פסקי דין על המערערת - יעיש יהודה (בעלה); מ' בוטון - בשם המשיבה ה ל י ך ו פ ס ק - ה ד י ןi. ה ה ל י ך1. המערערת תבעה מהמוסד לביטוח לאומי דמי לידה | פסקי דין על המשיבה ה ל י ך ו פ ס ק - ה ד י ןi. ה ה ל י ך1. המערערת תבעה מהמוסד לביטוח לאומי דמי לידה

173/70     07/09/1971




דבע 0-20/לא יעיש רבקה נ' המוסד לביטוח לאומי




בבית-הדין הארצי לעבודה דיון מס' ל"א/20-0
יעיש רבקה
ה מ ע ר ע ר ת
המוסד לביטוח לאומי
ה מ ש י ב
לפני: נשיא בית הדין (בר-ניב
), סגן נשיא בית הדין (לוין
),
השופט קובובי
, נציג העובדים (אברמוב) ונציג המעבידים
(ארליך).

בשם המערערת - יעיש יהודה
(בעלה); מ' בוטון
- בשם המשיב
ה ה ל י ך ו פ ס ק - ה ד י ן
i. ה ה ל י ך

1. המערערת תבעה מהמוסד לביטוח לאומי
דמי לידה, בקשר ללידת בן ביום 16.4.1970. תביעתה נדחתה, והיא הגישה תובענה לבית הדין האזורי לעבודה בתל אביב (תיק 173/70-0). בית הדין האזורי דחה את התביעה, ומכאן הערעור שבפני
נו.

2. העובדות הצריכות לעניין אינן שנויות במחלוקת, והן: -

(א) המערערת היא מורה שנישאה בשנת 1965;

(ב) בתאריך 7.2.1967 ילדה המערערת את בנה הראשון, יצאה לחופשת לידה, ועם תום החופשה שבה לעבודתה; בתאריך 20.4.1968 ילדה המערערת בן שני ואחרי חופשת לידה יצאה לחופשה ללא תשלום שניתנה לה על ידי מעבידה, משרד החינוך והתרבות. החופשה ללא תשלום התחילה ביום 1.9.1968 והסתיימה ביום 1.9.1969, תאריך שבו חידשה את עבודתה למעשה, עם ראשית שנת הלימודים.

(ג) המערערת עבדה עד ליום 16.4.1970, התאריך שבו ילדה את בנה השלישי, לידה שבגינה נתבעים דמי הלידה, היינו - עבדה שבעה וחצי חודשים;

(ד) במשך כל התקופה הרלבנטית היתה המערערת "עובדת", שמעבידה היה משרד החינוך והתרבות, ובתקופה זאת היו פרקי זמן שבהם עבדה, פרקי זמן שבהם היתה בחופשת לידה, ופרק זמן שבו היתה בחופשה ללא תשלום. כל זה, כמובן, במסגרת רצופה של קיום יחסי עובד ומעביד, בינה ובין משרד החינוך והתרבות.

(ה) בידי המערערת היה עלון הסברה של המוסד לביטוח לאומי
(מע/2) שבו נאמר ש"עובד הנמצא בחופשה ללא תשלום, למעלה משני חודשים" חייב "לשלם בעצמו (בעצמה) את כל דמי הביטוח" ו"על ידי פעולה זו" מובטחות הזכויות "במקרה מות או מקרה אחר המזכה בגימלה בביטוח לאומי".

(ו) ביום 31.3.1970 שילמה המערערת דמי ביטוח בסכום שנדרשה לשלמו, אך, משום מה, נעשה התשלום לפי שובר תשלום שנמסר לידיה והוא ל"מבוטח שאינו שכיר" (מע/1).

3. בכתב ההגנה לא התייחס בא כוח המוסד לביטוח לאומי
לעניין מעמדה של המערערת כמבוטחת מבחינות סווג המבוטחים, היינו "מבוטחים כעובדים", מבוטחים "כעובדים עצמאיים", ומבוטחים אחרים, אלא פרט את פרקי הזמן שבהם ע ב ד ה (ההדגשה לא במקור) המערערת בעשרים ושנים החודשים שקדמו ליום הלידה, ואת פרקי הזמן שבהם היתה בחופשת לידה.

4. המערערת לא היתה מיוצגת על ידי עורך דין ובערעור בפני
נו טען בשמה בעלה כי המערערת שילמה את מלוא דמי הביטוח שנדרשה לשלם בהתאם לעלון המוסד לביטוח לאומי
(מע/2) שבו נאמר כי תשלום דמי הביטוח מקנה זכות לגימלה בכל מקרה (סעיף 2 (ה) דלעיל), וכי המערערת היתה עובדת משרד החינוך בכל התקופה הרבלנטית.

5. טענתו של בא כוח המוסד לביטוח לאומי
היתה שאדם בחופשה ללא תשלום אינו "עובד שמעבידו חייב בתשלום דמי ביטוח בעדו" ועל כן לא היתה המערערת "מבוטחת", ששולמו בעדה דמי ביטוח כעובדת, רק כשמוטלת חובה על מעביד לשלם דמי ביטוח, כך טען בא כוח המוסד לביטוח לאומי
, קמה זכות לדמי לידה. המשיך וטען בא כוח המוסד לביטוח לאומי
, כי המערערת שילמה דמי ביטוח כנדרש ממנה בתקנות, היינו לפי תעריף שאינו כולל "ביטוח אמהות".

