פסקי דין על זוהיר אחמד כבהא ו-16 אחרים | פסקי דין על הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה חריש

44/17 ערר     30/12/2019




ערר 44/17 זוהיר אחמד כבהא ו-16 אחרים נ' הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה חריש






ועדת המשנה לעררים
של המועצה הארצית לתכנון ולבניה
הנדון: החלטה משלימה

מס' תכנית מ/ במ/ 201/ א, חריש/ 1/ א, בקשה להיתר מספר 20150194
מצ"ב פרסום החלטה בעררים מס' 44/17, 44.1/17, 44.2/17
הערר נדון, בנוכחות הצדדים, ביום כ"ז בניסן תשע"ח (12.4.2018).
1. להלן חברי הוועדה:
גב' שמרית גולן, נציגת שר המשפטים (יו"ר).
מר דרור לוינגר, נציג מנכ"לית מינהל התכנון.
מר ברוך יוסקוביץ, נציג המהנדסים והאדריכלים.

2. נכח בדיון:
מר אוהד עיני, השמאי הממשלתי הראשי – יועץ למועצה הארצית.

3. חברי הוועדה שנעדרו מהישיבה:
מר הלל זוסמן, נציג רשות הטבע והגנים.
מר משה פדלון, ראש עיריית הרצליה.
מר שמשון עידו, סגן ראש העיר חיפה.
בכבוד רב,

שולמית פרוז
מזכירת ועדת המשנה לעררים
אגף מוסדות תכנון ארציים
מדינת ישראל

המועצה הארצית לתכנון ולבנייה
ועדת המשנה לעררים

ערר 44/17
זוהיר אחמד כבהא ו-16 אחרים

ע"י ב"כ עוה"ד איל מאמו ואח'
ה ע ו ר ר י ם
- נגד -
הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה חריש

ע"י ב"כ עוה"ד עודד דונג
ה מ ש י ב ה
הדיון התקיים ביום 12.4.2018 בפני
ועדת המשנה לעררים: מר דרור לוינגר, אדר' ברוך יוסקוביץ' ועו"ד שמרית גולן
– יו"ר הוועדה, ומר אוהד עיני – השמאי הממשלתי הראשי, יועץ למועצה הארצית.

החלטה משלימה
1. עניינו של הערר בדרישות היטל השבחה של המשיבה, הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה חריש
(להלן: "הוועדה המיוחדת"), ביחס למקרקעין הידועים כחלקות 45 ו-46 בגוש 9070 (להלן: "המקרקעין").
2. ביום 29.4.2018 ניתנה החלטתנו בערר (להלן: "ההחלטה הראשונה"), שבמסגרתה קבענו כדלהלן:
" 81. ראשית, אף שסברנו כי היה מקום לפרט ולנמק את שומות ההשבחה מעבר לכפי שנעשה בהן, איננו סבורים כי יש בכך כדי לפטור את העוררים מחובת תשלום היטל השבחה על פי החוק.
82. שנית, וכפי שפורט לעיל, בהתאם לפסק הדין בעניין אקרו אין לחייב את העוררים בהיטל השבחה בגין אישור תשריט האיחוד.
83. שלישית, מאחר שחלק מן המחלוקות בין הצדדים הן שמאיות בעיקרן, החלטנו לפנות אל יושב ראש מועצת שמאי המקרקעין בבקשה למינוי שמאי מייעץ, לפי סעיף 14(2)(ג) לתוספת השלישית לחוק, ולצדדים תינתן האפשרות להציג לפניו את טענותיהם ואת הסימוכין להן באופן מלא.
84. השמאי המייעץ יכין שומות השבחה על פי ההנחיות הבאות, וינמק את קביעותיו:
א. השמאי המייעץ יקבע אם חלה השבחה במקרקעין כתוצאה מאישור תכנית 201א', ומה שיעור ההשבחה. המועד הקובע לעניין ההשבחה הוא 18.2.1994.
ב. השמאי המייעץ יקבע את ההשבחה שחלה במקרקעין כתוצאה מתכנית חריש/1/א. לעניין זה, אין השמאי המייעץ מחויב לערכים שנקבעו בשומות שנערכו לצורך טבלאות ההקצאה והאיזון של תכנית חריש/1/א, אולם יהיה עליו להסביר את הסטייה מהן, ואת ההתבססות על נתונים המרוחקים יותר מהמועד הקובע, ככל שיהיו, ובמידת הצורך לבצע התאמות.
ג. אופן חישוב המימוש החלקי של ההשבחה לפי חריש/1/א יוצג לפי שתי החלופות שפורטו בסעיף 78 להחלטה זו.
ד. השמאי המייעץ יקבע את ההשבחה שחלה במקרקעין כתוצאה מאישור ההקלות.
85. בתוך 30 יום מקבלת חוות דעת השמאי המייעץ יהיו הצדדים רשאים להגיב בכתב (במקביל) על חוות הדעת. לאחר מכן, תינתן החלטתנו הסופית בערר".
3. ביום 8.5.2018 מונתה שמאית המקרקעין גב' רינת וויס-רביב כשמאית מייעצת בערר (להלן: "השמאית"). ביום 21.5.2019 פנתה השמאית לוועדה בבקשה לקבלת הנחיות, לאחר שמצאה כי קיים חוסר התאמה בין ההקלות שנתבקשו ואושרו, לבין תכנית הבקשה להיתר שאושרה בסופו של יום, וכי ההקלות שפורסמו, שאליהן מתייחסת החלטת הוועדה המיוחדת, אינן תואמות את תכנית הבקשה המאושרת ואת היתר הבנייה. השמאית סברה כי לא ניתן לחייב בהיטל השבחה בגין הקלות שלא פורסמו כדין לפי סעיף 149(א) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק").
4. לאחר שהוגשו עמדות הצדדים ביחס לפניית השמאית, קבענו ביום 20.6.2019 כי מאחר שנפל פגם בפרסום ההקלות; לאור הודעת הוועדה המיוחדת כי תתקן את הליך הפרסום, ההחלטות וההיתר; ונוכח קיומה של מחלוקת בשאלה מה מהות ההקלות שניתנו בפועל – לא ניתן בשלב זה (עד לתיקון ההליך ולהוצאת שומה חדשה) לקבוע את ההשבחה שחלה במקרקעין כתוצאה מאישור ההקלות; וכי לפיכך, ההשבחה בגין ההקלות לא תוכרע במסגרת הליך זה (מבלי לקבוע כי לא תחול בגינן השבחה). בהחלטה הורינו לשמאית לערוך את שומתה ביחס ליתר הנחיותינו, כפי שפורטו בסעיפים 84(א)-(ג) להחלטה הראשונה.
5. ביום 12.7.2019 הגישה השמאית את השומה המייעצת.

