פסקי דין על עיריית באר-שבע | פסקי דין על יעקב טרנר | פסקי דין על ראש עיריית באר-שבע | פסקי דין על ממשלת ישראל | פסקי דין על כנסת ישראל | פסקי דין על ועדת הכספים של הכנסת |

4947/03 בג"צ     10/05/2006




בג"צ 4947/03 עיריית באר-שבע,יעקב טרנר, ראש עיריית באר-שבע נ' ממשלת ישראל,כנסת ישראל,ועדת הכספים של הכנסת




בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"ץ 4947/03
בג"ץ 5567/03
בג"ץ 5852/03

כבוד הנשיא א' ברק

בפני
:
כבוד המישנה לנשיא (בדימ') מ' חשין
כבוד השופטת ד' ביניש
1. עיריית באר-שבע

העותרים בבג"ץ 4947/03:
2. יעקב טרנר
, ראש עיריית באר-שבע
3. רוביק דנילוביץ', סגן ראש עיריית באר-שבע
1. עיריית רהט
2. מועצה מקומית כסייפה
3. עיריית באר-שבע

העותרות בבג"ץ 5567/03:

1. הסתדרות העובדים הכללית החדשה במרחב אילת
2. החברה הכלכלית לאילת (חכ"א) בע"מ
העותרות בבג"ץ 5852/03:

נ ג ד
1. ממשלת ישראל

2. כנסת ישראל

3. ועדת הכספים של הכנסת

4. ראש הממשלה
5. שר האוצר
המשיבים בבג"ץ 4947/03 ובבג"ץ 5567/03:
1. ממשלת ישראל

2. שר האוצר
3. ועדת הכספים של הכנסת

4. כנסת ישראל

המשיבים בבג"ץ 5852/03:

עתירה למתן צו על-תנאי וצו ביניים
כ"ד בתמוז התשס"ו (24.7.2003)
תאריך הישיבה:

עו"ד אלישע פלג
, עו"ד חיים טירקל

בשם העותרים בבג"ץ 4947/03:

עו"ד חן אביטן, עו"ד אדמית כהן
בשם העותרות בבג"ץ 5567/03:
עו"ד דוד פיקאז'
בשם העותרות בבג"ץ 5852/03:

עו"ד יוכי גנסין

בשם המשיבים:
@ 1@
פסק-דין

השופטת ד' ביניש
:

1. שלוש העתירות שלפנינו מופנות כנגד ביטול הטבות מס למספר יישובים בנגב בהתאם לחוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו-2004), התשס"ג-2003 (להלן: החוק או חוק התכנית הכלכלית), שהתקבל בכנסת ביום 29.5.03. ביום 28.7.03 דחינו את העתירות והחלטנו כי הנימוקים לדחייתן יינתנו בנפרד. ביום 27.9.04 ניתן פסק הדין בבג"צ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל
, פ"ד נט(2) 14 (להלן: פרשת מגדלי העופות), שעסק אף הוא בחוקתיותן של הוראות שונות בחוק התכנית הכלכלית. נימוקינו המתינו, בין היתר, להכרעה בפרשת מגדלי העופות. עתה הגיעה השעה לפרט את נימוקינו לדחיית העתירות.

2. העותרים בעתירות שלפנינו מלינים על ביטולן של הטבות במס הכנסה לתושבי לתושבי ישובים שונים בנגב, ביטול שנעשה במסגרת חוק התכנית הכלכלית. הטבות המס שבוטלו ניתנו במקור בגדרם של שני הסדרים חוקיים שונים. הטבות המס לתושבי באר-שבע (שלגביהן הוגשה העתירה בבג"צ 4947/03) ולתושבי היישובים הבדואיים רהט וכסייפה (שבעניינם עוסקת העתירה בבג"צ 5567/03) ניתנו בהתאם להוראות סעיף 11ב לפקודת מס הכנסה (להלן: הפקודה). הטבות המס לתושבי אילת (שלגביהן הוגשה העתירה בבג"צ 5852/03) ניתנו על-פי סעיף 11 לחוק אזור סחר חופשי באילת (פטורים והנחות ממסים), התשמ"ה-1985 (להלן: חוק אזור סחר חופשי).

סעיף 11ב לפקודה, שנגד ביטולו הוגשו העתירות בבג"צ 4947/03 ובבג"צ 5567/03, נחקק בשנת 2001 (ראו, החוק לתיקון פקודת מס הכנסה (מס' 125 - הוראת שעה), התשס"א-2001) וקבע את שיעורי הזיכוי במס הכנסה להם יהיו זכאים תושבי יישובים שונים בנגב בשנות המס 2003-2001. היישובים חולקו למספר קבוצות ולכל קבוצת יישובים נקבע שיעור מסוים של זיכוי ממס הכנסה, לו יהיו זכאים תושבי היישובים הנמנים עם הקבוצה. כאשר נחקק סעיף 11ב לפקודה, עמד שיעור הזיכוי ממס לתושבי באר-שבע בהתאם לסעיף הנ"ל על סך של 12%. לאחר מכן תוקן הסעיף פעמים מספר. בסופו של דבר נקבע, כי שיעור הזיכוי ממס לתושבי באר-שבע לשנת 2003 יעמוד על 8%. באשר לתושבי רהט וכסייפה, נקבע תחילה במועד חקיקתו של סעיף 11ב לפקודה זיכוי ממס בשיעור של 15%. לאחר התיקונים שהתקבלו לסעיף 11ב לפקודה צומצם שיעור הזיכוי ממס הכנסה בשנת 2003 לתושבי שני היישובים לסך של 11%. עוד יצוין, כי במקביל לצמצום שיעורי ההטבה שהיו קבועים בסעיף 11ב לפקודה, נקבעו בתיקוני חקיקה גם תקרות הכנסה מסוימות, שרק מתחתן הייתה קיימת זכות ליהנות מהטבות המס. סעיף 32(5) לחוק התכנית הכלכלית, נשוא העתירה, קובע כי סעיף 11ב לפקודה בטל. כתוצאה מביטול סעיף 11ב לפקודה בוטלו הטבות המס לתושבי יישובים שונים בנגב, ובהם באר-שבע, רהט וכסייפה, החל מיום 1.7.03. שינוי נוסף בנושא הטבות המס לתושבי יישובים שונים בארץ, שהתקבל במסגרתו של חוק התכנית הכלכלית, היה החלפתו של סעיף 11 לפקודה (נוסחו החדש של סעיף 11 לפקודה נקבע בסעיף 32(4) לחוק התכנית הכלכלית). במקום ההסדר הקודם שהיה קבוע בסעיף 11 לפקודה, שלפיו היה שר האוצר מוסמך לקבוע בתקנות את היישובים שתושביהם ייהנו מהטבות מס, נקבעו היישובים שתושביהם זכאים להטבות ושיעורי ההטבות להם הם זכאים בסעיף 11 לפקודה עצמו (ובתוספת הראשונה לפקודה) ולא בחקיקת משנה. ארבעת היישובים אליהם מתייחסות העתירות שבפני
נו (באר-שבע, רהט, כסייפה ואילת) אינם נכללים ברשימת היישובים הזכאים להטבות במס הכנסה בהתאם לסעיף 11 לפקודה בנוסחו החדש.

