פסקי דין על הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה | פסקי דין על הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז מרכז | פסקי דין על דוד חלפון ז"ל | פסקי דין על יצחק לונדונר |

72/19 ערר     03/03/2020




ערר 72/19 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז מרכז, דוד חלפון ז"ל, יצחק לונדונר






ועדת המשנה לעררים
של המועצה הארצית לתכנון ולבניה
הנדון: החלטה בעניין תכנית מס' 416-0615054:
רע/581/1 - מתחם ברח' יהודה הלוי, רעננה

מצ"ב פרסום החלטה בערר מס' 72/19.

הערר נדון, בנוכחות הצדדים, ביום כ"ה שבט תש"פ (20.02.2020).

1. להלן חברי הוועדה:
מר אריאל צבי, מ"מ נציגת שר המשפטים (יו"ר).
מר אוהד כהן, נציג מנכ"לית מינהל התכנון.
מר יואב צלניקר, מ"מ נציג השר להגנת הסביבה.
1. חברי הוועדה שנעדרו מהישיבה:
מר ברוך יוסקוביץ, נציג מהנדסים ואדריכלים.
מר גדי ירקוני - ראש המועצה האזורית אשכול.
מר יואל גמליאל- ראש המועצה המקומית גדרה.
בכבוד רב,

שולמית פרוז
מרכזת ועדת המשנה לעררים
אגף מוסדות תכנון ארציים
מדינת ישראל

המועצה הארצית לתכנון ולבנייה
ועדת המשנה לעררים

ערר 72/19

הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה

ע"י ב"כ עו"ד איילת צור
ה ע ו ר ר ת
- נגד -
1. הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז מרכז

ע"י ב"כ עו"ד ניצן בן ארויה
2. דוד חלפון ז"ל

3. יצחק לונדונר

ע"י ב"כ עו"ד מ' רז
ה מ ש י ב ים

הדיון התקיים ביום 23.1.2020 לפני ועדת המשנה לעררים: מר אוהד כהן, מר יואב צלניקר ועו"ד אריאל צבי
– יו"ר הוועדה.