6. לאחר שמיעת הצדדים, התעוררו בלב חברי המותב שאלות שלא עמדו עליהן בעת הדיון. בשל חשיבותן של השאלות, ועל מנת ליתן לבא כוח המוסד לביטוח לאומי
אפשרות לנקוט עמדה ולעזור לבית הדין, נקבע שבא כוח המוסד לביטוח לאומי
יגיש בכתב את טיעונו המשלים. השאלות שלגביהן נתבקש בא כוח המוסד לביטוח לאומי
לנקוט עמדה, והעזרה שנתבקש ליתן הן:

(א) לטעון לעניין ההשלכות של תקנות מכוח סעיף 186 לחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב) - (סעיף 40א לחוק המקורי), על עצם הזכות לדמי לידה והאפשרות לשלול דמי לידה כתוצאה מהתקנת תקנות כאמור;

(ב) ליתן הסברים "על ההוראות שבתקנות מכוח סעיף 186 כאמור בדבר שיעור דמי הביטוח המשתלמים על ידי עובד בחופשה ללא תשלום והמרכיבים שבדמי הביטוח תוך התייחסות לתקנות המקוריות ולתיקונים".

7. כתב טיעון משלים הוגש לבית הדין. לעניין פגיעת תקנות מכוח סעיף 186 לחוק, בזכות לדמי לידה, מסכם בא כוח המוסד לביטוח לאומי
ואומר:

"יוצא, איפוא, שהתקנת תקנות מכוח סעיף 186 לחוק באו רק לקבוע לענייננו איזה סוג מבוטחים ישלמו בעצמם דמי ביטוח על אף האמור בפרק ח' לחוק. ואין בהתקנת התקנות האמורות כדי לקבוע במישרין הוראות בדבר עצם הזכות לדמי לידה או שלילת זכות. אם כי בעקיפין ע"י התקנת תקנות הקובעת כי עובד בחופשה ללא תשלום ח י י ב ב ע צ מ ו (מודגש במקור) בתשלום דמי ביטוח (מעבר ל-2 חודשים) נפגעת הזכות לדמי לידה של עובד זה, אולם אין לראות בכך כל פגם משפטי. התקנות הותקנו כחוק ואין בהן חריגה מסמכות. מאידך החוק עצמו דורש כתנאי לתשלום דמי לידה כי ישולמו בעדה דמי ביטוח ע " י ה מ ע ב י ד (מודגש במקור), סעיף 98 (א) לחוק. ויש לקרוא את החוק ואת התקנות כחטיבה אחת. ההנחה היא כי, המחוקק בקבעו שתנאי לתשלום דמי לידה הוא ח ו ב ת ה מ ע ב י ד (מודגש במקור) לשלם דמי ביטוח היה ער לכך כי הוא עצמו נתן סמכות לשר לקבוע בתקנות הוראות מיוחדות בדבר תשלום דמי ביטוח. ועצם העובדה כי השר בהתקינו מכוח סמכותו את התקנות האמורות פוגע בעקיפין בזכות לדמי לידה של העובדת בחופשה ללא תשלום אין בכך כל פגם משפטי מאחר וזאת היא כוונת המחוקק. תשלום דמי הלידה בא להבטיח לעובדת את רציפות השתכרותה. אולם את העובדת, מרצונה היא, לוקחת חופשה ללא תשלום לתקופה ארוכה כמו במקרה הנוכחי, אזי אין היא תלויה יותר במשכורת שהיא מקבלת מהמעביד, ולכן אין המחוקק מוצא לנכון להבטיח את רציפות השתכרותה ולתת לה דמי לידה בעד הפסד שכר, כאילו, שבין כה וכה היא אינה מפסידה מאחר והיא בחופשה ללא תשלום. (ב) כוונה זו של המחוקק עולה גם מתקנה 12 לתקנות הקובעת כי במקרים מסויימים המנויים באותה תקנה יראו דמי ביטוח המשתלמים ע"י המבוטח עצמו כאילו משתלמים הם ע"י המעביד (או לגבי מבוטחים אחרים כאילו משתלמים הם כדמי ביטוח שחייב בהם עובד עצמאי) לצורך הזכאות לדמי לידה. עובדת בחופשה ללא תשלום א י נ ה מ ו פ י ע ה (מודגש במקור) באותה תקנה".

ולעניין התקנות הקובעות את שיעור דמי הביטוח המשתלמים בגין ביטוחו של עובד בחופשה ללא תשלום, מסכם בא כוח המוסד לביטוח לאומי
ואומר:

"מהאמור לעיל נובע שהחל בשנת תשכ"ו עם התיקון שנעשה בק"ת תשכ"ו עמ' 1644 לא מצויין שיעור דמי הביטוח שעובד בחופשה ללא תשלום חייב לשלם ונותרה רק ההוראה שבתקנה 2 (2) לפיה קובעים את ההכנסה ממנה חייב עובד כאמור לשלם דמי ביטוח, למעשה גובים מעובד בחופשה ללא תשלום אותו שיעור דמי ביטוח שגובים ממי שאינו עובד ואינו עובד עצמאי".