חוק אזור סחר חופשי, שנגד ביטול סעיף 11 בו הוגשה העתירה בבג"צ 5852/03, נחקק בשנת 1985. סעיף 11 לחוק אזור סחר חופשי קבע, כי תושב אילת המצמיח או מפיק את הכנסתו באזור אילת יוכל לקבל זיכוי ממס הכנסה בשיעור של 10% מהכנסתו החייבת. בחקיקה מאוחרת יותר צומצם שיעור ההטבה לסך של 9% בשנת 2002 ו-8% בשנת 2003. סעיף 37(1) לחוק התכנית הכלכלית קובע כי סעיף 11 לחוק אזור סחר חופשי בטל, וכך בוטלה הטבת המס הנזכרת לתושבי אילת החל מיום 1.7.03. יצוין עוד, כי העיר אילת הייתה אחד מהיישובים, שתושביהם היו זכאים להטבות מס בהתאם לסעיף 11ב לפקודה, לפני שזה בוטל, כאמור, מכוח סעיף 32(5) לחוק התכנית הכלכלית. סעיף 11ב(ו) לפקודה התייחס למצב זה, בו הייתה קיימת זכות להטבת מס לתושבי יישוב מסוים בהתאם לשני הסדרים חוקיים שונים, וקבע כי הזכות לזיכוי ממס הכנסה תהיה לפי שיעור ההטבה הגבוה יותר.


טענות הצדדים

3. העותרים טענו בפני
נו, כי ביטול הטבות המס השונות, מהן נהנו תושבי ארבעת היישובים בהם עוסקות העתירות שלפנינו, אינו כדין. טענות העותרים התמקדו בחוקתיותן של ההוראות המבטלות את הטבות המס. ביטול הטבות המס מהווה, לטענת העותרים, פגיעה בקניינם. זאת, הן בשל השווי הכלכלי של הטבות אלה והן בשל הסתמכותם של תושבי היישובים על הטבות המס, כאשר החליטו להתגורר באותם ישובים או להשקיע בהם את כספם. העותרים טוענים עוד, כי ביטול הטבות המס פוגע בזכותם לשוויון, שכן ביטול ההטבות לא נעשה באופן גורף לכל יישובי הנגב שנהנו מהן ואין כל קריטריון מוצדק להבחנה בין היישובים שבוטלו ההטבות לתושביהם לבין היישובים שתושביהם ימשיכו ליהנות מאותן הטבות. ההבחנה בין היישובים השונים לעניין הטבות המס הינה, כך גורסים העותרים, הבחנה שרירותית הנגועה בשיקולים זרים, ובהם שיקולים באשר להשתייכותם הפוליטית של ראשי הרשויות המקומיות באותם יישובים. יצוין, כי בעתירה בעניין ביטול הטבות המס ליישובים הבדואיים רהט וכסייפה מועלית גם טענה של אפליה על רקע לאומי. העותרים בשלוש העתירות אף מעלים טענות כנגד הליך חקיקתו של חוק התכנית הכלכלית. העותרים טוענים, כי הליך החקיקה היה חפוז; כי עמדתם לא נשמעה במהלך הליך החקיקה; וכי לא נעשתה בדיקה יסודית של התשתית העובדתית הנוגעת לעניין לפני גיבוש הצעת החוק. בנוסף לכך, מתייחסת כל אחת משלוש העתירות למצב הקונקרטי של הישוב (או היישובים) נשוא העתירה. בעתירה העוסקת בביטול הטבות המס לתושבי באר-שבע נטען, כי העיר באר-שבע הופלתה במהלך השנים בהשקעות ובתקציבים וכן סבלה ממאזן הגירה שלילי ומכך שאוכלוסיה צעירה, משכילה ואיכותית נטשה אותה. מאז חקיקתו של סעיף 11ב לפקודה, כך טוענים העותרים, חל מפנה דרמטי במאזן ההגירה הפנימית ובשנת 2001 נרשם לראשונה מזה שנים רבות מאזן הגירה חיובי בבאר-שבע. עוד טוענים העותרים בהקשר זה, כי ישנה חשיבות רבה לחיזוקה וביסוסה של העיר באר-שבע ולתמיכה באוכלוסייתה וכי חוק התכנית הכלכלית פוגע במטרות אלה. בעתירה בעניין ביטול הטבות המס ליישובים רהט וכסייפה מצביעות העותרות על המצב הסוציו-אקונומי הקשה בשני היישובים שבא לידי ביטוי, בין היתר, באחוזי אבטלה גבוהים, בנשירה של תלמידים רבים ממערכת החינוך ובשיעורי פשיעה גבוהים. לטענת העותרות, ביטול הטבות המס שניתנו לתושבי שני היישובים על פי סעיף 11ב לפקודה, יגביר את מצוקתם הכלכלית של התושבים העובדים לפרנסתם, ייצור תמריץ שלילי לעבודה ויגרום למעבר התושבים ליישובים אחרים. בעתירה הנוגעת לביטול הטבות המס לתושבי אילת מדגישות העותרות את החשיבות הלאומית של פיתוח העיר אילת ואת הצורך בהטבות מס על מנת למשוך עובדים מקצועיים לגור בעיר בשל ריחוקה הגיאוגרפי הניכר ממרכז הארץ והתנאים האקלימיים הקשים השוררים בה.