החלטה
1. לפנינו ערר על החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז מרכז
(להלן: "הוועדה המחוזית") מיום 19.6.2019, לדחות את תכנית רע/581/1: מתחם ברח' יהודה הלוי רעננה (להלן, בהתאמה: "ההחלטה" ו"התכנית").
2. הערר הוגש על ידי הוועדה המקומית רעננה (להלן: "הוועדה המקומית"), מכוח סעיף 110(א)(1)(ב) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק").
3. ביום 20.2.2020 קיימנו דיון בערר. בסופו, החלטנו פה אחד להורות לוועדה המחוזית לקיים דיון חוזר בהפקדת התכנית, על בסיס הבחינה הפרוגרמתית ולאור הנתונים שיובאו בפני
ה בידי הוועדה המקומית, תוך שתיתן את דעתה לשאלה האם מוצדק לחרוג במקרה זה מתוכנית המתאר הכוללנית, לאור מאפייני האזור, הנסיבות שהובילו להגשת התוכנית ושאר הנתונים שהוצגו בדיון.
הרקע לערר
4. התכנית שהוגשה בידי מר דוד חלפון ז"ל
ומר יצחק לונדונר
מתייחסת למתחם כלוא הנמצא מאחורי בית מס' 18 ברחוב יהודה הלוי ברעננה, בשטח של כ-1.7 דונם (גוש 6583 חלקות 548 ו-739 וכן חלק מחלקה 546). מדובר בתוכנית איחוד וחלוקה בהסכמת הבעלים, המציעה שינוי ייעוד משטח ציבורי פתוח לייעוד למגורים ב'. זאת לאחר שהייעוד הציבורי בשטח, שהופקע בעבר בידי הוועדה המקומית, לא מומש.
5. ברקע התוכנית עומד הסכם עליו חתמה הרשות המקומית עם בעלי הזכויות בקרקע, בעקבות עתירות שהוגשו בעניין ונוכח הסכמתה לביטול ההפקעה ולשינוי הייעוד הציבורי. בהתאם להסכם שנחתם בשנת 2013 ואושר בידי שר הפנים, קידמו מגישי התוכנית הליכי תכנון לשינוי הייעוד הציבורי של הקרקע בהסכמת הרשות המקומית. עוד נקבע בהסכם כי בכפוף לאישור התוכנית, תושב הקרקע לבעלים.
6. מטרת התכנית, על פי האמור בה, היא הקמת מגורים במקום שצ"פ, והתווית זיקות הנאה. על פי דברי ההסבר לתכנית, מדובר בתכנית איחוד וחלוקה בהסכמת בעלים, שמטרתה שינוי ייעוד קרקע של שטח כלוא שאינו בשימוש משצ"פ למגורים ב' וקביעת זכויות הבניה ל-4 יח"ד.
7. על פי תכנית המתאר הכוללנית של רעננה (תכנית רע/3000, להלן: "תכנית המתאר"), שטח התכנית כלול במתחם 2 באזור התייחסות 112. במתחם זה חלות הוראות בינוי לבניה מרקמית של 6 קומות + קומת גג. כמו כן, זכויות הבניה שנקבעו לאזור זה בתוכנית המתאר מוצו כמעט לחלוטין עם אישורה של תכנית מתאר אחרת (רע/מק/2012ב', להלן" "תכנית 2012ב'"). עם זאת, תכנית המתאר הסמיכה את הוועדה המחוזית לחרוג מהוראות אלו ולאשר תוספת של זכויות בניה ויח"ד.
8. התכנית הוגשה לוועדה המחוזית ביום 6.2.2019 ועמדה בתנאי הסף ב-28.8.2019. ביום 19.6.2019 קיימה הוועדה המחוזית דיון בהפקדת התכנית. יש לציין כי בדיון נכחו נציגי מגישי התכנית בלבד. נציגי הוועדה המקומית נעדרו ממנה בשל "טעות אנוש".
9. במסגרת הדיון נשאלו נציגי מגישי התוכנית אודות קיומם של שצ"פים אחרים בסביבת התוכנית, אולם השיבו כי הנושא לא נבדק בשל העובדה כי מדובר בתכנית נקודתית. בקשתם לקיים דיון נוסף בעניין עקב היעדרות נציגי הוועדה המקומית, לא התקבלה.
10. בסיום הדיון, החליטה הוועדה המחוזית כדלהלן:
"לאחר ששמעה את יזמי התכנית מחליטה הוועדה לדחות את התכנית מהנימוקים הבאים:
התכנית הומלצה להפקדה ע"י ועדה מקומית רעננה ב- 2009 ,ללא כל ציון עמדה תכנונית. בחלוף הזמן אושרה לרעננה תכנית מתאר כוללנית, והתכנית הנדונה נמצאת באזור התייחסות 112 בהתאם לתכנית הכוללנית. באזור התייחסות זה אושרו ע"י הוועדה המקומית מספר תכניות אשר מיצו את כל סל הזכויות שהוקצה לאזור במסגרת התכנית הכוללנית.
עולה אם כן כי בחינתה של התכנית הנוכחית דורש עדכון של התכנית הכוללנית התקפה. לא נבדק הצורך בשצ"פים באזור, והוועדה לא השתכנעה כי ניתן לוותר על שצ"פ באזור זה. הוועדה סבורה, כי עדכון שכזה צריך שיעשה בראיה מתחמית כוללת שתבחן את הגדלת סל הזכויות אל מול צרכים פרוגרמתיים שונים הנובעים מכך. טרם ביטול שצ"פ יש לבחון פרוגרמטית את המרחב ואת צרכיו. בפני
הוועדה לא הוצגו נתונים עדכניים כאמור
הועדה מציינת כי מעבר לכך שלא נבחנו הצרכים הפרוגרמתיים במתחם ולכך שישנה חריגה מסל הזכויות במתחם, התכנית גם אינה תואמת לתכנית המתאר של רעננה לעניין גובה הבניה המיועד לבניה מרקמית (עד 6 קומות) והצפיפות.
עצם העובדה שישנה הסכמה של כל הצדדים ואישור של בית משפט, אינה מייתרת את שיקול הדעת של הוועדה. בחלוף השנים ממועד קבלת החלטת הוועדה המקומית והחלטת מנכ"ל משרד הפנים, הנסיבות התכנוניות השתנו."