עיקרי הקביעות בשומה המייעצת
6. השמאית קבעה כי לא חלה השבחה במקרקעין כתוצאה מאישור תכנית 201א'.
7. ביחס לתכנית חריש/1/א, קבעה השמאית כי מבחן השוק, כפי שהשתקף בתוצאות מכרז רמ"י מס' חי/150/2013 (שפורסמו בחודש אוקטובר 2013; להלן: "המכרזים"), מצדיק סטייה מהערכים שנקבעו בטבלאות ההקצאה והאיזון של תכנית חריש/1/א. השמאית קבעה כי הפער בין שני הערכים גבוה מאוד (פי 2.75 בממוצע), ואינו יכול להיות מוסבר בשינוי צביון היישוב, בהתקדמות הפיתוח ובעליית מחירים ריאלית בשוק הנדל"ן. בנוסף, קבעה השמאית כי הערכים שנקבעו בטבלאות ההקצאה והאיזון הוערכו תוך מתן קביעת מקדמי שווי ביחס לייעוד מגורים ב', כלומר באופן יחסי (חלקית) ולא אבסולוטי. השמאית ציינה כי במועד עריכת טבלאות ההקצאה וכן במועד הקובע, לא היו בנמצא נתוני השוואה בתחום היישוב לייעודי קרקע שונים דוגמת מסחר, משרדים ותעסוקה.
8. השמאית קבעה מרכיב הפחתה של 20% מההצעה הזוכה במכרז, בהתחשב בפער בין ההצעות במכרז, במרכיב הוודאות ובהתקדמות הפיתוח ביחס למועד הקובע.
9. השמאית קבעה כי מבין המגרשים שנכללו במכרז, מגרשים מס' 420 ו-421 הם המתאימים ביותר להוות נתוני השוואה למקרקעין. ממוצע ההצעות של שני מגרשים אלה, לאחר הפחתה, משקף שווי של 2,900 ₪ למ"ר מבונה עיקרי במועד הקובע. בניתוח התוצאות הובא בחשבון מקדם שווי 0.3 לקומות העליונות. בנוסף, העריכה השמאית את שווי מרכיב תחנת התדלוק במקרקעין. על ידי חיבור כלל מרכיבי השווי במצב התכנוני החדש קבעה השמאית המכריעה שהשווי הינו 29,388,000 ₪. לגבי המצב התכנוני הקודם קבעה השמאית את השווי בסך 10,711,000 ₪. מכאן שההשבחה במימוש מלא של תכנית חריש/1/א עומדת על 18,677,000 ₪, במועד הקובע.
10. ביחס לחלקיות המימוש של תכנית חריש/1/א, קבעה השמאית כי שווי המימוש החלקי עומד על 15,367,000 ₪ (4,158 מ"ר שטח עיקרי בקומת הקרקע ו-3,802 מ"ר יתרת שטח עיקרי, עם מקדם שווי 0.3, כששווי מ"ר אקוויוולנטי הוא 2,900 ₪). מאחר שבשני מצבי התכנון נותר מגרש 3941 כמגרש ביעוד חקלאי, השמאית קיזזה שטח (ושווי) זה בשני מצבי התכנון.
השמאית קבעה את ההשבחה במימוש החלקי לפי שתי החלופות הבאות:
א. על פי פסק הדין בעמ"נ (י-ם) 17069-03-15 זעירא נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים (6.7.2015, פורסם בנבו; להלן: "פס"ד זעירא"), שבו נקבע כי חלקיות המימוש היא היחס בין ההשבחה החלקית (הפרש השווי בין היתר הבנייה לבין המצב התכנוני הקודם) לבין ההשבחה המלאה (הפרש השווי בין התכנית המשביחה לבין המצב התכנוני הקודם): כלומר את ההשבחה במימוש החלקי חישבה השמאית כהפרש בין השווי במימוש החלקי (15,367,000 ₪) לשווי לפי המצב התכנוני הקודם (7,667,000 ₪, בנטרול המגרש שהיה ונשאר חקלאי) ומכאן המסקנה לפיה ההשבחה במימוש החלקי היא 7,700,000 ₪ (על פי שיעור מימוש של 41.2%).
ב. על פי החלטות ועדת הערר המחוזית בערר (י-ם) 289/11 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' פרידה קלמן (14.12.2011, פורסם בנבו; להלן: "ערר קלמן") ובערר (י-ם) 140/14 דוד זעירא נ' ועדה מקומית לתכנון ולבניה ירושלים (22.11.2015, פורסם בנבו) (להלן יחד: "החלטות ועדת הערר"), שבהן נקבע כי חלקיות המימוש היא, ככלל, היחס בין שווי המקרקעין במימוש החלקי לבין שווי המקרקעין במימוש מלא על פי התכנית המשביחה: שווי המימוש החלקי הוא 15,367,000; שווי המצב החדש הוא 26,344,000 ₪; כך ששיעור המימוש החלקי הוא 58.3%, המהווים 10,889,000 ₪ מההשבחה המלאה (18,677,000 ₪).
טענות העוררים
11. העוררים טוענים כי בשומה המייעצת נפלו מספר שגגות.
12. ראשית, העוררים טוענים כי השמאית שגתה כשקבעה את שווי המקרקעין במצב החדש שלאחר אישור תכנית חריש/1/א לפי הערכים שנקבעו במכרזים שנערכו למעלה משנה לאחר המועד הקובע, ולא לפי הערכים שבטבלאות ההקצאה והאיזון שבתכנית. בתמצית, טענת העוררים היא כי קביעת שווי המקרקעין במועד הקובע צריכה להיעשות על פי המידע שהיה בידי העוסקים בשוק המקרקעין במועד הקובע. ערכים אלה יכלו להילמד מתוך שווי מקרקעין למסחר ותעסוקה ביישובים סמוכים, או ביישובים בעלי אוכלוסייה דומה, או על פי היחס שבין ערכי השווי לייעודי מסחר ותעסוקה ביישובים חרדיים לאלה שביישובים שאינם חרדיים, תוך עריכת התאמות. לעומת זאת, הערכים שנקבעו במכרזים לא היו בנמצא במועד הקובע.
13. העוררים טוענים כי בעת פרסום תוצאות המכרזים, כבר חלו שינויים מהותיים באופי ובצביון העיר, והתווספה ודאות משמעותית באשר להצלחת שיווקי המגרשים בעיר, ולכן ההסתמכות על ערכי המכרזים היא חכמה שבדיעבד. העוררים טוענים כי הפער שבין הערכים שנקבעו בטבלאות התכנית לבין תוצאות המכרזים היא נתון שאין עליו מחלוקת, אך אינו מהווה כשלעצמו נימוק להעדפת הערכים שבתוצאות המכרזים, ואין ללמוד ממנו כי ערכי השווי שנקבעו בטבלאות מוטעים. העוררים טוענים כי השמאית לא הציגה נימוק מדוע לא לקבוע את ההשבחה לפי הערכים שנקבעו בטבלאות התכנית.
14. העוררים טוענים כי בנוסף, היה על השמאית להתחשב בהבדל בין רמת המחירים של נכסים מסחריים ביישובים חרדיים, לבין רמת המחירים של נכסים כאלה ביישובים שאינם חרדיים. העוררים מצרפים לטענותיהם חוות דעת של ד"ר רינה דגני בעניין השפעת השינוי בצביונה של העיר חריש על הרגלי הצריכה והיקפי ההוצאה בשטחים מסחריים, מאוגוסט 2019, שעל פיה היקף הפדיון במרכז מסחרי בחריש, בהנחה שהעיר הייתה נותרת חרדית, היה 52%-57% בהשוואה לעיר מעורבת.
15. העוררים טוענים כי בניגוד לעמדת השמאית, הערכים שנקבעו בטבלאות התכנית אינם ערכים יחסיים, וכי התקיימו דיונים רבים לגבי שווים האבסולוטי. העוררים טוענים שכאשר נקבע בטבלה שווי אבסולוטי לאחד מייעודי הקרקע, וערכם של הייעודים האחרים נקבע ביחס אליו, לא נכון לראות בהם "ערכים יחסיים" שאינם יכולים לשמש כבסיס לקביעת היטל ההשבחה.
16. העוררים טוענים כי הציגו בשומה מטעמם תוצאות מכרזים למגרשי מסחר ותעסוקה בערים חדרה, עפולה ונשר, אולם השמאית התעלמה מהן לחלוטין וללא נימוק, אף שהן יכולות להוות אינדיקציה משמעותית לשווי המקרקעין במועד הקובע.
17. שנית, העוררים טוענים כי שווי המקרקעין במצב החדש נקבע מבלי להתחשב בעלויות הפיתוח בפועל, אלא לפי עלויות פיתוח תיאורטיות. העוררים טוענים כי השמאית קבעה את שווי המקרקעין במצב החדש לפי תוצאות המכרזים במגרשים 420 ו-421, ולגביהן לקחה את סכומי ההצעות הזוכות ולהם הוסיפה את עלויות הפיתוח לכל מגרש, כפי שנקבעו במכרז על ידי רמ"י, והפחיתה מהתוצאה עלויות פיתוח נורמטיביות. לטענתם, השמאית נימקה זאת בכך שעלויות הפיתוח של רמ"י גבוהות מעלויות פיתוח נורמטיביות, וכי יש לכך השפעה על מחיר הקרקע, וקונה סביר ישקלל חלק מעלויות הפיתוח לרכיב הקרקע. לטענתם, השמאית ציינה כי לקחה בחשבון עלויות פיתוח נורמטיביות על פי פרק ה' לקווים המנחים של השמאי הממשלתי הראשי, שפורסמו על ידי אגף שומת מקרקעין במשרד המשפטים (להלן: "הקווים המנחים").
18. העוררים טוענים כי על פי הקווים המנחים, ההנחיה היא כי משומת מקרקעין הכוללים פיתוח יופחתו עלויות פיתוח, בעדיפות ראשונה – בהתאם לסכום הפיתוח לנכס הנישום, כפי שנקבע על ידי רמ"י; בעדיפות שנייה, כשאין תחשיב פיתוח קונקרטי שנערך על ידי רמ"י – לפי היטלי הפיתוח שנקבעו בחוקי העזר העירוניים העדכניים; ובעדיפות שלישית – בהתאם להוצאות הפיתוח הנורמטיביות. העוררים טוענים כי אף שבמקרה זה יש נתונים ברורים לגבי עלויות הפיתוח הקונקרטיות למגרשים, ואף שקיימים גם חוקי עזר לחריש הקובעים את היטלי הפיתוח, השמאית בחרה להסתמך דווקא על עלויות פיתוח נורמטיביות. לטענת העוררים, תוצאת חישוב זה היא כי עלויות הפיתוח שקבעה השמאית נמוכות ביותר מ-50% מעלויות הפיתוח שנקבעו על ידי רמ"י, והערך למ"ר קרקע ללא פיתוח גבוה ב-43% מהמחיר הנכון.
19. העוררים טוענים כי אם מופחתות ממחיר המקרקעין עלויות הפיתוח הקונקרטיות, הפער בינו לבין הערכים שנקבעו בתכנית עומד על כ-80% בלבד (ולא ב-175% כפי שנקבע על ידי השמאית), והדבר מחליש את קביעתה כי הערכים שנקבעו בטבלאות אינם סבירים.
20. העוררים מוסיפים כי ההשוואה של ערכי הטבלאות צריכה להיעשות גם ביחס לערכים שנקבעו למגרשים בשומות רמ"י ובהשוואה לממוצע ההצעות שהוגשו, ולא רק ביחס להצעה הזוכה. העוררים טוענים כי המחיר הממוצע על פי ההצעות שהוגשו למכרזים נמוך בכ-30% מהשווי שנקבע למגרשים בתכנית, והוא מעיד על "מבחן השוק", וכי ההצעה הזוכה הציעה מחירים הגבוהים בכ-160% מיתר ההצעות שהוגשו במכרז.
21. שלישית, העוררים טוענים כי השמאית שגתה בעמדתה באשר לחלופת המימוש החלקי הראויה, וביישום חלופת המימוש החלקי כפי שנקבעה בפסק הדין בעניין זעירא. העוררים טוענים כי הפרשנות הנכונה היא זו שנקבעה בפס"ד זעירא, לפיה את מידת המימוש החייבת בהיטל יש לקבוע לפי מידת מימוש ההשבחה ולא לפי מידת המימוש של התכנית. העוררים טוענים כי שיטה זו נכונה לכל מצב של מימוש חלקי, ולכן יש לדחות את הערת השמאית לפיה היא אינה מתאימה במקרה זה מכיוון שב"מצב הקודם" לא ניתן היה לבנות.
22. העוררים טוענים כי במימוש חלופת פס"ד זעירא, נפלה טעות: על פי הערכים שנקבעו על ידי השמאית עצמה, ההשבחה המלאה עומדת על 18,677,000 ₪; ההפרש בין המצב התכנוני הקודם לבין היתר הבנייה הוא 4,656,000 ₪; מכאן שחלקיות המימוש היא 24.93%, וסכום ההשבחה החלקית הוא 4,656,000 ₪. לעומת זאת, השמאית קבעה כי ההשבחה לפי חלופת חישוב זו עומדת על 7,700,000 ₪.