4. המשיבים בתגובותיהם לעתירות טוענים, כי תכליתו של חוק התכנית הכלכלית (ובכלל זה תכלית קיצוץ הטבות המס ליישובים שונים בנגב במסגרת החוק) הייתה לצמצם את הגירעון בתקציב המדינה ולמנוע הידרדרות נוספת במצבו הכלכלי של המשק, נוכח המיתון העמוק בו הייתה מצויה המדינה במועד חקיקת החוק. על מנת להביא לשיפור מצבה הכלכלי של ישראל לא היה מנוס, כך טוענים המשיבים, מנקיטה בצעדים דרסטיים להבראת המשק ולצמצום ההוצאות הממשלתיות והציבוריות, ובהם ביטול הטבות המס ליישובים רבים בנגב. המשיבים מציינים עוד, כי להשקפתם אין לראות חוקים המטילים מס כפוגעים בזכות החוקתית לקניין, וקל וחומר שאין פגיעה כזו כאשר מדובר בחוקים המבטלים הטבות במס. כן טוענים המשיבים, כי הביקורת השיפוטית על חקיקה בתחומי הכלכלה והמיסוי צריכה להיות מצומצמת ועל בית המשפט להותיר מרחב תמרון רחב למחוקק הראשי. בכל הנוגע לטענת ההסתמכות של העותרים עמדת המשיבים היא כי אין לשום אדם זכות קנויה בקיום מדיניות מס מסוימת או בהמשך קבלת הטבות מס. מכל מקום, טוענים המשיבים, כי אף אם הוראות חוק התכנית הכלכלית שבהן עוסקות העתירות שבפני
נו פוגעות בזכות לקניין, הרי מדובר בפגיעה שעומדת בתנאי פסקת ההגבלה בסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. באשר לטענת ההפליה טוענים המשיבים, כי הבחנה בין יישובים לצורך הטבות מס איננה מהווה פגיעה בשוויון, המגיעה לכדי פגיעה בכבוד האדם. לגופו של עניין טענת המשיבים היא כי ההבחנה בין יישובים שונים לעניין הטבות המס, שנעשתה בחוק התכנית הכלכלית, מבוססת על קריטריונים מוצדקים. המשיבים טוענים, כי היישובים שתושביהם זכאים להטבות מס לאחר חקיקת החוק הם יישובי קו העימות בצפון הארץ ויישובים המרוחקים מיישובים עירוניים גדולים. הערים אילת ובאר-שבע אינן עומדות בקריטריונים הללו, שכן הן עצמן יישובים עירוניים גדולים. כן מציינים המשיבים, כי בהתחשב בגודלן של באר-שבע ואילת תהיה לביטול הטבות המס לתושביהן השפעה משמעותית יותר על החיסכון בתקציב (כ-350 מיליון ש"ח לשנה בבאר-שבע וכ-90 מיליון ש"ח לשנה באילת) לעומת יישובים אחרים קטנים יותר. קריטריון נוסף עליו מבססים המשיבים את ההבחנה בין היישובים השונים הוא שיעור הזיכוי ממס הכנסה, ממנו נהנו תושבי יישוב מסוים לפני חקיקת חוק התכנית הכלכלית. לטענת המשיבים, הטבות המס נותרו על כנן בכל הנוגע ליישובים שבהם מלכתחילה עמד שיעור ההטבה ערב חקיקת החוק על 13% ומעלה ואילו ביישובים שבהם היה שיעור ההטבה נמוך יותר היא בוטלה. עוד טוענים המשיבים, כי אין כל יסוד לטענה בדבר הפלייתם לרעה על רקע לאומי של היישובים הבדואיים רהט וכסייפה, שכן מרבית היישובים בהם בוטלה הטבת המס הם יישובים יהודיים.

דיון
הליך החקיקה


5. כמתואר לעיל, טענות העותרים הן בעיקרן משני סוגים. הטענות מהסוג האחד, מתייחסות להליך החקיקה שהתקיים בכנסת אשר במסגרתו נתקבל החוק הנדון, ולטענת העותרים היה ההליך בלתי תקין. נדון, אפוא, בקצרה בטענות אלה. חוק התכנית הכלכלית נמנה עם "משפחת חוק ההסדרים במשק המדינה". על אופיה וטיבה של חקיקה מסוג זה עמדנו בפסק דיננו בפרשת מגדלי העופות (שם, בעמ' 33-32). חוקים מ"משפחה" זו מתאפיינים בכך שהם עוסקים במגוון רחב של תחומים ובכך שהליך החקיקה שלהם הוא הליך מהיר במיוחד, המקשה על קיומו של דיון מקיף וממצה בהוראות החוק. היוזמה לחקיקת חוקים כדוגמת חוק התכנית הכלכלית היא של משרד האוצר והרקע לחקיקה הוא בתכליות הכלכליות של הממשלה. הבעייתיות הנוצרת עקב הליך חקיקתו החפוז של חוק התכנית הכלכלית נדונה על ידינו בהרחבה בפרשת מגדלי העופות. באותו עניין עמדנו על הסוגיה של היקף הביקורת השיפוטית על הליכי החקיקה בכנסת. קבענו כי היקף הביקורת השיפוטית על הכנסת בכל הנוגע להליך החקיקה מאופיין בריסון וזהירות. ציינו, כי "תפקידה של הביקורת השיפוטית על הליך החקיקה אינו להבטיח כי בכנסת יתקיים הליך חקיקה אופטימלי. תפקידה של הביקורת השיפוטית על הליך החקיקה אף אינו להבטיח כי יתקיים בכנסת דיון אחראי ושקול בכל הצעת חוק. תפקידה של הביקורת השיפוטית על הליך החקיקה הינו להגן מפני פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של הליך החקיקה במשטרנו הפרלמנטרי והחוקתי" (פרשת מגדלי העופות, עמ' 54). לפיכך, רק פגם "היורד לשורש ההליך" יצדיק התערבות שיפוטית בהליך החקיקה. עוד ציינו, כי לאור מעמדה המיוחד של הכנסת אין להטיל עליה אותן דרישות של הליך נאות לקבלת החלטות המוטלות על הרשויות המינהליות (כך לדוגמה, לא קיימת זכות טיעון בפני
הכנסת או ועדותיה למי שעלול להיפגע מחקיקתו של חוק מסוים. ראו: בג"צ 975/89 nimrodi land development ltd. נ' יו"ר הכנסת, פ"ד מה(3) 154, 158-157; בג"צ 7138/03 המועצה המקומית יאנוח-ג'ת נ' שר הפנים, פ"ד נח(5) 709, 716-715; פרשת מגדלי העופות, עמ' 54). בהקשר זה כתבנו את הדברים הבאים:

"העיקרון המנחה, העובר כחוט השני בפסיקתנו בעניין ביקורת שיפוטית על פעילותה של הכנסת, קובע כי היקף הביקורת השיפוטית הינו פועל יוצא של מעמדה המיוחד של הכנסת ושל טיב הפעילות העומדת לבחינה. 'אכן, מעמדה המיוחד של הכנסת, כפי שהוא מעוגן בחוקי היסוד ובמבנה הדמוקרטיה שלנו, מחייב כי בית-המשפט יפעיל את שיקול-דעתו לקיים ביקורת שיפוטית על פעולותיה, בזהירות ובריסון' (הנשיא ברק
בפרשת לבנת, בעמ' 809). זאת ועוד, היקפה של הביקורת השיפוטית קשור לא רק לרשות שבה מדובר (ובענייננו, הכנסת) אלא גם לסוג הפעילות העומדת לבחינה. התפיסה הבאה לידי ביטוי בפסיקתו של בית-משפט זה כורכת את היקף הביקורת השיפוטית עם מהותה של פעולת הכנסת (שם, בעמ' 809; וכן ראו: בג"ץ 971/99 התנועה למען איכות השלטון, בעמ' 141-140 (השופט מ' חשין
), ובעמ' 170-164 (השופט ריבלין)). גישה זו, הכורכת את היקף הביקורת השיפוטית עם מהותה של פעולת הכנסת, אמנם זכתה לביקורת בכתיבה אקדמית (ראו למשל נבות "פיקוח שיפוטי על הליכים פרלמנטריים", בעמ' 778-776), אך ביקורת זו כבר נדחתה בפסיקתו של בית-משפט זה (ראו דברי הנשיא ברק
בפרשת לבנת, בעמ' 815-811). לפיכך הדגשנו לעיל כי בית-משפט זה ינהג בריסון עצמי ובזהירות רבה בכל הנוגע לביקורת השיפוטית על הליכים פרלמנטריים, ועל אחת כמה וכמה כאשר מדובר בהליך החקיקה עצמו...מכאן שאין להטיל על הכנסת אותן דרישות של הליך נאות לקבלת החלטות המוטלות על הרשויות המינהליות, וכאשר בהליך החקיקה עסקינן אף אין להטיל על הכנסת את הדרישות המצומצמות המוטלות עליה כאשר מדובר בהליך מעין-שיפוטי" (ראו, פרשת מגדלי העופות, עמ' 54-53; כן ראו, בג"צ 5131/03 ח"כ ליצמן נ' יו"ר הכנסת, פ"ד נט(1) 577. עוד באשר לביקורת השיפוטית על הליכי החקיקה של 'חוקי ההסדרים' למיניהם ראו: בג"צ 494/03 עמותת רופאים לזכויות אדם נ' שר האוצר, פ"ד נט(3) 322, 331-330; בג"צ 3106/04 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' הכנסת (טרם פורסם)).