על החלטה זו הוגש הערר.

טענות הוועדה המקומית
11. הוועדה המקומית טוענת כי עמדתה כלל לא הוצגה בדיון בפני
הוועדה המחוזית. התייחסותה לנימוקים העומדים למעשה בבסיס החלטת הוועדה המחוזית לדחות את התוכנית, נשמעת לראשונה רק במסגרת ערר זה. מסיבה זו, טוענת הוועדה המקומית כי בעת מתן ההחלטה, לא עמדה בפני
הוועדה המחוזית מלוא התשתית העובדתית הרלוונטית. אשר על כן, מבקשת הוועדה המקומית לקבל את הערר על סמך הטענות שהועלו בו בתגובה להחלטת הוועדה המחוזית או לחלופין להורות לוועדה לערוך דיון נוסף בתוכנית ולאפשר לה להשמיע את עמדתה בעניין בטרם תקבל החלטה.
12. הוועדה המקומית טוענת כי התכנית אמנם חורגת מהוראות תכנית המתאר לעניין גובה הבניה וצפיפותה במתחם 2 (בנוסף למיצוי זכויות הבניה באזור ההתייחסות 112 שנקבעו בתכנית המתאר). עם זאת, תכנית המתאר הסמיכה את הוועדה המחוזית לאפשר חריגה מהוראותיה. בהקשר זה טוענת הוועדה המקומית כי מדובר בתוספת שולית של זכויות ויחידות דיור, אשר אינה פורצת את המדיניות הכללית. עוד טוענת הוועדה המקומית כי בינוי לגובה באזור בו ממוקמת התוכנית יפגע במרקם הבינוי הקיים.
13. בהקשר זה, ציינה הוועדה המקומית כי נוכח השתלשלות העניינים שקדמה להכנת התוכנית ומאחר שהוועדה המקומית המליצה על הפקדתה כבר בשנת 2009, טרם אישור תכנית המתאר, מן הראוי לאפשר בעניינה את החריגה האמורה ממדיניות תכנית המתאר.
14. בנוסף, טענה הוועדה המקומית כי יש חשיבות לעובדה שבהסכם ההשבה בין העיריה לבעלי הקרקע אשר אושר בידי שר הפנים בשנת 2013, נכרך שינוי הייעוד עם ביטול ההפקעה. מסיבה זו, טענה הוועדה המקומית כי במסגרת מתן האישור, בתקופה בה שר הפנים היה גם הגורם הממונה על מנהל התכנון, הובאו בחשבון גם המשמעויות התכנוניות של המהלך. לכן לטענתה יש לראות את מימוש התוכנית כחלק ממהלך כולל.
15. לעניין המענה לצרכים הפרוגרמתיים כתוצאה מתוספת הזכויות, טוענת הוועדה המקומית כי בהתאם לפרוגרמה למבני ציבור אשר צורפה לתכנית המתאר ולבדיקות שערכה, עובר לאישור תכנית 2012ב', אין מחסור בשטחים באזור ההתייחסות האמור. בהקשר זה טוענת הוועדה כי בתחום התוכנית ניתן לעשות שימוש בשטחי הציבור הקבועים בתוכנית 2012ב', שהיא תכנית גובלת, ואשר הפרוגרמה לצרכי ציבור שלה הביאה בחשבון גם את צרכי השכונות הגובלות.
16. לעניין היקף שטחי הציבור הכלולים באזור התייחסות 112, בו ממוקמת התוכנית, טוענת הוועדה המקומית כי באזור זה לא קיים מחסור בשטחי ציבור, זאת בהתאם להיקף השטחים המאושר בתוכנית המתאר. בהקשר זה נטען גם כי השצ"פים שאושרו באזור זה, בתחום תכנית 2012ב', מעניקים מענה ראוי לכלל האזור, בהתאם לדרישת הפרוגרמה.