8. לפי כרטיס חשבון שנוהל על ידי המוסד לביטוח לאומי
(מוצג מע/1) - גבו מהמערערת למעשה דמי ביטוח לפי שיעור החל על מבוטחת שאינה עובדת ואינה עובדת עצמאית.

9. העתק הטיעון המשלים של בא כוח המוסד לביטוח לאומי
נשלח למערערת. המערערת השיבה בכתב, והעתק תשובתה נשלח למוסד לביטוח לאומי. בתשובת המערערת, שכאמור לא היתה מיוצגת על ידי עורך דין, לא היו דברי חידוש לטענות שכבר הושמעו בערעור.

10. בשל סבך דברי החקיקה הנוגעים לעניין ובשל השאלות העקרוניות שעמדו לדיון הושהה מתן פסק הדין מעבר לרצוי.
ii. פ ס ק - ד י ן

1. השאלה העיקרית שבה יש לפסוק בערעור זה היא: הנפגעת עצם הזכות לדמי לידה, להבדיל מהסכום המשתלם כדמי לידה, על ידי כך שהעובדת מקבלת ממעבידה זכות להעדר מהעבודה בתור "חופשה ללא תשלום". היוצא מטענת בא כוח המוסד לביטוח לאומי
הוא, כי אכן נפגעת ונפגעת עצם הזכות לדמי לידה, באשר, פרט לשני חדשים ראשונים לחופשה ללא תשלום, אין להביא בחשבון את משך הזמן שבו נמצאה העובדת בחופשה ללא תשלום, לעניין חישוב פרקי הזמן הקובעים את "תחום הזכות" לדמי לידה, היינו את מספר השבועות שבעדם משתלמים דמי הלידה, אם בכלל משתלמים דמי לידה.

2. סעיפי חוק הביטוח הלאומי, בנוסח המשולב, הצריכים לענייננו הם: סעיף 92 (1), הקובע כי מבוטחת לעניין ביטוח אמהות היא "עובדת או עובד עצמאית בישראל"; סעיף 97, הקובע כי "המוסד ישלם למבוטחת דמי לידה לפי סימן זה (סימן ג', דמי לידה) בעד פרק הזמן שלרגל ההריון או הלידה אין היא עובדת או עוסקת במשלח ידה", וכן סעיף 98 לחוק, הקובע את מספר השבועות שבעדם משתלמים דמי הלידה, בתנאי ששולמו בעדה (בעד המבוטחת) דמי ביטוח כעובדת, או כעובדת עצמאית לפי פרטים 1, 2, 7 או 8 ללוח י'". מספר השבועות שבעדם משתלמים דמי לידה קשור במשך הזמן שבו היתה היולדת מבוטחת. כן צריכים לענייננו הסעיפים 157 (א) (1), 161 (ב), 167 (ב), 180 ו-186 לחוק - כל אלה בפרק ח': דמי ביטוח.

3. סעיפי החוק הצריכים לענייננו והתקנות שהותקנו לפיהם קשורים זה בזה ושונו פעמים הרבה, ומותר ואף רצוי לעמוד על כל אלה בכדי להגיע לכוונת המחוקק, ולפירוש הנכון.

4. ראוי גם לעמוד על החוק בגלגוליו השונים, בכדי לבחון את שאלת הזכאות לדמי לידה בנסיבות כנסיבות המקרה שלפנינו, ולהעזר בכך ללימוד כוונת המחוקק ופירוש החוק.

5. החוק הישראלי הכיר בזכותה של עובדת לדמי לידה, אך בטרם בא חוק הביטוח הלאומי, תשי"ד-1953. מכוח פקודת העבדתן של נשים, 1945, נקבע כי "אשה שבתאריך צאתה לחופשת לידה היתה בשירות מעבידה ששה חודשים רצופים, זכאית לשכר השווה לסכום שהיה משתלם לפי פקודת הפיצויים לעובדים" (תקנה 14 לתקנות שלפי פקודת העבדתן של נשים).

לפי התקנות שמכוח הפקודה משנת 1945, היתה, איפוא, המערערת זכאית לדמי לידה, ישירות ממעבידה, באשר לפני צאתה לחופשת לידה "היתה בשירות מעבידה" שנים מספר, ולא רק ששה חודשים, כנדרש בתקנות.

יצויין כבר בשלב זה שלרעיון כי חופשה ללא תשלום אינה מביאה לידי גמר יחסי עובד-מעביד, בעיקר עת מדובר בזכויות הקשורות בוותק, נתן המחוקק הישראלי ביטוח החל מראשית החקיקה בתחום העבודה; הוראה ברוח זו תמצא בחוק החיילים המשוחררים (החזרה לעבודה), תשי"ט-1949 ((סעיף 4 (ב))), בחוק חופשה שנתית, תשי"א-1951 ((סעיף 4 (3))) ובחוק פיצויי פיטורים תשכ"ג-1963 ((סעיף 2 (5))).

6. חוק הביטוח הלאומי, תשי"ד-1953 חדש לענייננו בכך שהעביר את התשלום עקב צאתה של עובדת לחופשת לידה, משכם המעביד הישיר, על שכם כלל המעבידים, וקבע את דמי הלידה כאחת הגימלאות שבביטוח הלאומי.