טענות הוועדה המיוחדת
23. הוועדה המיוחדת הגישה הסתייגות קצרה ביחס לשומה המייעצת. הוועדה המיוחדת טוענת כי קיימת מחלוקת בין הצדדים בנושא ההקלות הנדרשות, ובשאלה אם נדרשו הקלות לצורך ניוד זכויות (של שטחים עיקריים אל מתחת לכניסה הקובעת, או של שטחי שירות אל מעל הכניסה הקובעת). הוועדה המיוחדת טוענת כי השומה המייעצת לא נתנה שווי מפורט לשטחי השירות, ושווי המקרקעין לפיה נקבע רק על בסיס השטחים שמעל הכניסה הקובעת. אולם, למחלוקת בין הצדדים יש השפעה על השטחים שינוידו (בהקלה או ללא הקלה).
24. על כן, מבקשת הוועדה המיוחדת להורות לשמאית לקבוע במפורש את שווי השטחים העיקריים של הסופרמרקט במפלס התחתון, או לחלופין להבהיר כי ההשבחה אינה כוללת אותו וכי זו תיקבע בעת הסדרתו בהיתר בנייה מתוקן, שבו תסומן הכניסה הקובעת במפלס העליון. זאת, כדי למנוע טענה עתידית של העוררים כי היה מקום להעלות את הטענה כבר בשלב זה.
25. הוועדה המיוחדת טוענת כי בחישוב חלקיות המימוש (58.3%) לא ניתן ביטוי לשטחי השירות, אף שאלה מומשו במלואם, ועל כן יש להורות לשמאית לתת ביטוי כספי לשטחי השירות העודפים שנוצלו, מעבר לאחוז הנ"ל.
26. הוועדה המיוחדת מוסיפה כי אף שיש לה טענות בתחום השמאות, הרי שלאור העיקרון שאין לתקוף קביעות שמאיות בהליך זה, היא אינה מרחיבה בעניין, אולם לבקשתה, ניתנה לה אפשרות להגיב לטענות העוררים.
27. בתגובתה, טוענת הוועדה המיוחדת כי בהחלטת השמאית ניתן מענה מנומק לכל המחלוקות השמאיות אליהן נדרשה.
28. לעניין הסטייה מהערכים שנקבעו בטבלת האיזון של התכנית, טוענת הוועדה המיוחדת כי מדובר בשאלה שמאית מובהקת. השמאית קבעה כי במועד עריכת טבלאות האיזון לא היו נתוני השוואה, וכי טבלאות האיזון שמו דגש על היחסיות שבין השימושים, ולא לוו בנספח המעיד על אופן קביעת הערכים. השמאית קבעה כי "מבחן השוק" משתקף בתוצאות המכרזים, ומצדיק סטייה מהערכים שנקבעו בטבלאות האיזון. לפיכך, הסתמכה השמאית על תוצאות המכרזים שנערכו כשנה וחצי לאחר המועד הקובע, תוך התאמות: הפחתה של 20% (שהיא הפחתה משמעותית בהתחשב בפער הזמנים). הוועדה המיוחדת מציינת כי גם במועד המכרזים שרר חוסר הוודאות בנוגע להצלחת השיווק, בדומה לחוסר הוודאות במועד הקובע.
29. לטענה כי בין המועד הקובע לבין מועד תוצאות המכרזים השתנה צביון העיר באופן שמשפיע על ערכי הקרקע, טוענת הוועדה המיוחדת כי ראשית, השמאית לא קיבלה את הנחת העוררים (שלא הוכחה, ושהעוררים סברו כי היא אינה דורשת הוכחה) לפיה מחירי נכסים מסחריים ביישובים חרדיים נמוכים ממחירי נכסים מסחריים ביישובים שאינם חרדיים. בנוסף, טוענת הוועדה המיוחדת כי פער המחירים בין טבלאות האיזון לבין תוצאות המכרזים לא נובע משינוי צביון העיר שאירע, על פי טענת העוררים, בהחלטת רמ"י מחודש ינואר 2013 לפסול הצעות שהגישו עמותות חרדיות למכרזים, מאחר שכבר במועד הקובע היה ידוע כי השיווק עתיד להיות לכלל האוכלוסייה, בעקבות החלטת ועדת המשנה לעררים מיום 13.11.11 בעררים 23-31/11, 33/11 ו-40-42/11 שהוגשו על תכנית חריש 1/א, שבה נקבע כי מעמדו של "נספח השימושים במגרשי מבנים ומוסדות ציבור" בתכנית חריש 1/א יהיה מחייב, ואף הוחלט על תוספת שימושים המאפיינים אוכלוסייה לא חרדית; הבהרת נציג משרד השיכון במסגרת הדיון בעתירה המנהלית שהוגשה על תכנית חריש 1/א, לפיה יש לפתוח את שיווק יחידות הדיור בחריש לכלל האוכלוסייה; ופסק הדין בעתירה, שבו ציין בית המשפט, ביחס לשינוי מעמדו ותוכנו של נספח השימושים, כי תיקון התכנית באופן זה משנה למעשה את צביון העיר (עת"מ (חי') 11475-07-11 חריש הירוקה אגודה שיתופית להתיישבות קהילתית בע"מ נ' ועדת העררים שליד המועצה הארצית לתכנון ולבניה (1.5.2012, פורסם בנבו; ערעור על פסק הדין (עע"מ 4274/12) נמחק ביום 17.2.2013)).
30. בפועל, טוענת הוועדה המיוחדת כי גם לאחר השינויים שבוצעו בתכנית חריש 1/א, התכנון אינו מונע מגורי מגזר חרדי בעיר, או את רכישת הקרקע ושיווקה עבור מגזר זה, כך שאין לומר כי העיר שינתה לחלוטין את צביונה.
31. לעניין קיזוז עלויות הפיתוח, טוענת הוועדה המיוחדת כי טענה זו לא עלתה במסגרת הערר, ודי בכך כדי לדחותה; וכי מדובר בשאלה משפטית מובהקת, שאין מקום להתערב בה.
32. לגופו של עניין, טוענת הוועדה המיוחדת כי עלויות הפיתוח הנקבעות במכרזי רמ"י אינן משקפות תמיד את עלויות הפיתוח אלא כוללות אלמנטים נוספים. בנוסף, לרמ"י ולמשרד השיכון אין זכות לחייב בעלי קרקע פרטיים בתשלום הוצאות פיתוח, מלבד הזכות החוזית שבהסכמי השיווק (הוועדה המיוחדת מפנה בהקשר זה להחלטת ועדת הערר המחוזית בערר (י-ם) 17/13 נוף ילדות בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים (20.5.2013, פורסם בנבו)). בנוסף, במועד הקובע לא היו חוקי עזר עירוניים רלוונטיים, ולכן כלל לא ניתן היה להשית עלויות פיתוח על העוררים. לפיכך, הוועדה המיוחדת סבורה שיש להפחית מההשבחה את עלויות הפיתוח ששולמו בפועל, כפי שנקבע גם בהחלטת ועדת המשנה לעררים בערר 53/18, 3/19, 8/19, 12/19 שפיר נ' הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה חריש
(24.3.2019, פורסם בנבו).
33. לעניין אופן חישוב ההשבחה במימוש חלקי, טוענת הוועדה המיוחדת כי מדובר בשאלה משפטית שלא הוכרעה על ידי השמאית המכריעה, ושנקבע כי תוכרע על ידי הוועדה במסגרת ההחלטה הסופית בערר.
34. בפן המשפטי, טוענת הוועדה המיוחדת, מטעמי זהירות, כי פס"ד זעירא נועד לתקן טעות של ועדת הערר באותו מקרה, שלא התחשבה בכך שחלק מזכויות הבנייה שהתבקשו בהיתר היו מכוח תכנית קודמת. לטענת הוועדה המיוחדת, הכלל, גם על פי פס"ד זעירא, הוא כי יחסיות המימוש נקבעת על פי היחס שבין היקף המימוש מכוח התכנית המשביחה לבין ההשבחה המלאה. בענייננו, כל זכויות הבנייה המבוקשות נוצרו מכוח התכנית המשביחה, ועל כן חישוב החלקיות צריך להיות על פי היחס בין הזכויות שמומשו בהיתר הבנייה לכלל הזכויות מכוח התכנית המשביחה.
35. לגבי אופן החישוב של חלופת המימוש על פי פס"ד זעירא, הוועדה המיוחדת טוענת כי טענת העוררים מקורה בטעות, שכן על פי החלטת השמאית, שווי המימוש החלקי המתייחס לשווי שטחי בנייה על פי תכנית חריש 1/א, עומד על 15,367,000 ש"ח. מאחר ובמצב החדש נותר בידי העוררים שטח חקלאי בשווי 3,044,100 ₪, הרי שיש להוסיף ערך זה למצב החדש או לנטרלו מהמצב הקודם, לצורך חישוב ההשבחה. לכן, הטענה לפיה במצב הקודם ערך המקרקעין הינו 10,711,000 ₪ יוצרת עיוות, שבו במצב החדש נלקח בחשבון רק המימוש החלקי של הקניון ותחנת התדלוק, ללא השטח החקלאי שנותר בידי העוררים, ואילו במצב הקודם נלקח בחשבון מימוש שטח הקניון ותחנת התדלוק כולל השטח החקלאי.