טענות הוועדה המחוזית
17. הוועדה המחוזית טוענת כי התכנית מבקשת לבטל שטח ציבורי, ולטעמה אין להקל ראש באישור תכניות המבקשות לצמצם שטחי ציבור מאושרים בתכניות תקפות, ללא הצדקה תכנונית של ממש. במסגרת הדיון בפני
הוועדה המחוזית לא הובאו נתונים המצדיקים את ביטול הייעוד הציבורי של השטח. לדעת הוועדה, מן הראוי היה כי התוכנית תוגש בליווי כל הנתונים לגבי סביבת התוכנית התומכים בהצדקה לביטול השצ"פ, והדבר לא אמור להיות מותנה בנוכחות נציג הוועדה המקומית בדיון. הוועדה המקומית, אשר תומכת בתכנית, יכולה הייתה לצייד את היזם בכלים ובמידע המתאימים, אף שאינה מגישת התכנית.
18. בהקשר זה, ובהתייחס לטענות שהובאו בכתב הערר, טענה הוועדה המחוזית כי שטחי הציבור שנוספו במסגרת תכנית 2012ב' נמצאים במרחק גדול מדי משטח התוכנית, בעוד שטווח השירות הראוי שנקבע בפרוגרמה שצורפה לתוכנית המתאר, עבור שצ"פ מהסוג שהתוכנית מציעה את ביטולו הוא קצר יותר.
19. במאמר מוסגר נציין כי לטענת הוועדה המקומית הוראות הפרוגרמה דווקא מאפשרות גמישות מבחינה זו.
20. עוד ציינה הוועדה המחוזית כי למרות שבסמכותה לאשר תכניות החורגות מעקרונות תכנית המתאר – לגבי זכויות הבניה וגובה הבינוי, הרי שבמסגרת הדיון בפני
ה לא הוצגה סיבה תכנונית מדוע עליה לאשר זאת.
בהתייחס לטענות הוועדה המקומית בהקשר זה, טענה הוועדה המחוזית כי בטרם תוצע חריגה מהוראות אלו נדרשת בחינה כוללת של הוראות תכנית המתאר בהקשר זה, ואין לאשר חריגה נקודתית, מינורית ככל שתהיה, ללא שקדמה לה בחינה כזו.
21. בכל הנוגע לנסיבות שהובילו להגשת התוכנית, טענה הוועדה המחוזית כי בהתאם לפסיקת בית המשפט העליון (עע"מ 9554/10 הוועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה נ' "חליפיו של יעקב רויכמן ז"ל" (פורסם בנבו, 29.01.2013)), אין קשר הכרחי בין ביטול ההפקעה לבין שינוי ייעוד המקרקעין, ומדובר בשתי פעולות מנהליות שונות. מסיבה זו, לטענת הוועדה המחוזית אין בנסיבות שתוארו כדי לייתר את שיקול הדעת התכנוני, ותיתכן בהחלט תוצאה לפיה הקרקע תושב לבעליה אך תיוותר בייעוד ציבורי.
22. הוועדה המחוזית מוסיפה כי אין לקבל טענה עקרונית לפיה ניתן לבטל שצ"פים שאותם אין בכוונת הרשות המקומית לפתח.