לעניין דמי לידה קבע החוק כי "מבוטחת שהיא עובדת או עובדת עצמאית ישלם לה המוסד דמי לידה לפי התוספת השביעית" (סעיף 28 לחוק). בתוספת השביעית לחוק נקבע כי "מבוטחת אינה זכאית לדמי לידה אלא אם היתה מבוטחת עשרה חודשים רצופים לפני התאריך המוקדם ביותר לתשלום דמי הלידה, שבהם שולמו דמי הביטוח בעד תשעה חודשים" (סעיף 3 שבתוספת).

חוק הביטוח הלאומי, מסיבות הנובעות ממהותו, לא קשר יותר את הזכות לדמי לידה בששה חודשים רצופים של עבודה אצל מעביד אחד, אך למניעת ניצול לרעה של החוק, תבע משך ביטוח העולה על מספר חודשי ההריון. כדי לא לשלול לחלוטין את הזכות לדמי לידה לעובדת שלא עמדה בתנאי תקופת הביטוח כנדרש לעיל, נקבע שדמי לידה מופחתים ישולמו למי שהיתה מבוטחת לא עשרה חודשים רצופים לפני צאתה לחופשת לידה, אלא עשרה חודשים תוך שמונה עשר החודשים שקדמו ליום הלידה המשוער.

על כל פנים, גם לפי חוק הביטוח הלאומי, תשי"ד-1953, במקורו, היתה המערערת זכאית לדמי לידה; נתקיימו בה כל התנאים הנקובים בסעיף 3 לתוספת השביעית: היא היתה "עובדת" כל פרקי הזמן הרלבנטיים, מעבידה היתה המדינה (משרד החינוך והתרבות), ולכן היא היתה "מבוטחת שהיא עובדת" לעניין סעיף 28 לחוק; מעבידה היה חייב בתשלום דמי הביטוח בעדה, לפי השכר ששולם לה או לפי המינימום (הסעיפים 39 ו-40 (א) לחוק)), ואם המעביד לא שילם את דמי הביטוח, הרי לא פגע הדבר בזכות לדמי לידה, כי ראו את דמי הביטוח כאילו שולמו (סעיף 41 לחוק).

7. חוק הביטוח הלאומי תוקן לראשונה, במה שנוגע לענייננו, בשנת תשי"ז. התיקונים הם שניים: האחד, הוספת סעיף 40 א לחוק, עניינו דמי ביטוח ובו ידובר להלן, והשני, עניינו שינוי "תקופת ההכשרה" לזכאות לדמי לידה (סעיף 3 שבתוספת השביעית).

במקום תקופת אכשרה של "עשרה חודשים רצופים לפני התאריך המוקדם ביותר לתשלום דמי הלידה, שבהם שולמו דמי הביטוח בעד תשעה חודשים", באה "תקופת ביטוח כעובדת או כעובדת עצמאית במשך עשרה חודשים מתוך ארבעה עשר החודשים שקדמו ליום שבעדו מגיעים לראשונה דמי לידה, ובלבד ששולמו דמי הביטוח לפי הסעיפים 35 או 40 לחוק". התנאי על ביטוח "כעובדת או עובדת עצמאית" לא שינה מהקיים, באשר גם לפי סעיף 28 לחוק - הסעיף המטריאלי המקנה זכות לדמי לידה - רק מבוטחת שהיא "עובדת או עובדת עצמאית" היתה זכאית לדמי לידה לפי התוספת לחוק. השינוי הרב שהביא איתו תיקון החוק, לעניין דמי לידה, הוא בקביעה שפרק הזמן שרואים אותו כ"תקופת אכשרה", אינו חייב להיות של עשרה חודשים רצופים, ויכול הוא להיות של "עשרה חודשים מתוך ארבעה עשר החודשים שקדמו ליום שבעדו מגיעים לראשונה דמי לידה".
המלים "ובלבד ששולמו דמי הביטוח לפי הסעיפים 35 או 40 לחוק" לא היו בהצעת החוק; הן נוספו בשלב החקיקה שבין הקריאה הראשונה ובין הקריאה השניה, היינו בשלב דיוני הועדה. בהצעת החוק נאמר: "ושולמו כל דמי הביטוח", ללא התייחסות לסעיפים "35 או 40 לחוק". בדברי חבר ועדת העבודה של הכנסת שהביא את החוק לקריאה שניה ושלישית נאמר שתיקוני הועדה באו "להסיר תקלות" מדרכה של עובדת בבואה לממש זכות לדמי לידה "ולקבוע הקלות", (דברי הכנסת כ' 22, עמ' 2632). אין רמז ב"תולדות החוק" שהתכוונו לאפשר שלילת זכויות, ולהביא למצב שבו עובדת שהיתה זכאית לדמי לידה לולא תוקן החוק, לא תהא זכאית עוד לדמי הלידה, עקב תיקון החוק. מן המפורסמות הוא שאין להזדקק לדברי הסבר ולדברים שנאמרו בכנסת בדיון על הצעת חוק, אם יש בכך כדי להוציא את דברי החוק מפשוטם, וליתן לחוק פירוש שאינו מתיישב עם הלשון הברורה שבה נקט המחוקק. האיסור אינו חל על המקרה שלנו, כי אין בלשון החוק הוראה מפורשת וחד משמעית השוללת זכות עקב החלפת המלים "ושולמו כל דמי הביטוח" שבהצעת החוק, במלים "שולמו דמי הביטוח לפי הסעיפים 35 או 40 לחוק". נהפוך הוא, אפשר לטעון שלעניין הזכות לדמי לידה השאיר המחוקק בתקפה את ההוראה שבסעיף 40 לחוק המחייבת מעביד בתשלום דמי ביטוח בעד עובדיו, ואת ההוראה שבסעיף 41 לחוק כי לעניין זכות לגימלה, רואים דמי ביטוח שחייב בהם המעביד, כאילו שולמה. על כל פנים, מספיק הסתום בכדי להזדקק לדברי הכנסת ולהסיק כי לא התכוון המחוקק לפגוע בזכות ולשנות מצב לרעה, בעיקר אם הפירוש השולל זכות, בנוי כולו על התקנת תקנות מכוח סעיף 40 א לחוק, שבו ידובר.