תשובת העוררים לטענות הוועדה המיוחדת
36. העוררים חוזרים בתשובתם על מרבית הטענות שעלו במסגרת התייחסותם לשומה המייעצת ופורטו לעיל.
37. לעניין הסטייה מהערכים שנקבעו בטבלאות האיזון, טוענים העוררים כי השמאית היא שהייתה צריכה לנמק מדוע אינה מסתמכת על טבלאות האיזון, ועל עסקאות השוואה שהוצגו בפני
ה. העוררים טוענים כי לא ניתן לקבל את הטענה לפיה חוסר הוודאות בדבר הצלחת שיווק יחידות הדיור במועד הקובע זהה לחוסר הוודאות במועד המכרזים, מאחר שבין שני המועדים שווקו בהצלחה אלפי יחידות דיור, וכי שינוי מעמדו של נספח בינוי למבני ציבור אין בו כדי לשנות צביונה של עיר.
38. העוררים טוענים כי הנטל הוא על השמאית, להראות כי רמת המחירים בנכסים מסחריים ביישובים חרדיים אינה שונה מזו שביישובים שאינם חרדיים.
39. לעניין קיזוז עלויות הפיתוח, טוענים העוררים כי יש לבסס את עלויות הפיתוח על הערכים שנקבעו במסגרת המכרז, מאחר שהן אינן מושפעות מתרחישים חיצוניים כגון שינוי בצביון העיר או מדד הצלחת שיווק המגרשים.
40. העוררים טוענים כי הטענות לפיהן הוצאות הפיתוח במכרזי רמ"י אינן משקפות את עלויות הפיתוח בלבד, ואינן מעניינם של בעלי קרקע פרטית, לא הוכחו ואינן נכונות. כמו כן, העובדה שלא היו במועד הקובע חוקי עזר עירוניים אינה רלוונטית, שכן כל יזם או קונה מרצון היה מביא בחשבון כי יידרש לשאת בעלויות הפיתוח לצורך מימוש זכויות במקרקעין.
41. העוררים טוענים כי עלויות הפיתוח שנלקחו בחשבון על ידי השמאית נמוכות בשיעור משמעותי מאלה שנקבעו במכרזים ובחוקי העזר, ללא נימוק, ולפיכך אינן סבירות. העוררים טוענים כי הוועדה המיוחדת הסכימה להפחית את עלויות הפיתוח ששולמו בפועל, אולם השמאית קבעה "עלויות פיתוח נורמטיביות".
42. בנוגע לעלויות הפיתוח ששולמו בפועל, טוענים העוררים כי עמדת הוועדה המיוחדת לוקה בחוסר הגינות, נוכח הסכם פשרה בין העוררים לבין הוועדה המיוחדת ומשרד השיכון שבו נקבע כי עלויות הפיתוח יופחתו, בתמורה לוויתור מצדם על טענות בעניין פגיעה בשווי המגרשים כתוצאה ממעבר מובל מים בהם במסגרת הליכי היטל השבחה.
43. העוררים טוענים כי ככל שמוסכם להפחית את עלויות הפיתוח ששולמו בפועל, יש להתייחס לעלויות שצוינו בדרישות התשלום ששלחה הוועדה המיוחדת לעוררים קודם להיטל ההשבחה (התואמות את העלויות הנגזרות מחוקי העזר העירוניים של חריש). העוררים מציינים כי על פי חוקי העזר העירוניים, היטלי הפיתוח מתייחסים לכלל שטחי הבנייה ולא רק לשטחי הבנייה העליים, וכי חישוב על בסיס חוקי העזר מוביל לפער של כ-63% מעלויות הפיתוח הנורמטיביות.
44. ביחס לאופן חישוב המימוש החלקי, חולקים העוררים על הפרשנות שנתנה הוועדה המיוחדת לפס"ד זעירא, וטוענים כי הובהר שנקבע בו כלל התקף גם ביחס לתכנית משביחה המהווה "מוצר תכנוני חדש" שכל הזכויות הממומשות הן מכוחה, והוא כי מידת המימוש היא היחס שבין הפרשי השווי שבין היתר הבנייה למצב התכנוני הקודם לבין סך ההשבחה.
45. העוררים טוענים כי במימוש על פי חלופת פס"ד זעירא, יש לערוך את החישוב באופן הבא:
א. מאחר שנקבע על ידי השמאית כי שוויו של מ"ר אקוויוולנטי (מר"א) במצב החדש הוא 2,900 ₪, שווי המצב הקודם הוא 3,693 מר"א (2,900 ₪ :₪10,711,000).
ב. המימוש המבוקש בהיתר הבנייה הוא 5,299 מר"א. כלומר, תוספת המר"א במימוש החלקי הנה 1,606 מר"א ביחס לסך כל המר"א במצב הקודם, וזוהי התוספת החייבת בהיטל השבחה. לעומת זאת, הוועדה המיוחדת סבורה כי יש לחייב את העוררים, בהתאם להחלטות ועדת הערר, בגין מימוש חלקי של 3,755 מר"א (2,900 ₪: 10,889,000 ₪).
46. העוררים טוענים כי על פי פס"ד זעירא, בשווי "מצב קודם" יש להביא בחשבון את מלוא השווי, כולל החלקים שטרם מומשו, ואילו בחישוב המימוש החלקי יש להביא בחשבון רק את שווי השטחים שמומשו, ועל כן אין כל רלוונטיות לשטחים החקלאיים שנותרו בידי העוררים לצורך חישוב המימוש החלקי, אלא לצורך סך ההשבחה בלבד.
מקדמי הקומות שנקבעו על ידי השמאית
47. העוררים מבהירים כי שתי החלופות המוצעות על ידי הוועדה המיוחדת לעניין מקדם השווי שנקבע לשטחים העיקריים שמעל לקומת הכניסה אפשריות ומקובלות עליהם, אלא שיישום החלופות צריך להיעשות בשים לב לשווי מ"ר מבונה שנקבע על ידיה, ולמהות השטח, שכן שתי קומות המסחר הן במפלס הקרקע ונהנות מחשיפה, ורק ליתרת השטחים צריך להינתן מקדם 0.3. לטענת העוררים, גם שינוי מקדמי השטחים לא ישנה בהכרח את שווי המגרשים מושא השומה המייעצת.