טענות המשיבים 4 ו-5
23. המשיבים 4 ו-5 (להלן: "המשיבים"), מגישי התוכנית, הצטרפו לבקשת הוועדה המקומית וביקשו לחדד את השתלשלות העניינים הייחודית לשיטתם אשר הובילה להגשת התוכנית – מדובר בקרקע שהופקעה לפני למעלה מ-30 שנה, אולם ייעודה הציבורי לא מומש. הקרקע יועדה לשמש כשצ"פ שישרת בית-כנסת שתוכנן להיבנות בסמוך, אך בסופו של דבר הקרקע שיועדה להקמת בית הכנסת הושבה לבעליה וייעודה שונה למגורים.
24. לאורך השנים, הסכימה העיריה, כתוצאה מעתירות שהוגשו בעניין, להשיב גם את המקרקעין נשוא התוכנית כפי שפורט לעיל, בהתאם להסכם שנחתם בינה לבין הבעלים. עובר לחתימת ההסכם, פעלו מגישי התוכנית לשינוי הייעוד, והתוכנית שהוכנה הומלצה להפקדה בידי הוועדה המקומית בשנת 2009. הגשת התוכנית התעכבה מסיבות שונות שפורטו בתגובה, עד שלבסוף הוגשה התוכנית לוועדה המחוזית בשנת 2019 כאמור לעיל.
25. לטענת המשיבים דחיית התוכנית בשלב זה, תוריד לטמיון מאמץ של 20 שנה להשבת הקרקע שהופקעה מהם ללא צורך ובכך תגרום עוול לבעלי הקרקע.