מכאן, שאף לפי החוק כפי שתוקן בשנת תשי"ז, אם אין שוללים זכות מכוח תקנות לפי סעיף 40 א, זכאית היתה המערערת לדמי לידה, במידה והמדובר הוא בקיום התנאי של "תקופת אכשרה", או וותק הביטוח לעניין "תחום הזכות", כלשון הנוסח המשולב של החוק. המערערת היתה מבוטחת כעובדת מעבר לפרק הזמן המירבי הנדרש כדי לזכות בדמי לידה.

8. בשנת תשכ"ח בא הנוסח המשולב של חוק הביטוח הלאומי. לא תידון כאן השאלה אם הנוסח המשולב של החוק סוטה מנוסח החוק כפי שהיה לפני כן, סטיה שרמז עליה בית הדין לערעורים לביטוח לאומי בעב"ל 18/69 (טרם פורסם) באשר השאלה אינה מתעוררת לענייננו. סעיף 97 לנוסח המשולב של החוק, כפי שניתן בשנת תשכ"ח, קבע כי "מבוטחת שהיא עובדת או עובדת עצמאית ישלם לה המוסד דמי לידה לפי סימן זה" (סימן ג' שבפרק ד'); "דמי ביטוח" הוגדרו בסעיף 96 לחוק כדמי ביטוח "לפי הפרטים 1 או 2 בלוח י'" לחוק, ומשך הזמן שבעדו משתלמים דמי ביטוח נקבע תוך התייחסות לפרק הזמן שבעדו שולמו דמי הביטוח.

9. ההנחיה היא שבנוסח המשולב לא התכוונו לעשות את אשר אין מצפים מעורכי הנוסח המשולב - לא התכוונו לשנות את החוק. באין, לענייננו, הוראה מפורשת המשנה את החוק ששימש יסוד לנוסח המשולב, אין מתעוררת השאלה "מה היה אילו". לוח י' שבנוסח המשולב לא בא אלא לנוחיות העריכה, ונוחיות הושגה. במקום סעיפי החוק שקבעו את שיעור דמי הביטוח בענפי הביטוח השונים ובגין מבוטחים שונים, במקום הסעיפים 35, 37 ו-45 לחוק שלפני עריכת הנוסח המשולב, בא סעיף 159 לנוסח המשולב, המפנה לעניין שיעורי דמי הביטוח ללוח י' שבחוק. לוח י' אינו קובע ואינו יכול לקבוע על מי חובת התשלום, ומה היא התוצאה של אי תשלום דמי ביטוח. חובת התשלום מוסדרת בסעיף 161 לחוק, והתוצאה של אי תשלום דמי ביטוח מוסדרת בסעיפים 180 ו-181 לחוק.

10. בחינת זכותה של המערערת לדמי לידה, לאור הנוסח המשולב המקורי של החוק, מעלה כי אף לפיו זכאית היתה המערערת לדמי לידה: היא היתה מבוטחת בתור "עובדת", כי, כאמור, עובדת בחופשה ללא תשלום אינה חדלה להיות "עובדת" לעניין החוק ואין היא חדלה להיות מבוטחת בתור שכזאת; פרט 1 שבלוח י' קבע את שיעור דמי הביטוח, כולל דמי ביטוח לעניין "אמהות", סעיף 161 (ב) קבע כי המעביד חייב בתשלום דמי הביטוח, סעיף 167 קבע את מינימום ההכנסה שלפיה משתלמים דמי ביטוח, אף אם אין הכנסה כלל, וסעיף 180 קבע שלעניין הזכות לגימלה של המערערת רואים את דמי הביטוח "כאילו שולמו".