דיון והכרעה
48. לאחר עיון בשומה המייעצת ובטענות הצדדים, החלטנו לקבל את קביעות השמאית, כדלקמן:
א. בשאלה אם חלה השבחה במקרקעין כתוצאה מאישור תכנית 201א': השמאית קבעה כי לא חלה כל השבחה כתוצאה מאישור תכנית 201א'. קביעה זו מקובלת עלינו, וגם הצדדים לא ביקשו כי נתערב בה.
ב. בשאלה מהי ההשבחה שחלה במקרקעין כתוצאה מאישור תכנית חריש 1/א, והאם מוצדק לסטות מהערכים שנקבעו בשומות שנערכו לצורך טבלאות ההקצאה והאיזון של אותה תכנית: איננו מוצאים מקום להתערב בקביעותיה של השמאית ובנימוקיה, לפיהן יש הצדקה לסטות מערכי הטבלאות, שנקבעו במועד שבו לא היו בנמצא עסקאות השוואה ביישוב עצמו, בהיותו יישוב חדש שהוקם יש מאין. במצב מעין זה, אין מניעה להסתמך על עסקאות השוואה שנעשו ביישוב עצמו במועד המאוחר למועד הקובע, ומנגד, יש קושי להסתמך על עסקאות השוואה שנלקחו מיישובים אשר אמנם סמוכים לחריש (כפי שביקשו העוררים), אך הם יישובים ותיקים שבהם כבר התגבש שווי המקרקעין. על כן, שיטת החישוב שנקטה השמאית היא סבירה, ואינה מצדיקה את התערבותנו. לצד זאת, נקבעה בשומה המייעצת התאמה ביחס לערכי תוצאות המכרזים ביחס למגרשים 420 ו-421, המאוחרות למועד אישור התכנית, ונקבעה הפחתה של 20% ביחס לתוצאות אלה, אשר גם היא סבירה, בהתחשב בעובדה שמדובר ביישוב מתפתח.
49. עם זאת, אנו סבורים כי יש מקום לקבל את טענות העוררים לגבי מרכיב עלויות הפיתוח. הנחיות השמאי הממשלתי הראשי קובעות כי על מנת לקבוע את שווי רכיב הקרקע (ללא הפיתוח) בנכס, יש להפחית את עלויות הפיתוח ששולמו או שישולמו בנכס מושא השומה (ר' גם הסיפא לנספח ה' לפרק ה' לקווים המנחים, שעניינו "התייחסות ל"הוצאות הפיתוח הסביבתי" בשומות ראשונות הנערכות לרשות מקרקעי ישראל": "הוצאות הפיתוח אשר יופחתו בהמשך התחשיב תהיינה הוצאות הפיתוח בנכס הנשום"). הוצאות פיתוח אלה ידועות ומוגדרות ביחס למקרקעין מושא השומה, ועל כן יש להפחית משווי המקרקעין, כפי שנקבע בשומה המייעצת בהתבסס על תוצאות המכרזים, את הוצאות הפיתוח שנדרשו בפועל מבעלי המקרקעין (שבשונה מהמגרשים מושא המכרזים, היו ונותרו בבעלות פרטית). לפיכך, בנקודה זו נבקש מהשמאית לתקן את השומה המייעצת, ולחשב את שווי המקרקעין תוך הפחתת עלויות הפיתוח שנדרשו בפועל.
50. יצוין כי מטענות הצדדים עולה כי הערך שאליו יש להתייחס בקביעת עלויות הפיתוח הוא הערך שצוין בדרישות התשלום שנשלחו לעוררים על ידי הוועדה המיוחדת, המבוססות על חוקי העזר העירוניים, טרם שהוסכם בין הצדדים על שינויים כאלה ואחרים בעלויות הפיתוח שישולמו בפועל.
51. בנוגע לחלופות חישוב המימוש החלקי ויישומן בפועל, נבקש להרחיב מעט.
היטל השבחה במימוש חלקי
52. בהחלטתנו הראשונה ביקשנו מהשמאית כי תכלול בשומה חישוב של המימוש החלקי על פי שתי חלופות:
א. על פי פס"ד זעירא, שבו נקבע כי חלקיות המימוש היא היחס בין ההשבחה החלקית (הפרש השווי בין היתר הבנייה לבין המצב התכנוני הקודם) לבין ההשבחה המלאה (הפרש השווי בין התכנית המשביחה לבין המצב התכנוני הקודם), כאשר ההשבחה במימוש החלקי מחושבת למעשה על ידי ההפרש בין השווי במימוש החלקי לשווי על פי התכנית במצב הקודם.
ב. על פי החלטות ועדת הערר, שבהן נקבע כי חלקיות המימוש היא, ככלל, היחס בין שווי המקרקעין במימוש החלקי לבין שווי המקרקעין במימוש מלא על פי התכנית המשביחה, כאשר ההשבחה במימוש החלקי מחושבת למעשה על ידי הכפלת שיעור חלקיות המימוש בהשבחה המלאה (הפרש השווי בין התכנית המשביחה לבין המצב התכנוני הקודם).
53. שאלת אופן חישוב היטל ההשבחה כאשר מימוש הזכויות במקרקעין הוא חלקי עלתה לדיון בבית המשפט העליון, במסגרת בקשות רשות ערעור שהוגשו על פס"ד זעירא (בר"ם 6589/15, בר"ם 6596/15). במסגרת זו גם הוגשה עמדת היועץ המשפטי לממשלה, התומכת בשיטת החישוב של פס"ד זעירא.
54. בהחלטתו מיום 23.12.2019, דחה בית המשפט העליון את הבקשות לרשות ערעור על פס"ד זעירא, וקבע כדלהלן:
"דרך החישוב בה נקט בית המשפט לעניינים מינהליים אכן מתאימה לאותם מצבים בהם התכנון החדש משנה רכיבים תכנוניים שנכללו בתכנון קודם, כגון הגדלת מספר יחידות דיור שהיו מותרות בבנייה או שינוי יחס בין שטחים עיקריים לשטחי שירותים ושינוי קווי בניין, והיא מקובלת עלינו.
המבקשת והמרכז לשלטון מקומי הביאו לפנינו גם דוגמאות בקטגוריות אחרות, שעשויות להעלות שאלות החורגות מגדר הקטגוריה שלפנינו, ומשכך לא ראינו לטעת בהן מסמרות.
נושא הבקשה למתן רשות ערעור שהוגשה מטעם הוועדה המקומית אכן בעל חשיבות כללית. ברם, בנסיבות בהן הכרעתו של בית המשפט לעניינים מינהליים בנושא זה, אשר היועץ המשפטי לממשלה הודיע על הצטרפותו אליה, מקובלת עלינו, כאמור, לא ראינו עילה למתן רשות ערעור בהליך דנן [...]".
55. החלטת בית המשפט העליון התייחסה, אם כן, להחלטת שיטת החישוב של פס"ד זעירא בנסיבות אותו מקרה והמקרים הדומים לו, שאותם ראה בית המשפט כמקרים שבהם המימוש החלקי הוא של תכניות שאינן מהוות "מוצר תכנוני חדש". למעשה, גם החלטות ועדת הערר התייחסו למקרים אלה, אולם כמקרים חריגים "בהם אכן התכנית החדשה הינה תכנית טכנית של הוספת זכויות בלבד על מצב קיים שלם", שבהם "אכן יהיה מקום לקבוע חריג גם לשיטה שקבענו כראויה ולחשב את המימוש היחסי כיחס בין שווי הזכויות שמומשו לשווי ההשבחה בלבד" (עניין קלמן, סעיפים 74-75).