דיון והכרעה
26. הערר שבפני
נו מעורר את השאלה עד כמה יש להביא בחשבון במסגרת שיקול הדעת התכנוני נסיבות ומאפיינים שמקורם בהסדרים הקנייניים החלים על השטח. כמו כן, במסגרת הדיון בין הוועדה המחוזית לוועדה המקומית, התעוררה השאלה האם יש מקום לאשר חריגה נקודתית מתכנית מתאר כוללנית, בטרם תיבחן מדיניות זו כשלעצמה, ומה השפעותיו של אישור כאמור.
אנו סבורים כי אין מקום להכריע בשאלות אלו בשלב זה, בטרם מוצה הדיון התכנוני בהן בפני
הוועדה המחוזית.
27. נבהיר כי מקובלת עלינו עמדת הוועדה המחוזית כי שיקולים קנייניים כשלעצמם, או טענות שבסיסן קנייני, אינם מייתרים את שיקול הדעת התכנוני של הוועדה ואין בהם כדי להכתיב מראש את התוצאה התכנונית. בדומה לכך מקובלת עלינו עמדת הוועדה המחוזית כי אין בטענת רשות מקומית לפיה אין בכוונתה לפתח שצ"פ, בכדי להצדיק את ביטולו.
28. למעלה מן הצורך נוסיף כי אף אישור שר הפנים לעשייה במקרקעין, בהתאם לסעיף 188 לפקודת העיריות, אינו מבקש לקבוע תוצאות במישור התכנוני המסור לשיקול דעתה של הוועדה המחוזית. יתרה מזו, אף בהסכם שנחתם בין הבעלים לרשות המקומית, נתנו הצדדים את דעתם לאפשרות כי התכנית לשינוי הייעוד עלולה להידחות, וכי במצב כזה תבוטל חובת ההשבה (סעיף 12 להסכם). גם בכך יש כדי ללמד כי הסכם לחוד ובחינה תכנונית לחוד.
29. בדומה לכך, ברמה העקרונית, מקובלת עלינו עמדת הוועדה המחוזית, לפיה תכנית המתאר, שפורסמה למתן תוקף בשנת 2019, מתווה את המדיניות התכנונית המאושרת לשטח התכנית.
יחד עם זאת, אנו סבורים כי אין בכך כדי למנוע את האפשרות לבחון את אישורה של תכנית ספציפית. דומה כי בענייננו, לאור הנסיבות שפורטו לעיל, מדובר במקרה שאינו מקרה רגיל. הגם כי כאמור, השיקולים שמאחורי הגשת התכנית אינם מצדיקים כשלעצמם שינוי של המדיניות התכנונית, ייתכן כי בחינה מעמיקה של הדברים תעלה שמדיניות תכנונית זו אינה נפגעת בצורה ממשית כתוצאה מאישור התכנית. בחינה כאמור, לא התקיימה למעשה.
30. כך הם פני הדברים גם ביחס לשאלת ביטול הייעוד הציבורי של השטח: הוועדה המחוזית, בהחלטתה, מצאה קושי בקידום התכנית בשל צמצום שטחי הציבור באזור. אולם, אין חולק על כך שהבחינה הפרוגרמתית בעניין השטחים הציבוריים באזור התייחסות 112, המהווה תשתית עובדתית נדרשת להחלטה, לא עמדה בפני
הוועדה בעת קבלת ההחלטה.
לטעמנו, מדובר בטענות הדורשות בראש ובראשונה בחינה לגופן בידי הגורם המוסמך - הוועדה המחוזית.
31. לפיכך, אנו סבורים כי על הוועדה המחוזית לקיים דיון חוזר בהפקדת התכנית, ולקבל החלטה מחודשת בעניינה לאחר שקילה חוזרת של מלוא הנתונים הנוגעים לעניין. יובהר כי איננו מנחים את הוועדה המחוזית לקבל החלטה כזו או אחרת, אלא לבסס את ההחלטה שתתקבל על הבחינה הפרוגרמתית, לאור הנתונים שיובאו בפני
ה בידי הוועדה המקומית, ועל בחינת השאלה האם מוצדק לחרוג במקרה זה מתוכנית המתאר הכוללנית לאור מאפייני האזור, הנסיבות שהובילו להגשת התוכנית, ושאר הנתונים שהוצגו בדיון.
32. על מנת שלא לעכב יתר על המידה את המשך הטיפול בתכנית, נבקש כי הוועדה המחוזית תקיים את הדיון החוזר בהפקדת התכנית בישיבתה הקרובה, ככל שניתן, ותעדכן אותנו בדבר החלטתה מיד לאחר פרסומה. לאחר מכן, תינתן החלטתנו הסופית בערר.
סיכום
33. לסיכום, החלטנו פה אחד להורות לוועדה המחוזית לקיים דיון חוזר בהפקדת התכנית, ככל שניתן בישיבתה הקרובה, על בסיס הבחינה הפרוגרמתית שלא עמדה בפני
ה לעת קבלת ההחלטה, ולאור הנתונים שיובאו בפני
ה בידי הוועדה המקומית, ולבחון אם ישנה אפשרות להפקיד את התכנית. זאת תוך שתיתן את דעתה לשאלה האם מוצדק לחרוג במקרה זה מתוכנית המתאר הכוללנית לאור מאפייני האזור, הנסיבות שהובילו להגשת התוכנית, ושאר הנתונים שהוצגו בדיון. הוועדה המחוזית תעדכן את ועדת המשנה לעררים בדבר החלטתה בעניין זה, ובהתאם לכך תינתן החלטה סופית בערר.

היום, ז' אדר תש"פ (3 מרץ 2020)
אריאל צבי, עו"ד
יו"ר ועדת המשנה לעררים

1

אגף מוסדות תכנון ארציים:
בית השנהב – אגף c בית הדפוס 12, גבעת שאול ירושלים 9548315 טלפון: 074-7578127 מזכירות: 074-7578137/8
אתר אינטרנט: www.iplan.gov.il/moatza דואר אלקטרוני: [email protected]








ערר המועצה הארצית לתכנון ובנייה 72/19 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז מרכז, דוד חלפון ז"ל, יצחק לונדונר (פורסם ב-ֽ 03/03/2020)