את ההתייחסות בסעיף 96 לחוק ומכאן גם בסעיף 97 לחוק, לתשלום דמי ביטוח לפי הפריטים 1 או 2 בלוח י', יש לראות כמתייחסות לשיעור דמי ביטוח. אין לקרוא בחוק את אשר ביקשו מבית הדין לקרוא בו, כאילו נאמר בסעיף 97 לחוק, במשולב עם סעיף 96, שהמדובר הוא בדמי ביטוח שהמעביד חייב בהם בעד עובדו; אין בהוראה הזאת בלוח י', ולו היתה - ספק אם היתה תופסת. בלוח י' מצוי אמנם פרט המתייחס ל"מבוטח שלא בגדר פרטים 1-3" ונקבע שיעור דמי הביטוח בעדו, אך אין "פרט" זה מכוון למערערת; המערערת, היתה "עובד", וחל עליה פרט 1, ולא "מבוטח שלא בגדר פרטים 1-3". כל זה, ובשלב זה, מבלי להתייחס לסעיף 186 לחוק, ולתקנות לפיו.

11. בשנת תשכ"ט תוקן הנוסח המשולב של החוק, והסעיפים 96, 97 ו-98 קיבלו את ניסוחם דעכשיו. בין שאר השינויים, הוצאה ההגדרה של "דמי ביטוח" ("דמי ביטוח לפי פרטים 1 או 2 בלוח י'" - ר' סעיף ii 8 דלעיל) מסעיף 96 והעברה לגופו של סעיף 98 (א) רישא בתיקון מה ("דמי ביטוח... לפי פרטים 1, 2, 7 או 8 ללוח י'") שנתחייב מתיקון הלוח י', אשר בו הוספו הפרטים 7 ו-8. בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר שהתיקון בא למנוע שלילת דמי לידה עקב פירוש שנתן בית הדין לביטוח לאומי. (חפשנו ולא מצאנו

פסק דין
של בית הדין לביטוח לאומי שניתן בתשכ"ח או בתשכ"ט ושממנו עולה האמור).

בהגישו את הצעת החוק לקריאה ראשונה אמר שר העבודה: "תיקון נוסף מכוון לבטל את הקשר בין מעמד התובעת כעובדת או עובדת עצמאית, בזמן הלידה, לבין הזכאות לדמי לידה, ולהתנות את הזכאות - בניגוד למצב הקיים כיום בחוק - במילוי תנאי תקופת אכשרה הנדרשת בלבד. כעת אף אם נתקיימו כל תנאי הזכאות, אין היא זכאית לדמי לידה, אם למשל לפני הלידה נפסק בינה לבין מעבידה יחסי עובד ומעביד" (דברי הכנסת כ' 54, עמ' 2640). בהקשר לאותו תיקון חוק אמר יו"ר ועדת העבודה של הכנסת, עת הגיש את החוק לקריאה שנייה ושלישית, "לגבי דמי הלידה" - הורחבו תנאי הזכאות של היולדות" (דברי הכנסת, כ' 55, עמ' 3754).

12. ביסודו של המניח לתיקון היה כנראה הרעיון שאף לעניין חוקים מתחום הבטחון הסוציאלי אין רואים כ"עובד" אלא את מי שבינו ובין הזולת קיימים יחסי עובד ומעביד, ולא הרעיון שלענייני חוקים לביטחון סוציאלי ישנה למונח עובד גם משמעות של "מעמד", (status) רעיון שעליו סמך ידו בית דין זה (דיון ל/8-3, פד"ע, כ' א', עמ' 132 והמקורות המובאים שם camerlynck, traite du droit du travail, 1968, t. i, p. 54; wedderburn, the worker and the law, p. 39.

הרעיון שביסודו של התיקון הוא שמנע, כנראה, יישום הפרק בדבר ביטוח אמהות שבחוק הביטוח הלאומי וגרר תיקונים "למניעת עוול", שלא היה אלא "עוול" כתוצאה מפירוש מצמצם של החוק, שעליו כבר עמד בית דין זה בהזדמנויות אחרות.

13. על כל פנים, ברור שתיקון החוק בשנת תשכ"ט לא בא לצמצם זכויות או לשלול זכויות לדמי לידה, ואין בלשונו כדי לעשות זאת. יולדת שהיתה זכאית לדמי לידה לפי הנוסח המקורי של החוק המשולב - ודאי וודאי זכאית לדמי לידה גם לאחר תיקון החוק בשנת תשכ"ט.

14. סיכומם של דברים עד כה: החל משנת 1945 היתה עובדת זכאית לתשלום, אם הפסיקה את עבודתה לרגל הריון או לידה, והתקיימו בה התנאים לעניין וותק, רציפות בעבודה ומעמד בעבודה, שהתקיימו במערערת; חוק הביטוח הלאומי במקורו הקנה זכות לדמי לידה בנסיבות שהתקיימו במערערת, וכל תיקוני החוק והדיונים בכנסת בקשר לתיקוני החוק, אינם מעלים אפילו ברמז כי אי פעם התכוונו לצמצם או לשלול זכויות אלה.

15. עד כאן, ללא התייחסות לסעיף 186 לחוק ולתקנות לפיו, הוראות דין שעליהן ביסס בא כוח המוסד לביטוח לאומי
את עיקר טיעונו.