56. לעומת זאת, בענייננו תכנית חריש 1/א היא תכנית מפורטת להקמת שתי שכונות בהיקף של 6,000 יחידות דיור, על שטח של כ-2,695 דונם, ומפרטת את תכנית המתאר על ידי קביעת ייעודי קרקע למגורים, מבנים ומוסדות ציבור, שטחים פתוחים, דרכים ותשתיות, תעסוקה ומסחר; קביעת השימושים המותרים בכל ייעוד; קביעת הוראות בנייה; התוויית דרכים חדשות והרחבת דרכים מאושרות; איחוד וחלוקה; ועוד ועוד. תכנית חריש 1/א מוסיפה למצב המאושר 4,200 יחידות דיור בהיקף של 449,000 מ"ר, מסחר בהיקף של 7,400 מ"ר, תעסוקה בהיקף של 36,500 מ"ר ומבני ציבור בהיקף של 254,000 מ"ר. ביחס למקרקעין מושא הערר, משנה תכנית חריש 1/א את הייעוד מקרקע חקלאית, שבה מותר שימוש לעיבוד חקלאי, לייעוד מסחר ותעסוקה המאפשר גם הקמת תחנת תדלוק (בכפוף לתכנית מפורטת מכוח תמ"א 18) ותחנת מעבר לפסולת יבשה (בכפוף לתכנית מפורטת מכוח תמ"א 16). לפיכך, יש הבדל ניכר בין תכנית חריש 1/א, המהווה "מוצר תכנוני חדש", לבין "מצבים בהם התכנון החדש משנה רכיבים תכנוניים שנכללו בתכנון קודם, כגון הגדלת מספר יחידות דיור שהיו מותרות בבנייה או שינוי יחס בין שטחים עיקריים לשטחי שירותים ושינוי קווי בניין".
57. מאחר שטרם נפסקה הלכה רוחבית בשאלה אם שיטת החישוב של פס"ד זעירא נכונה גם במקרים מקטגוריות אחרות מזו שלגביה ניתנה החלטת בית המשפט העליון, נבקש לאמץ את שיטת החישוב שנקבעה בהחלטות ועדת הערר, שכפי שנסביר להלן, היא בעינינו שיטת חישוב נכונה יותר לקביעת שיעור המימוש כאשר מתבקש מימוש חלקי של תכנית המהווה "מוצר תכנוני חדש", שאליה משתייך המקרה שלפנינו.
58. ראשית, נסביר מהם הקשיים העולים משיטת החישוב שנקבעה בפס"ד זעירא, ומיישומה בענייננו. יצוין כי בפס"ד זעירא הוצגו ערכי שווי המקרקעין במר"א, אולם בענייננו, לאורך רוב השומה המייעצת מוצגים ערכי שווי המקרקעין בשווי ב₪, ועל כן נציג את החישוב על פי שווי המקרקעין ב₪.
59. על פי חלופת פס"ד זעירא:
a = שווי המקרקעין במצב התכנוני הקודם; בענייננו, על פי קביעת השמאית: 10,711,000 ₪.
b = שווי המקרקעין במצב התכנוני החדש; בענייננו, על פי קביעת השמאית: 29,388,000 ₪.
x = ההשבחה במימוש מלא של התכנית (x= b-a); בענייננו: 18,677,000 ₪.
c = שווי המקרקעין במימוש חלקי; בענייננו, על פי קביעת השמאית: 15,367,000 ₪.
y = ההשבחה במימוש חלקי של התכנית (y= c-a).
60. קביעת שיעור המימוש על פי פס"ד זעירא נעשית על ידי חלוקת שווי המקרקעין במימוש חלקי, בהפחתת שווי המקרקעין במצב הקיים, בשוויים במימוש מלא, בהפחתת שווי המקרקעין במצב הקיים. כלומר:
c-a
b-a
או, בצורת הצגה שונה:
y
x
לצורך קביעת שומת ההשבחה במימוש חלקי, שיעור המימוש החלקי מוכפל לאחר מכן בהשבחה במימוש מלא:
c-a * (b-a) = c-a
b-a
או:
y * x = y
x
61. שיטת חישוב זו מעלה מספר קשיים.
62. ראשית, כפי שניתן לראות, בחישוב זה מחלקים את ההפרש שבין השווי במימוש חלקי ובין השווי לפי התכנית הקודמת בהשבחה, ולאחר מכן מכפילים באותה השבחה עצמה, כך שהמונה והמכנה מבטלים זה את זה, וכך שלמעשה החישוב היחיד שיש לערוך על מנת לחשב את ההשבחה במימוש חלקי, הוא להפחית משווי המקרקעין במימוש חלקי את שווי המקרקעין במצב הקודם. התוצאה היא שלערך b-a, או x, המייצגים את ההשבחה במימוש מלא של התכנית, אין כל משמעות בתוצאה הסופית. במילים אחרות, נוצרת משוואה שבה לשיעור המימוש אין כל משמעות, שכן תמיד תתקבל תוצאה (טאוטולוגית) לפיה ההשבחה במימוש חלקי של התכנית היא ההשבחה הנובעת מאותו מימוש חלקי עצמו.
63. שנית, ובמקרים רבים, עשויה שיטת החישוב של פס"ד זעירא להביא לתוצאות שאינן הגיוניות. כך, למשל, במקרה שבו נטען כי שווי המקרקעין במימוש חלקי נמוך משווי המקרקעין במצב הקודם (כפי שלמעשה טענו העוררים בענייננו, בשומתם). מקרים אלה כוללים, למשל, מצבים שבהם במצב הקודם היו במקרקעין זכויות בייעוד מסוים על פי תכנית קודמת, וכעת התכנית החדשה והמשביחה קובעת שינוי ייעוד ו/או תוספת זכויות, ומתבקש מימוש חלקי בלבד של הזכויות על פי התכנית החדשה. לדוגמא: במצב הקודם, היו בשטח התכנית זכויות בייעוד מגורים בשווי של 500 מר"א, והתכנית החדשה הקנתה זכויות בייעוד מסחר, בשווי של 800 מר"א, שמהן מבוקש לנצל כעת מחצית – כלומר 400 מר"א.
64. במקרה כזה, תביא תוצאת החישוב לפי שיטת פס"ד זעירא למסקנה לפיה ההשבחה במימוש החלקי היא שלילית, כביכול, אף שאין מחלוקת כי מדובר במימוש חלקי של תכנית משביחה. תוצאה כזו לא תעלה בקנה אחד עם מושכלות יסוד בעניין היטל השבחה, כפי שיוסבר להלן.
65. "אירוע המס" הרלוונטי להיטל השבחה הוא אישורה של התכנית המשביחה (ובמקרים אחרים – מתן הקלה או אישור לשימוש חורג), כאמור בסעיפים 1 ו-2(א) לתוספת השלישית לחוק. המועד הקובע לצורך חישוב שומת ההשבחה הוא יום תחילתה של התכנית (סעיף 4(7) לתוספת השלישית לחוק). עם זאת, ניתן לדחות את תשלום היטל ההשבחה למועד מימוש הזכויות (סעיף 7(א) לתוספת השלישית לחוק), ובענייננו – מועד קבלת ההיתר. סעיף 7(ב) לתוספת השלישית לחוק מאפשר מימוש חלקי של הזכויות, ותשלום היטל בשיעור יחסי לפי מידת המימוש החייבת בהיטל. סעיף זה מאפשר לחלק את ההשבחה שנוצרה בעקבות התכנית למספר מימושים חלקיים.
66. כאשר אין מחלוקת שאישור התכנית יצר השבחה במקרקעין, לא יכולה להיות מחלוקת שמימוש חלקי של התכנית מהווה ניצול חלקי של השבחה זו, ועל כן עליו להיות כרוך בתשלום היטל השבחה. כפי שנקבע, בין היתר, ברע"א 3002/12 הועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים נ' אליק רון (15.7.2014, פורסם בנבו), בסעיף 48:
