית, פד"מ ב(2) 347).

13. לאור כל האמור לעיל, העתירה נדחית. העותר ישלם סך של 7,500 ₪ בתוספת מע"מ כדין בגין הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד למשיבות 1-2, וכן ישלם סכום זהה למשיבות 3-4.
המזכירות תשלח העתק פסק הדין לב"כ הצדדים.

ניתן היום כ"ב בניסן, תשס"ה (1 במאי 2005) בהעדר הצדדים.
ד"ר עמירם בנימיני, שופט








עתמ בית משפט לעניינים מנהליים 1133/05 ד"ר רוני אמיד נ' עיריית תל-אביב,הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב,הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז תל אביב, שר הפנים (פורסם ב-ֽ 01/05/2005)