בעניין שלפנינו נחה דעתנו, כי על פי אמות המידה שקבענו בפרשת מגדלי העופות לעניין הביקורת השיפוטית על הליכי החקיקה בכנסת, לא נפל בהליך החקיקה של הסעיפים שבמחלוקת בחוק התכנית הכלכלית "פגם היורד לשורשו של ההליך", שרק בו יש להצדיק התערבות שיפוטית בהליך החקיקה. יצוין עוד, כי בניגוד לפרשת מגדלי העופות, שבה שונו במסגרת חוק התכנית הכלכלית הסדרים מוסדיים בתחום החקלאות, הרי במקרה שלפנינו אין מדובר בניצול מסגרת החקיקה המיוחדת לשינוי הסדרים מבניים המשפיעים על המשק, אלא מדובר דווקא בחקיקה כלכלית מובהקת. לפיכך, אם וככל שניתן להשלים עם שיטת החקיקה בהליך מהיר מן הסוג הנדון, הרי החקיקה בעניין שלפנינו היא במובהק מן הנושאים התקציביים אשר על פי אופיים מתאימים יותר לשימוש בחוק מ"משפחת חוק ההסדרים במשק המדינה", מאשר חקיקה בעניינים אחרים.

הפגיעה בזכות לקניין

6. הטענות מהסוג השני, בהן התמקדו העותרים, הן טענות חוקתיות. עיקר טענותיהם החוקתיות של העותרים הוא שהוראות חוק התכנית הכלכלית שביטלו את הטבות המס מהן נהנו תושבי באר-שבע, רהט, כסייפה ואילת לפני חקיקת החוק אינן חוקתיות נוכח פגיעתן בזכות לקניין, המעוגנת בסעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. את הטבות המס שנגד ביטולן הוגשו העתירות שבפני
נו יש לראות, כך טוענים העותרים, כחלק מקניינם של תושבי ארבעת היישובים הנזכרים. על כן ביטול ההטבות פוגע לשיטת העותרים בזכות לקניין.


7. טענותיהם של העותרים מחייבות אותנו, אפוא, לבחון את סעיפים 32(5) ו-37(1) לחוק התכנית הכלכלית באספקלריה של המבחן החוקתי. לשם כך נבחן תחילה האם הוראות החוק הנדונות אכן פוגעות בזכות יסוד הנהנית ממעמד חוקתי (ראו, בג"צ 4128/02 אדם טבע ודין נ' ראש ממשלת ישראל
, פ"ד נח(3) 503, 517). בענייננו המחלוקת בין בעלי הדין התעוררה ביחס לפגיעה בזכות לקניין. אין ספק כי זכות הקניין זכתה למעמד של זכות חוקתית מוגנת בחוק היסוד; השאלה מה הם גבולותיה של הזכות החוקתית לקניין והאם יש לראות בחקיקה המטילה מיסים (או המבטלת הטבות מס, כפי שאירע במקרה דנן) כחקיקה הפוגעת בזכות זו הינה שאלה מורכבת. מטבע הדברים חקיקה כלכלית היא רבת ענפין וחוקים רבים שמחוקקת הכנסת הם בעלי השפעה שלילית על שווי הרכוש של האדם ויש להם השפעה ישירה או עקיפה על זכויותיו הכלכליות והקנייניות. נשאלת, אפוא, השאלה באילו נסיבות יראו חקיקת מס כפוגעת בזכות לקניין. עמדה אחת שהובעה בספרות המשפטית הינה כי יש להתייחס לכל דבר חקיקה המטיל מס כפוגע בזכות לקניין. דומה שהמצדדים בעמדה האמורה רואים כל גריעה מזכות רכושית של הפרט כפגיעה בקניין. המלומד פרופ' א' יורן ביטא גישה זו באומרו כי:

"פרשנות המצרה את מושג הקניין לצורך חוק היסוד אף מעבר לפרשנות שהייתה מקובלת בטרם חקיקתו אינה סבירה ומנוגדת לרעיון העומד בבסיס חוק היסוד. מקום שבו המדינה נכנסת לכיסו של האזרח ולוקחת מרכושו -מס או תשלום אחר - בהכרח מתקיימת פגיעה בקניין ואין חשיבות לתכלית, לדרך או לעילת הלקיחה. אלו האחרונות ייבחנו בסעיף 8" (ראו, א' יורן "היקף ההגנה החוקתית על הקניין וההתערבות השיפוטית בחקיקה כלכלית" משפטים כח (תשנ"ז) 443, 449. לתמיכה בעמדה זו ראו, י' הדרי "נורמת המידתיות וביקורת שיפוטית על חוקתיות חוקי מס" הפרקליט מו (תשס"ב) 11, 13-12).
עמדה שונה במידת מה, המצביעה על בעייתיות מסוימת שקיימת בהתייחסות לכל חקיקה המטילה מס כפוגעת בזכות החוקתית לקניין, הובעה על ידי המלומד פרופ' י' ויסמן:

"שאלה דומה עולה בקשר לחוקים המטילים מסים, או הקובעים קנסות. חוקים שכאלה פוגעים בבירור בקנייניו של האדם, אך גם בקשר לכך התשובה המקובלת במדינות שונות היא כי אין לבדוק כל מס וכל קנס שנקבע בחוק לאור המבחנים המקובלים המתירים פגיעה בקניין הפרטי אלא רואים אותם כענין המצוי בתחומי סמכותה של המדינה, לצורך מילוי תפקידיה. יש מן המדינות שבהן קובעות החוקות במפורש שההגנה על קניינו של אדם אינה משתרעת על הוראות המטילות מסים או הקובעות קנסות, ויש כאלה שהגיעו למסקנה זו בדרך של פרשנות. הקושי הכרוך בהגנה החוקתית בפני
חוקים המטילים מסים נובע, בין השאר, מכך שבדרך כלל ניתנת ההגנה לקניין בהתייחס לנכסים מוגדרים. מסים, לעומת זאת, פוגעים, בדרך כלל, ברכושו הכללי של האדם אך לא בנכס ספציפי כלשהו. קושי אחר הכרוך בנושא זה נובע מן ההנחה המקובלת שמסים מספקים מימון לתקציב הכללי ולא לתכלית מוגדרת. כיון שכך אין אפשרות להעריך את הפגיעה שבנטילת מס לעומת תכלית מוגדרת כלשהי שלהשגתה מוטל המס". (ראו, י' ויסמן "הגנה חוקתית לקניין" הפרקליט מב (תשנ"ה) 258, 273).
השקפה אחרת באשר למהות היחס בין חקיקת מס לזכות החוקתית לקניין ניתן למצוא אצל המלומד פרופ' י' מ' אדרעי. הלה מבחין לעניין הפגיעה בזכות לקניין בין מס שעונה לקריטריונים של "מס טוב" למס שאינו עונה לקריטריונים אלה. מס העונה להגדרה של "מס טוב" אינו פוגע, לשיטתו של פרופ' אדרעי, בזכות החוקתית לקניין (ראו, י' מ' אדרעי "מכשולים קונסטיטוציוניים וערכיים בהטלת מס על רווחי הון בבורסה" מיסים ח/6 (דצמבר 1994), א-20, א-34 - א-35).