"עקרון היסוד העומד בבסיס החיוב בהיטל השבחה הוא עקרון של צדק חלוקתי. משמעות הדבר כי המתעשר בגין פעולות תכנון של הוועדה המקומית, ראוי כי ישתף את הציבור בהתעשרותו (וראו, לדוגמה, דנ"א 3768/98 קריית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים, פ"ד נו(5) 49, 61 פסקאות 10-8 והאסמכתאות שם (2002))".
67. באותו עניין, נקבע (בנסיבות אחרות, שגם בהן התקיימו שני אירועי מימוש זכויות, שבכל אחד מהם נוצלה רק חלק מההשבחה הכוללת בגין הזכויות) כי סעיף 7(ב) לתוספת השלישית לחוק מאפשר תשלום של היטל השבחה יחסי, בהתאם למידה שבה ניצל הנישום בפועל את הזכויות עקב פעולת התכנון (שם, סעיף 44). בהתאם, נקבע כי ישולם היטל בהתאם למידה שבה נוצלה ההשבחה בפועל. עם זאת, המועד הקובע לחישוב ההשבחה בכל אחד ממועדי המימוש החלקי נותר יום תחילתה של התכנית המשביחה (בתוספת הפרשי הצמדה כקבוע בסעיף 9 לתוספת השלישית לחוק).
68. כאשר ישנה "עוגה" של השבחה, המחויבת בהיטל, הרי שגם בפריסתה לפרוסות של מימוש, תהיה כל פרוסה של ההשבחה מחויבת בהיטל (חלקי). ובמילים אחרות, במשתני פס"ד זעירא, אם x>0, גם y>0. מכיוון ש: y=c–a, אז c– a>0 ומכאן ש: c>a. כלומר, שווי המקרקעין במימוש החלקי צריך תמיד להיות גבוה משווי המקרקעין במצב התכנוני הקודם. אם לא תתקיים הנחה זו, יוביל חישוב המימוש החלקי על פי פס"ד זעירא לתוצאה אבסורדית, ולפטור מהיטל השבחה גם מקום שאין מחלוקת שהמימוש החלקי הוא של זכויות שהוקנו מכוח תכנית משביחה. אולם, פס"ד זעירא אינו מבטיח כי תוצאה אבסורדית כזו תימנע.
69. כפי שהראינו, הנוסחה שנקבעה בפס"ד זעירא קובעת למעשה שבהשבחה במימוש חלקי אנו בוחנים חלק מהשווי החדש לעומת כל השווי במצב התכנוני הקודם. אם נניח ששטח המגרש בשני מצבי התכנון הינו 5 דונם, ובמימוש החלקי מבקשים לבנות רק על 2 דונם, אזי יוצא שבחינת המימוש החלקי תשווה בין שטח של 2 דונם לשטח של 5 דונם. כלומר בחינת היחסיות היא בין שני חלקים שאינם זהים, מה שיוביל גם כן לתוצאה אבסורדית: במימוש החלקי הראשון ייתכן מצב שבו השווי במצב הקודם (5 דונם) גבוה מהשווי במימוש החלקי (2 דונם), אולם קיימת יתרה למימוש של 3 דונם, שאותה, לפי פס"ד זעירא, נחשב, בבוא העת, במלואה.
70. דוגמה נוספת: נניח כי במצב התכנוני הקודם הייעוד היה חקלאי, ואילו במצב התכנוני החדש הייעוד הוא למגורים בהיקף של 4 יחידות דיור. עוד נניח כי השווי החקלאי היה 2 מיליון ₪, ואילו השווי במצב החדש הוא 8 מיליון ₪. כעת מבקשים היתר לבניית יחידת דיור אחת בשווי של 2 מיליון ₪. לפי שיטת פס"ד זעירא, במצב כזה אין השבחה ולא יחול חיוב, למרות שאין חולק שלא ניתן היה לקבל היתר לבניית אותה יחידת דיור לולא התכנית המשביחה.
71. לשיטתנו, היה מקום לדחות מכול וכול את טענת העוררים בשומתם, לפיה שווי הזכויות המבוקשות במימוש החלקי אינו עולה על שווי המקרקעין במצב הקודם, ולפיכך המימוש לא יצר השבחה. בסופו של דבר, מאחר שבענייננו השומה המייעצת קבעה כי שווי המקרקעין במימוש החלקי עולה על שוויים במצב הקודם, וקביעות השמאית לגבי ערכי הקרקע מקובלות עלינו, הבעיה אינה מתעוררת במקרה זה.
72. שלישית, קיים קושי בשיטת פס"ד זעירא גם מבחינת תכליתו של היטל ההשבחה, שהיא תכלית של צדק חברתי, לפיה מי שהתעשר כתוצאה מפעולת תכנון של הרשות, ראוי כי ישתף את הקהילה בחלק מאותה התעשרות. במקרים שבהם ייקבע כי אין השבחה, אף שהתכנית המשביחה מומשה בחלקה, הרי שתיפגע יכולתה של הקופה הציבורית, שהייתה אמורה ליהנות מהיטל ההשבחה, להעניק את השירותים הציבוריים הכרוכים באותו מימוש.
73. נסביר כעת מדוע לדעתנו השיטה שננקטה בהחלטות ועדת הערר היא השיטה הנכונה יותר לחישוב היטל ההשבחה במימוש חלקי של תכנית המהווה "מוצר תכנוני חדש".
74. על פי החלטות ועדת הערר, ובשימוש במשתני פס"ד זעירא, שיעור המימוש החלקי הוא היחס שבין ערך הזכויות במימוש החלקי לבין ערך הזכויות במימוש המלא של התכנית המשביחה:
c
b
ולצורך קבלת ההשבחה במימוש החלקי, יש להכפיל יחס זה בהשבחה המלאה:
c * x
b
או:
c * (b – a)
b
75. ראשית, חשוב להסביר כי על פי החלטות ועדת הערר, לאחר קביעת שיעור המימוש החלקי, מוכפלת התוצאה באותה השבחה הנובעת אך ורק מהתכנית החדשה. בכך, מנוטרל שווי המקרקעין במצב הקודם, והנישום אינו מחויב בו. על פי שיטת החלטות ועדת הערר, יחסיות שיעור המימוש מוחלת הן על המצב הקודם (a) והן על המצב החדש (b), שכן:
c * (b – a) =
b
c * b – c * a
b b
בכך מובטח כי בחינת ההשבחה נעשית באופן יחסי, ולא בין שני ערכים שאין ביניהם בסיס להשוואה (כבדוגמה שהובאה לעיל, שבה ממומש רק חלק מהשטח המושבח על ידי התכנית).
76. אשר לאופן חישוב שיעור המימוש: שיטת החלטות ועדת הערר – על פי הכלל שנקבע בה – מתייחסת אל התכנית המשביחה כאל מעשה תכנוני כולל. שכן, לרוב תכניות חדשות אינן כוללות רק תוספת זכויות בייעוד קיים, אלא גם שינוי ייעוד, תוספת זכויות, הפרשות לצורכי ציבור, שינוי בקווי בניין, איחוד וחלוקה ועוד כהנה וכהנה. על כן, חישוב שיעור המימוש נעשה מתוך כלל הזכויות שמאפשרת התכנית החדשה, ללא הפחתה של זכויות במצב קודם, שברוב המקרים אינה ניתנת לחישוב מכיוון שאין מדובר בערכים בני-השוואה. כלל זה חל ביחס לרוב התכניות, המקנות זכויות שאלמלא התכנית המשביחה לא היו ניתנות למימוש במקרקעין, ועל כן יש לקחת בחשבון את מלוא הזכויות על פי התכנית המשביחה, ולא להפחית מהן את שווי הזכויות במצב הקודם.