16. סעיף 186 שבנוסח המשולב של חוק הביטוח הלאומי, מקורו בסעיף 40 א לחוק שהיה בתוקף לפני תחולתו של חוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), תשכ"ח-1968. סעיף 40 א נחקק בתשי"ז. בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר: "ההוראות הכלליות שבחוק ב ד ב ר ת ש ל ו ם ד מ י ב י ט ו ח (ההדגשה לא במקור) אינן מתאימות למקרים המפורטים בסעיף 15" (סעיף 40 א לחוק). בהציגו בפני
הכנסת את הצעת תיקון החוק משנת תשי"ז, שבו נכלל, בין היתר, סעיף 40 א, עמד שר העבודה על כך שבאותו חוק מצויים תיקונים המתייחסים לביטוח אמהות, תיקונים "שעיקר מטרתם לאפשר תשלום דמי לידה מלאים גם לעובדת שכירה או עצמאית, אשר בחודש החמישי להריונה הפסיקה עבודתה לרגל ההריון" (דברי הכנסת כ' 22, עמ' 2005). אין בהצעת החוק בפני
הכנסת רמז לכך שמכוח סעיף 40 א, שהוצע להוסיף באותה הזדמנות, תשלל זכות כל שהיא לדמי לידה או לגימלה אחרת.

17. בסעיף 40 א כפי שניתן בתשי"ז נאמר שכוחן של התקנות לפיו יפה אף אם יש בהן משום סטיה "מחוק זה"; בשנת תשכ"ה חוקק חוק הביטוח הלאומי, ובמקום המילים "סטיה מ ח ו ק ז ה " שבסעיף 40 א, באו המלים "על אף האמור ב פ ר ק ז ה " (ההדגשות לא במקור).

18. הסמכות הנתונה בסעיף 40 א (186 בנוסח המשולב) היא רחבה ביותר - סמכות הידועה כסמכות מסוג סמכויות "סעיף henry viii" - באשר היא מאפשרת חקיקת משנה שיש בה כדי לשנות חקיקה ראשית. על סמכות רחבה כגון זאת אין להוסיף בדרך פרשנות ולהביא לצמצום זכויות או ביטולן.

19. בטרם ידובר במשמעות הראויה לסעיף 40 א (186), ראוי לציין שבחוק הביטוח הלאומי במקורו, היה כבר סעיף מסעיפי henry viii , הכוונה לסעיף 17 אשר אפשר התקנת תקנות שבהן הוראות מיוחדות בקשר לביטוחם של עובדים מסויימים "וכוחן יפה אף אם יש בהן משום סטייה לחוק זה".

20. במקביל לתיקון סעיף 40 א בשנת תשכ"ה, תוקן גם סעיף 17 ואפשרות הסטיה צומצמה כך שלא ניתן יותר לסטות מהחוק כולו, אלא מפרקים מוגדרים. בעוד שלפי סעיף 17 (34 לנוסח המשולב) ניתנה סמכות לסטות הן מהפרק הקובע את הזכויות והן מהפרק שעניינו דמי ביטוח, ניתנה לעניין סעיף 40 א (186 לנוסח המשולב), סמכות לסטות רק מהפרק שעניינו דמי ביטוח. ההבדל בין "סטייה" ובין "על אף האמור" שבא בעקבות תיקון החוק בתשכ"ה - אינו משמעותי לענייננו.

21. נחזור לסעיף 186 שבנוסח המשולב של החוק. ראשית לעניין המטריאלי. באיזה נושא מותר להתקין תקנות לפי אותו סעיף? התשובה ברורה וחד משמעית, עולה מלשון המחוקק, והיא כי מותר לקבוע בתקנות הוראות מיוחדות "בדבר תשלום דמי ביטוח". אפילו לא נאמר דבר "דמי ביטוח" בכלל, אלא בדבר ת ש ל ו ם דמי ביטוח.

כפי שכבר צויין, זאת היתה באמת כוונת המחוקק, באשר "ההוראות הכלליות בדבר ת ש ל ו ם (ההדגשה לא במקור) דמי ביטוח אינן מתאימות למקרים המיוחדים". (דברי ההסבר להצעת החוק שהובאו לעיל). השאלה השנייה היא, על אילו הוראות שבדין עדיפות התקנות מכוח סעיף 186. אף כאן ברורה התשובה. בעוד שלפי הנוסח המקורי של סעיף 40 א, הן היו עדיפות על חוק הביטוח הלאומי כולו, עדיפות הן מאז תשכ"ה, ומאז שנערך הנוסח המשולב ונכנס לתקפו, רק על "האמור בפרק זה" (פרק ח': דמי ביטוח). נחזור ונציין שסעיף 34 שבנוסח המשולב של החוק, סעיף המקנה סמכויות דומות, קובע שתקנות לפיו עדיפות לא רק על הוראות הפרק שעניינו דמי ביטוח, אלא גם על הוראות הפרק שעניינו זכויות מטריאליות, לרבות זכויות לגימלאות.

מהאמור עולה ברורות שאין לפרש את התקנות ואין ליישם אותן כך שתשלל לחלוטין זכות לדמי לידה. נחזור ונאמר שלולא הותקנו התקנות מכוח סעיף 186, זכותה של המערערת לדמי לידה לא יכלה כלל לעמוד בספק ולמעשה טען גם בא כוח המוסד לביטוח לאומי
לשלילת דמי הלידה בשל התקנות והנובע מהן.