על שאלת היקפה של זכות הקניין כאשר באים לבחון חקיקת כלכלית בכלל, וחקיקת מס בפרט, באספקלריה של הזכות החוקתית לקניין הובעו דעות שונות גם בפסיקתנו (ראו: ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221 (להלן: פרשת בנק המזרחי), בעמ' 332-328 (הנשיא מ' שמגר), 432 (הנשיא א' ברק
), 471-470 (השופט י' זמיר); ע"א 10608/02 הזימה נ' אגף המכס ומע"מ, פ"ד נח(3) 663, 671; בג"צ 9333/03 קניאל נ' ממשלת ישראל
(טרם פורסם) (להלן: עניין קניאל), פיסקה 16 לפסק הדין). אולם, עד כה לא נפלה בבית משפט זה הכרעה מחייבת בשאלת מהות ואופי הפגיעה של חקיקת מס בזכות החוקתית לקניין.


על הרקע האמור מתעוררת שאלה נוספת בעניין הקונקרטי שלפנינו, והיא האם ניתן כלל לראות את ה"זכות" של תושבי ארבעת היישובים, לגביהם הוגשו העתירות דנן, לקבל את הטבות המס הללו ואת אינטרס ההסתמכות שלהם בכל הנוגע לאותן הטבות כחלק מקניינם. הכרעה בשאלה זו אינה יכולה שלא להביא בחשבון את פסיקתו של בית משפט זה, בה נקבע לא אחת כי אין לשום אדם זכות מוקנית לכך שמדיניות כלכלית מסוימת המיטיבה עמו תימשך ולא תשונה (ראו: בג"צ 198/82 מוניץ נ' בנק ישראל, פ"ד לו(3) 466, 470; בג"צ 4769/95 מנחם נ' שר התחבורה, פ"ד נז(1) 235 (להלן: פרשת מנחם), בעמ' 277).

מנגד, ברי כי עצם העובדה כי חקיקת הכנסת הינה חקיקת מס איננה פוטרת את הוראות החוק מעמידה בדרישת החוקתיות, כך בדרך כלל וכך גם ביחס להוראות חוק התכנית הכלכלית, שביטלו את הטבות המס העומדות לבחינתנו. מקובל עלינו, כי חוקי מס בדומה לחוקים אחרים שמחוקקת הכנסת, נדרשים לעמוד במבחני החוקתיות הקבועים בחוקי היסוד. כפי שציין הנשיא א' ברק
: "לחוקי המסים אין משפט חוקתי משלהם. המשפט החוקתי החל על כלל החקיקה חל גם על חקיקת המסים. חוק מס, כמו כל חוק אחר, כפוף לבחינה חוקתית" (ראו עניין קניאל, פיסקה 13 לפסק הדין). כאמור, השאלה מתי יש בחקיקת מס משום פגיעה בזכות הקניין היא שאלה מורכבת הנתונה במחלוקת בקרב מלומדים וחכמי משפט, אך נוכח התוצאה אליה הגענו בעניין שלפנינו, אף אנו נשאיר את ההכרעה בה לעת מצוא.

8. במקרה שלפנינו מוכנים אנו להניח, מבלי להכריע בעניין, כי ביטול הטבות המס מהן נהנו תושבי באר-שבע, רהט, כסייפה ואילת, שהביא לכך שאותם תושבים נדרשו לשלם מס בשיעור גבוה יותר בהשוואה למצב קודם, אמנם פגע בזכותם החוקתית לקניין. בהתחשב בהנחת מוצא זו, לפיה יש בביטול הטבות המס משום פגיעה בקניין של אלה שנהנו מאותן הטבות, עלינו לעבור לשלב השני של הבחינה החוקתית. שלב זה נועד לקבוע האם הפגיעה בזכות החוקתית - בענייננו הזכות לקניין - הינה פגיעה מותרת (ראו לדוגמה, בג"צ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל
, פ"ד נט(2) 481, 545). הפגיעה בזכות החוקתית היא פגיעה מותרת אם היא עומדת בתנאי פסקת ההגבלה הקבועה בסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו בה נקבע כי:

"אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו".


הדרישה לבחון את הפגיעה בזכות הקבועה בחוק היסוד בראי פסקת ההגבלה מבטאת את היחסיות של זכויות האדם המוגנות על פי חוקי היסוד. הזכויות המוקנות לפרט על פי חוקי היסוד אינן מוחלטות, ויש לאזן בינן לבין זכויותיהם של פרטים אחרים או בינן לבין צרכי הכלל. פסקת ההגבלה נועדה לקבוע את האופן בו ייערך האיזון החוקתי האמור, כאשר נמצא כי חוק מסוים פוגע באחת מזכויות האדם הקבועות בחוקי היסוד. בהתייחסו לתפקידה של פסקת ההגבלה ציין הנשיא א' ברק
:

"מכאן מקומה המרכזי של פסקת ההגבלה. היא נקודת האחיזה עליה מונח האיזון החוקתי בין הפרט לכלל, בין היחיד לחברה. היא משקפת את התפיסה כי בצד זכויות אדם קיימות גם חובות אדם... תפקידה של פסקת ההגבלה הוא כפול: היא באה להבטיח כי זכויות האדם הקבועות בחוקי היסוד לא ייפגעו אלא בהתקיים תנאים מסויימים; היא קובעת את התנאים לפגיעה בזכויות האדם... הנה כי כן, זכויות האדם אינן מוחלטות; ניתן להגבילן. עם זאת, להגבלות המוטלות על זכויות האדם יש גבולות. הם קבועים בפסקת ההגבלה." (ראו, בג"צ 5026/04 דיזיין 22 - שארק דלוקס רהיטים בע"מ נ' רוזנצוויג צביקה, רע"נ היתרי עבודה בשבת - אגף הפיקוח משרד העבודה והרווחה (טרם פורסם), פיסקה 11 לפסק הדין).