77. בשונה מכך, כאשר אכן מדובר בתכנית פשוטה הכוללת תוספת זכויות בייעוד קיים בלבד, אין קושי בחישוב ההשבחה במימוש חלקי כהפרש בין הזכויות הממומשות במימוש חלקי לבין הזכויות במצב הקודם, כשיטת פס"ד זעירא. זהו החריג על פי החלטות ועדת הערר: תכניות אשר כוללות תוספת טכנית של זכויות בנייה ללא יצירת מוצר תכנוני חדש. אולם, החלה של שיטה זו ביחס לרוב התכניות, "מבקשת לבודד את שווי תוספת הזכויות, דבר אשר הינו מורכב, עד כדי בלתי-אפשרי, במקרים שהתכנית אינה עוסקת רק בשינוי זכויות אלא בפרמטרים תכנוניים נוספים" (ערר קלמן, סעיפים 64, 90).
78. על פי החלטות ועדת הערר, נכון בענייננו ליישם את הכלל, מאחר שבמצב הקודם הקרקע הייתה כולה חקלאית, והתכנית המשביחה שינתה את ייעודה והוסיפה בה זכויות בנייה רבות. כלומר, מדובר בתכנית המהווה מוצר תכנוני חדש לחלוטין, ולא בתכנית המוסיפה זכויות מאותו סוג ובאופן טכני בלבד.
79. יישום של החלטות ועדת הערר ביחס לערכים שנקבעו על ידי השמאית בענייננו, היה אמור להוביל לתוצאה הבאה:
א. קביעת שיעור המימוש:
15,367,000 = 52.3%
29,388,000
ב. הכפלה בהשבחה במימוש מלא:
15,367,000 * 18,677,000 = 9,766,213
29,388,000
80. יצוין כי השמאית הגיעה לתוצאה שונה, וזאת בשל נטרול שטח מגרש 3941, שנותר בייעוד חקלאי, וששוויו הוערך ב-3,044,100 ₪. ערך זה הופחת משווי המקרקעין במצב הקודם ובמצב החדש, תוך שהשמאית מציינת כי "חלקיות המימוש נבחנה תוך נטרול שטח מגרש 3941 בייעוד קרקע חקלאית הקיים בשני המצבים ולפיכך מתקזז".
81. לפיכך, נערך החישוב באופן הבא:
15,367,000 = 58.3%
26,344,000
58.3% * 18,677,000 = 10,889,000
82. איננו סבורים כי נפל פגם באופן חישוב זה. מאחר ששטח המגרש החקלאי לא הושבח כלל על ידי תכנית חריש 1/א, אין צורך לכלול אותו בחישוב מימוש הזכויות על פי התכנית, ולמעשה ניתן היה להתעלם ממנו הן בהערכת שווי המקרקעין במצב הקודם והן בהערכת שווי המקרקעין במצב החדש, ולערוך את השומה מלכתחילה תוך נטרול שלו. זאת, מכיוון שהתכנית כלל לא השביחה את המגרש. כלומר, בשומה המייעצת, ניתן היה להתייחס רק למקרקעין שאותם השביחה התכנית, ולהציג את שווי המקרקעין במצב הקודם (a) כ-7,667,000 ₪, ואת שווי המקרקעין במצב החדש (b) כ-26,344,000 ₪.
83. לפיכך, ועל בסיס המפורט לעיל, אנו מקבלים את קביעת השמאית ואת דרך החישוב שנקטה. אולם, את התוצאה הסופית, לפיה ההשבחה במימוש החלקי עומדת על 10,889,000 ₪, יש לתקן בהתאם להפחתת עלויות הפיתוח שנדרשו בפועל, כאמור לעיל.
84. לשם הזהירות, נתייחס גם לטענת העוררים לפיה נפל פגם בחישוב שיעור המימוש על פי פס"ד זעירא.
85. יישום של פס"ד זעירא ביחס לערכים שנקבעו על ידי השמאית בענייננו, היה אמור להוביל לתוצאה הבאה:
א. קביעת שיעור המימוש:
15,367,000 – 10,711,000 = 24.93%
29,388,000 – 10,711,000
ב. הכפלה בהשבחה במימוש מלא:
15,367,000 – 10,711,000 * 18,677,000 = 4,656,000
29,388,000 – 10,711,000
ובדרך הפשוטה יותר:
15,367,000 – 10,711,000 = 4,656,000
86. אולם, השמאית הגיעה לתוצאה שונה, וזאת בשל נטרול שטח מגרש 3941, שנותר בייעוד חקלאי, וששוויו הוערך ב-3,044,100 ₪. ערך זה הופחת משווי המקרקעין במצב הקודם. כתוצאה מכך, נערך החישוב באופן הבא:
15,367,000 – 7,667,000 = 7,700,000
87. כפי שציינו לעיל, איננו סבורים כי נפל פגם בכך שהחישוב נערך תוך קיזוז המגרש החקלאי, שהתכנית לא יצרה ביחס אליו כל השבחה שניתן לממש. לפיכך, לא נפל פגם גם באופן שבו חישבה השמאית את המימוש החלקי על פי פס"ד זעירא.
88. נוסיף כי לאורך רוב השומה המייעצת, מוצגים ערכי הקרקע בשווי בש"ח, ולא במר"א, וזאת, בין היתר, שכן כאשר מדובר בקרקע חקלאית שאינה מבונה, אין כל ערך או משמעות להצגת ערכי הקרקע במר"א, הצגה שבה נעשה שימוש כאשר רוצים להציג חלקי קרקע בעלי ערך שונה באופן שווה ערך. על כן, יש לדחות גם את טענת העוררים לפיה יש להציג גם את שווי המקרקעין במצב הקודם במר"א ולקבוע את ההשבחה על פי ההפרש במר"א, בעת יישום פס"ד זעירא.
סיכום
89. אנו מאמצים את ערכי השווי שנקבעו בשומה המייעצת, ואת חישוב ההשבחה במימוש חלקי שנערך על ידי השמאית בהתאם להחלטות ועדת הערר, בכפוף לתיקון השומה המייעצת כך שמערכי השווי (הכוללים פיתוח) יופחתו עלויות הפיתוח שנדרשו ביחס לנכס הנישום, שייקבעו בהתאם לדרישת התשלום שנשלחה על ידי הוועדה המיוחדת לעוררים, והמבוססת על חוקי העזר העירוניים. השמאית המייעצת תתקן את השומה בהתאם.
90. כאמור, שיעור ההשבחה בגין ההקלות שניתנו במסגרת היתר הבנייה, וטענות הנובעות מהמחלוקת בדבר מהות ההקלות, לא נדונו ולא הוכרעו במסגרת ערר זה.
היום, ב' טבת תש"פ (30 דצמבר 2019)
שמרית גולן, עו"ד
יו"ר ועדת המשנה לעררים
4
אגף מוסדות תכנון ארציים:
בית השנהב – אגף c בית הדפוס 12, גבעת שאול ירושלים 9548315 טלפון: 074-7578127 מזכירות: 074-7578137/8
אתר אינטרנט: www.iplan.gov.il/moatza דואר אלקטרוני: [email protected]








ערר המועצה הארצית לתכנון ובנייה 44/17 זוהיר אחמד כבהא ו-16 אחרים נ' הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה חריש (פורסם ב-ֽ 30/12/2019)