עלינו לזכור כי הביקורת החוקתית לא נועדה לבחון את מדיניותו של המחוקק, אלא להגן על זכויות האדם מפני חקיקה פוגענית בלתי מידתית. כך בדרך כלל וכך במיוחד כאשר החקיקה העומדת לביקורת חוקתית היא חקיקה כלכלית או פיסקלית. הביקורת השיפוטית על חקיקה זו לא נועדה לבחון את תבונת המחוקק או את שיקוליו ביחס למדיניות הכלכלית הראויה או אף את שיקוליו ביחס לאמצעים שיש לנקוט למימוש המדיניות הכלכלית. על אלה מופקדות הממשלה והכנסת, הן המנהלות את כלכלת המדינה ואחראיות לחלוקת המשאבים והן אף ישאו בתוצאות מדיניותן. הביקורת החוקתית נועדה לבחינת החוק על פי אמות המידה החוקתיות לשם הגנה על זכויות האדם המוגנות. על הגישה אותה על בית המשפט לנקוט בבואו לבחון את חוקתיותה של חקיקה כלכלית בראי פסקת ההגבלה עמדתי בפרשת מנחם:

"הודגש בפסיקתו של בית-משפט זה פעמים רבות כי בישמו את המבחנים החוקתיים הקבועים בפיסקת ההגבלה על חקיקת הכנסת, יפעל בית-המשפט באיפוק שיפוטי, בזהירות ובריסון. במיוחד כך הדבר כאשר עניינה של החקיקה העומדת לביקורת חוקתית הוא בתחומי משק וכלכלה שכרוכים בהם היבטים חברתיים וכלכליים רחבי היקף. בתחומים אלה ייתכנו לעתים קרובות כמה מטרות ודרכי פעולה אפשריות; ההכרעה ביניהן מבוססת לא פעם על הערכה שטמונה בה אי-ודאות, והיא כרוכה בתחזיות ובשיקולים מקצועיים שאינם תמיד בתחום מומחיותו של בית-המשפט. הערכה שגויה של המצב עלולה להוביל לחוסר יציבות ואף לזעזועים במשק המדינה, על-כן יש ליתן לרשויות המופקדות על המדיניות הכלכלית - הרשות המבצעת והרשות המחוקקת - מרחב בחירה רחב בהיותן קובעות את המדיניות הכוללת, ונושאות באחריות הציבורית והלאומית למשק המדינה ולכלכלתה. זאת ועוד, הבחירה בין המטרות ודרכי הפעולה השונות בתחומי משק וכלכלה עשויה להיגזר מהשקפות חברתיות-כלכליות אשר על-אף היותן שונות זו מזו ואף מנוגדות - הן עשויות כולן להתקיים במסגרת חוקי היסוד. על-פי עקרון הפרדת הרשויות, הבחירה ביניהן נתונה בידיו של המחוקק כל עוד עומדת החקיקה בתנאי פיסקת ההגבלה" (שם, בעמ' 263).



9. פסקת ההגבלה מגדירה ארבעה תנאים מצטברים שצריכים להתקיים על מנת שפגיעה בזכות אדם המוגנת לפי חוקי היסוד תהיה כדין: על הפגיעה להיעשות בחוק או לפיו ומכוח הסמכה מפורשת בו; על החוק הפוגע להלום את ערכיה של מדינת ישראל; תכליתו של החוק הפוגע צריכה להיות תכלית ראויה; והפגיעה בזכות המוגנת צריכה להיות במידה שאינה עולה על הנדרש. במצב בו ארבעת התנאים הקבועים בפסקת ההגבלה מתקיימים, היינו כאשר הפגיעה בזכות היסוד המוגנת עומדת בתנאי פסקת ההגבלה, מסתיימת בכך הבחינה החוקתית, תוך קביעה שדבר החקיקה הנדון הינו חוקתי. לעומת זאת, אם אחד התנאים הקבועים בפסקת ההגבלה אינו מתקיים המסקנה המתבקשת היא כי הפגיעה בזכות החוקתית איננה כדין. במצב זה מתעוררת שאלת תוצאות אי החוקתיות. זהו השלב השלישי של הבחינה החוקתית, בו נקבע מהו הסעד שיינתן בשל הפגיעה בזכות החוקתית (ראו, ע"פ 4424/98 סילגדו נ' מדינת ישראל, פ"ד נו(5) 529, 541).

10. בעתירות שלפנינו יצאנו, כזכור, מנקודת הנחה כי ביטול הטבות המס שבהן עסקינן אמנם פגע בזכות לקניין. לפיכך, שומה עלינו לבחון (בשלב השני של הבחינה החוקתית) האם הפגיעה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה. אין חולק כי ביטול הטבות המס, שאת חוקתיותו תוקפים העותרים, נעשה בחוק וכי החוק הולם את ערכיה של מדינת ישראל. מכאן, שמתקיימים שני התנאים הראשונים בפסקת ההגבלה. עלינו לבדוק, אם כן, האם מתקיימים שני התנאים הנוספים בפסקת ההגבלה - האם ביטול הטבות המס נעשה לתכלית ראויה; והאם הפגיעה בזכות לקניין שנגרמה כתוצאה מביטול אותן הטבות היא פגיעה מידתית.



11. פסקת ההגבלה קובעת כי על מנת שחוק הפוגע בזכות חוקתית המעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו יעמוד בדרישת החוקתיות עליו להיות לתכלית ראויה. תכליתו של חוק תיחשב לתכלית ראויה, בין השאר, כאשר החוק נועד להגן על זכויות האדם או כאשר הוא מגשים מטרה ציבורית או חברתית חשובה, שעולה בקנה אחד עם אופייה של החברה כמגנה על זכויות האדם. בפרשת מנחם עמדתי על משמעותה של הדרישה לתכלית ראויה:

"על-פי פיסקת ההגבלה, חוק הפוגע בזכות חוקתית צריך להיות לתכלית ראויה. כבר נקבע בפסיקתנו כי תכלית היא ראויה אם נועדה להגן על זכויות אדם, לרבות על-ידי קביעת איזון סביר והוגן בין זכויות של פרטים בעלי אינטרסים מנוגדים באופן המוביל לפשרה סבירה בתחום הענקת הזכויות האופטימליות לכל פרט ופרט. זאת ועוד, תכלית תימצא ראויה אם היא משרתת מטרות ציבוריות חשובות למדינה ולחברה במטרה לקיים תשתית לחיים בצוותא ולמסגרת חברתית המבקשת להגן על זכויות אדם ולקדמן" (שם, עמ' 264; כן ראו, בג"צ 1030/99 ח"כ אורון נ' יו"ר הכנסת, פ"ד נו(3) 640, 662).



מתגובת המדינה לעתירות עולה כי ביסוד חקיקתן של הוראות חוק התכנית הכלכלית שביטלו את הטבות המס שניתנו לתושבי יישובים שונים בנגב, ובהם תושבי ארבעת היישובים שבהם עוסקות העתירות שלפנינו, עמד המצב הכלכלי הקשה בו היה שרוי המשק הישראלי במועד חקיקת חוק התכנית הכלכלית בחודש מאי 2003. באותה עת נמצא המשק במיתון קשה שהחל עוד בשנת 2000 על רקע המצב הביטחוני בארץ, האטה כלכלית כלל עולמית ומשבר חריף בתעשיית הטכנולוגיה העילית. המיתון המתמשך גרם, כך לפי תגובת המדינה, לירידה ניכרת בהכנסות המדינה ממסים. במקביל נוכח ההחמרה במצב הביטחוני נוצר צורך ממשי להגדיל את תקציב הביטחון. בנסיבות אלה היה חשש כי הגירעון הממשלתי יגדל באופן שיסכן את היציבות במשק ושעלול להביאו בסופו של דבר למשבר פיננסי וכלכלי. קיצוץ הטבות המס לתושבי יישובים מסוימים בנגב, שנעשה בגדרו של חוק התכנית הכלכלית היה אחד מהצעדים שננקטו על מנת לצמצם את ההוצאות הציבוריות וכך להקטין את הגירעון הממשלתי. תכלית זו של מניעת של משבר כלכלי והבראת המשק, שעל מנת להגשימה החליטה הכנסת לבטל את הטבות המס נשוא העתירות שלפנינו, הינה תכלית ראויה. הנשיא א' ברק
עמד על כך כאשר נדונה שאלת חוקתיות הקיצוץ בקצבאות הזקנה שנעשתה במסגרת חוק תכנית החירום הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2002 ו-2003), התשס"ב-2002:

"לאחר שבחנתי את חוק תכנית החירום הכלכלית הגעתי למסקנה כי תכליתו, ככל שהיא נוגעת לקיצוץ בקיצבאות הזקנה, היא ראויה. התכלית הינה מניעתו של משבר כלכלי חמור. המשיב מסר בתגובתו נתונים על גודל הגירעון הממשלתי ועל החשש מפני האצת הגידול בחוב הממשלתי... אכן, קיומו של חוב טופח עלול לפגוע ביציבותה הפיננסית של מדינת ישראל בטווח הקצר ולגרום להגדלת נטל המס או האינפלציה בטווח הארוך... במצב דברים זה הבראת המשק היא חשובה לשם שמירתו של המבנה החברתי, אשר מבקש בתורו להגן על זכויות האדם. ודוק, התכלית הראויה אינה מצויה בחיסכון הכספי כשלעצמו... הבראתו של המשק ומניעתו של משבר פיננסי הן שמבססות בעניין שלפנינו את התכלית הראויה. אכן, במצב של משבר כלכלי תתקשה מדינה להגן על זכויות האדם. מצב זה מבקש חוק תכנית החירום הכלכלית למנוע" (ראו, בג"צ 5578/02 מנור נ' שר האוצר, פ"ד נט(1) 729 (להלן: עניין מנור), בעמ' 740).



12. משמצאנו כי התכלית של ביטול הטבות המס הינה תכלית ראויה, עלינו לבחון עתה האם מידת הפגיעה בזכות הקניין כתוצאה מביטול הטבות המס אינה עולה על הנדרש. זוהי דרישת המידתיות הקבועה בפסקת ההגבלה. במשפטנו הוכרו, בעקבות המשפט המשווה, שלושה מבחני משנה עליהם מבוססת דרישת המידתיות. על פי מבחן המשנה הראשון נדרשת התאמה בין האמצעי - דבר החקיקה הפוגע בזכות החוקתית - לבין התכלית אותה נועד דבר החקיקה להגשים. כפי שצייננו בעבר, "על האמצעי החקיקתי להיות ענייני ולהוביל באופן רציונלי להגשמת מטרת החקיקה" (ראו, פרשת מנחם, עמ' 279). מבחן המשנה השני הוא מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה. מבחן זה בודק האם לא ניתן היה להגשים את תכלית החוק הפוגע על ידי אמצעי אחר, אשר פגיעתו בזכות האדם היא קטנה יותר. מבחן המשנה השלישי מכונה מבחן ה"מידתיות במובן הצר". בגדרו של מבחן זה נבדקת התועלת שיפיק הציבור מדבר החקיקה הפוגע בהשוואה לפגיעה בזכות החוקתית של הפרט. מבחן זה דורש את קיומו של יחס סביר בין הפגיעה בזכות החוקתית לבין היתרון החברתי הצומח מן הפגיעה (ראו: פרשת מנחם, עמ' 279; פרשת מגדלי העופות, עמ' 79; בג"צ 2334/02 שטנגר נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד נח(1) 786, 797).


13. אשר למבחן המשנה הראשון - התאמת האמצעי החקיקתי שנבחר לתכלית החקיקה, הרי אין ספק כי ביטול הטבות המס אכן תואם באופן רציונלי את תכלית החקיקה. מתגובת המדינה לעתירות עולה כי ביטול הטבות המס, בהן עוסקות העתירות שלפנינו, יביא לחיסכון של מאות מיליוני שקלים בתקציב המדינה. העותרים אינם חולקים על נתון זה. על כן ברי, שישנה התאמה בין האמצעי שנבחר על ידי המחוקק - ביטול הטבות המס - לבין תכליתו של חוק התכנית הכלכלית (בכל הנוגע לענייננו), שהיא הקטנת הגירעון בתקציב המדינה ומניעתו של משבר כלכלי חמור במשק. באשר למבחן המשנה השני - האמצעי שפגיעתו פחותה: לעניין זה עלינו לבחון האם הייתה דרך אפשרית אחרת להגשמת התכלית של חוק התכנית הכלכלית, שהייתה כרוכה בפגיעה קלה יותר בזכות לקניין. חשוב לציין, עם זאת, כי לא בכל מקרה יידרש המחוקק לנקוט באמצעי בעל דרגת הפגיעה הנמוכה יותר. בית משפט זה הכיר בכך שלמחוקק נתון "מרחב תמרון חוקתי", המכונה גם "מתחם המידתיות", שבתוכו הוא רשאי לבחור את הפיתרון הכלכלי הראוי בעיניו. רק אם המחוקק יחרוג באופן משמעותי מ"מתחם המידתיות" יהיה מקום להתערבותו של בית המשפט (ראו: בג"צ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נא(4) 367, 386; פרשת מנחם, עמ' 280; עניין מנור, עמ' 741-740). דומה, שבמיוחד בתחום החקיקה הכלכלית מן הראוי ש"מתחם המידתיות" הנתון למחוקק יהיה רחב יחסית נוכח הקושי המובנה של המחוקק ושל בית המשפט בבואם להשוות בין מידת הפגיעה האפשרית בזכויות האדם, כאשר נדרשת בחירה בין אלטרנטיבות תקציביות וכלכליות שונות. הנשיא א' ברק
ציין בהקשר דומה כי:

"כל קיצוץ [בתקציב המדינה] עשוי לפגוע בזכויות אלו או אחרות. אין בידנו הכלים להערכתם של קיצוצים אלה. אכן, החובה לבחור באמצעי שפגיעתו פחותה, אינה שקולה כנגד החובה לבחור באמצעי שבאופן מוחלט הוא הפוגעני פחות" (ראו, עניין מנור, עמ' 742).
שוכנענו, כי במקרה דנן לא חרגו הממשלה והכנסת מ"מרחב התמרון החוקתי" הנתון להן, כאשר בחרו להשתמש באמצעי של ביטול הטבות מס ליישובים מסוימים בנגב על מנת להשיג את המטרות של חיסכון בתקציב המדינה ומניעת משבר כלכלי. מכל מקום, אין בידי בית המשפט לקבוע מהם אמצעים פחותים המתאימים לתכלית, ואף איננו שמים שיקול דעתנו במקום שיקולי הרשות המופקדת על קיום התכלית. לעניין זה עלינו לקבל כי אין אמצעים פחותים להגשמת המטרה; במיוחד כך שאין מדובר באמצעי יחידי והופעלו קיצוצים נוספים במסגרת אותו חוק להשגת התכלית החקיקתית. באשר למבחן "המידתיות במובן הצר", הוא מבחן המשנה השלישי של דרישת המידתיות ולפיו נבחן היחס הראוי בין הפגיעה לבין התועלת, הגענו בעניין זה לכלל מסקנה כי התועלת העשויה לצמוח לכלל תושבי המדינה (ובכלל זה לתושבי היישובים שבעניינם עוסקות העתירות דנן) ממניעתו של משבר כלכלי חמור, שעלול היה להתרחש אלמלא ההפחתה בגירעון התקציבי, עומדת ביחס סביר לפגיעה שנגרמת כתוצאה מביטול הטבות המס ושאינה חורגת מהאיזון הנדרש. זאת ועוד, לעניין בחינת היחס בין מידת הפגיעה לתועלת לא למותר להזכיר, כי בכל הנוגע ליישובים באר-שבע, רהט וכסייפה הטבות המס מהן נהנו תושבי היישובים הללו, על פי סעיף 11ב לפקודה, היו מלכתחילה מוגבלות בזמן. הטבות מס אלה ממילא אמורות היו להסתיים בתום שנת 2003 ועל כן ביטולן החל מיום 1.7.03 פגע, למעשה, בקבלת ההטבות למשך חצי שנה בלבד.

14. הנה כי כן, מצאנו כי אף אם נפגעה הזכות לקניין של תושבי באר-שבע, רהט, כסייפה ואילת כתוצאה מביטול הטבות המס מדובר בפגיעה העומדת בתנאי פסקת ההגבלה. משמעות הדבר היא כי הוראות חוק התכנית הכלכלית נשוא העתירות שבפני
נו עומדות במבחן החוקתיות בכל הנוגע לשאלת הפגיעה בזכות לקניין.

הפגיעה בשוויון


15. טענה נוספת של העותרים הינה כי ביטול הטבות המס דווקא לתושבי ארבעת היישובים שבעניינם אנו עוסקים - באר-שבע, רהט, כסייפה ואילת - פוגע בזכותם לשוויון, משום שלתושבי יישובים אחרים בנגב לא בוטלו הטבות המס. במקרה שלפנינו, אף אם נניח כי הפלייה בין יישובים לעניין הטבות מס אכן עשויה לזכות את הנפגעים בסעד חוקתי, אין מקום להתערבות לטובת העותרים, שכן הללו כלל לא עמדו בנטל שהוטל עליהם להוכיח פגיעה בזכות לשוויון. אין חולק כי הנטל הראשוני להוכיח את עצם הפגיעה בזכות חוקתית מוגנת מוטל על הטוען לפגיעה (ראו, פרשת בנק המזרחי, עמ' 428). משלא עמדו העותרים בנטל זה ולא הוכיחו כי נפגעה זכותם לשוויון, הרי אין מקום כלל להידרש ליתר שלבי הבחינה החוקתית. מעיון בחומר שבפני
י עולה, כי שני הקריטריונים העיקריים ששימשו להבחנה בין היישובים השונים בנגב לעניין המשך קבלת הטבות המס היו המרחק של היישוב הנדון מיישוב עירוני גדול ושיעור ההטבה ממנו נהנה היישוב לפני חקיקת חוק התכנית הכלכלית (נקבע, כי תושבי היישובים בהם שיעור הזיכוי ממס הכנסה היה 13% ומעלה ימשיכו ליהנות מההטבה). הערים באר-שבע ואילת הן עצמן יישובים עירוניים גדולים ובמועד חקיקת החוק עמד שיעור הטבות המס בהן על סך של 8%. על כן לא עמדו שתי הערים בקריטריונים שנקבעו להמשך קבלת ההטבות. בכל הנוגע ליישובים רהט וכסייפה לא מדובר, אמנם, ביישובים עירוניים גדולים, אולם שיעור הזיכוי ממס הכנסה לתושביהם במועד הרלוונטי היה בסך של 11%. לפיכך, גם שני היישובים האלה לא עמדו בקריטריונים שנקבעו להמשך קבלת ההטבות. יצוין עוד, כי לא מצאנו כל פסול בקריטריון של המרחק מיישוב עירוני גדול כבסיס להמשך קבלת הטבות המס. לעומת זאת, באשר לקריטריון של שיעור הטבה קודם בסך 13% ומעלה כתנאי להמשך קבלת ההטבות לא הובהר לנו מה היו השיקולים לקביעת קריטריון זה דווקא, ודומה כי המשיבים לא הקפידו עליו בכל מקרה ומקרה. עם זאת, הגדרת קריטריונים מעין אלה נמצאת באופן מובהק בתוך "מתחם התמרון החוקתי" ממנו נהנות הרשות המבצעת והרשות המחוקקת בקביעת סדרי העדיפויות הכלכליים. על כן אף אם נפל פגם כלשהו בהגדרת הקריטריונים או ביישומם לא יביא הדבר בהכרח להתערבותו של בית משפט זה לביטול חקיקת הכנסת. עוד יוער, כי לא מצאנו בסיס כלשהו לטענה בדבר הפליית היישובים רהט וכסייפה על רקע לאומי, שכן באת-כח המדינה הצביעה בפני
נו, על כך שהישובים הבדואיים הללו לא יוחדו מיישובים אחרים שבוטלו הטבות המס, שניתנו להם קודם לכן. אף לטענה בדבר הפליית יישובים שונים בשל השתייכותם הפוליטית של ראשי הרשויות המקומיות באותם יישובים לא מצאנו כל יסוד.

סיכום

16. ביטול הטבות המס לתושבי ארבעת יישובי הנגב, שלגביהם הוגשו העתירות שלפנינו, נעשה במסגרת חוק התכנית הכלכלית על הרקע המצב הכלכלי הקשה בו היה שרוי המשק באותה עת ומתוך מטרה לצמצם את הגירעון בתקציב המדינה, כדי שהמשק לא יתדרדר למשבר כלכלי קשה עוד יותר. מצאנו כי אף אם ביטול הטבות המס פגע בזכות לקניין של תושבי אותם ארבעה יישובים - בלא שקבענו כך - מדובר בפגיעה העומדת בתנאי פסקת ההגבלה. כן מצאנו, כי לא עלה בידי העותרים להוכיח כי ביטול הטבות המס נעשה תוך פגיעה בזכות לשוויון.

אשר על כן, החלטנו עוד ביום 28.7.03 לדחות את העתירות שלפנינו.

ש ו פ ט ת
הנשיא א' ברק
:

אני מסכים.
ה נ ש י א
המישנה לנשיא (בדימ') מ' חשין
:

אני מסכים.
המישנה לנשיא (בדימ')
לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופטת ד' ביניש
.

ניתן היום, י"ב באייר התשס"ו (10.5.2006).
ה נ ש י א המישנה לנשיא (בדימ') ש ו פ ט ת
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 03049470_n07.doc/צש
מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il








בג"צ בית המשפט העליון 4947/03 עיריית באר-שבע,יעקב טרנר, ראש עיריית באר-שבע נ' ממשלת ישראל,כנסת ישראל,ועדת הכספים של הכנסת (פורסם ב-ֽ 10/05/2006)