22. בכך אינה נדחית טענת בא כוח המוסד לביטוח לאומי
כי בהתקנת תקנות הביטוח הלאומי (הוראות מיוחדות בדבר תשלום דמי ביטוח) תשי"ח-1957 (ק"ת תשי"ח, עמ' 66) לא היתה חריגה מסמכות; במה דברים אמורים? בהטלת חובת התשלום, אך לא בפירוש או ביישום אשר פוגע בעקיפין בזכות לגימלה - במקרה זה דמי לידה.

23. טען בא כוח המוסד לביטוח לאומי
כי אין בתקנות "כדי לקבוע (לפגוע?) במישרין לעניין עצם הזכות לדמי לידה או שלילת הזכות", "ועצם העובדה כי השר בהתקינו מכוח סמכותו את התקנות האמורות פוגע בעקיפין בזכות לדמי לידה של העובדת בחופשה ללא תשלום אין בכך כל פגם משפטי מאחר וזאת היא כוונת המחוקק" (סעיף 7 שבחלק i דלעיל).

על כוונת המחוקק כבר עמדנו, ואין להוסיף. ואשר לטענה כי פגיעה ישירה לא היתה ובפגיעה עקיפה אין פסול, טענה זאת, ודאי אינה טענה. לא ייתכן להכשיר פגיעה בזכות המוקנית בחוק, ולנחם את הנפגע בכך כי אמנם פגעו בו ושללו ממנו זכות, אך הדבר בא עליו לא במישרין אלא בעקיפין.

24. נחזור להוראה שבחוק המסדירה את הזכות לדמי לידה. בסעיף 98 לחוק מדובר בתשלום ביטוח לפי הפרטים 1, 2, 7 או 8 ללוח י'. טען בא כוח המוסד לביטוח לאומי
כי לא שולמו בעד המערערת דמי ביטוח לפי אחד הפרטים הנ"ל. כבר עמדנו על כך שאין יסוד לטענת בא כוח המוסד לביטוח לאומי
כאילו מחייב סעיף 98 שדמי הביטוח שבהם מדובר יהיו דמי ביטוח שדווקא המעביד חייב בתשלומם (סעיפים 8 ו-11 דלעיל). טענה אחרת בפי בא כוח המוסד לביטוח לאומי
היתה, שדמי הביטוח אשר שילמה המערערת, לא כללו דמים בגין ביטוח אמהות. לפי בקשה מפורשת של בית הדין התייחס בא כוח המוסד לביטוח לאומי
, בטיעונו המשלים בכתב (ראה סעיף 7 שבחלק i דלעיל) לעניין שיעור דמי הביטוח המשתלמים על ידי עובד בחופשה ללא תשלום. מאותו טיעון משלים למד בית דין כי החל משנת תשכ"ו, אין עוד שיעור דמי ביטוח שנקבע בתקנות בגין ביטוח של עובד בחופשה ללא תשלום, וקיימת רק הוראה שבתקנות לפיה קובעים את ההכנסה המשמשת בסיס לתשלום דמי הביטוח, וכי " ל מ ע ש ה (ההדגשה לא במקור) גובים מעובד בחופשה ללא תשלום אותו שיעור דמי ביטוח שגובים ממי שאינו עובד ואינו עובד עצמאי" (ראה סעיף 7 שבחלק i דלעיל).

לא יעלה על הדעת לשלול דמי לידה מהמערערת בשל כך שהדין אינו קובע כלל את שיעור דמי הביטוח המגיעים בגין ביטוחה.

"למעשה" גבו דמי ביטוח בשיעור מסויים, והעמידו את המערערת בניגוד למעמדה כ"עובדת", על בסיס "מי שאינה עובדת ואינה עובדת עצמאית". המערערת שילמה את כל דמי הביטוח שנדרשה לשלם, ופעלה בהתאם להסבר שניתן לה על ידי המוסד לביטוח לאומי
(ראה סעיף 2 (ה) שבחלק i דלעיל). טענה שטעות המוסד או פקיד מפקידיו אינה יכולה להקנות זכות, אינה טענה במקרה מכגון זה. (ראה: רשימת ביקורת על פסק הדין
lever (finance) ltd v. westminister corporation

ב- modern law review, may 1971, p. 335, 338, הרומז על מגמה אפשרית שלא להרחיב את ההלכה שטעות שטעה פקיד או גוף הפועל מכוח החוק אינה מחייבת ואינה מקנה זכויות).

25. על כל פנים, ייאמר שוב כי מכלל האמור לעניין כוחן של תקנות לפי סעיף 186, עולה שאין להפעיל את הסמכות כך שלמעשה נשללת הזכות המטריאלית שהחוק עצמו מעניק.

26. בא כוח המוסד לביטוח לאומי
ביקש בטיעונו המשלים ללמוד על אי זכאות המערערת לדמי לידה מהוראות תקנה 12 לתקנות בדבר תשלום דמי ביטוח במקרים מיוחדים. אותה תקנה מפרטת את המקרים שבהם יראו דמי ביטוח ששולמו מכוח אותן תקנות, כדמי ביטוח ששולמו לעניין הקניית זכות לדמי לידה, אולם תשלום דמי ביטוח על ידי עובדת בחופשה ללא תשלום, אינה בין אותם מקרים.

בא כוח המוסד לביטוח לאומי
ביקש ללמוד על כוונת המחוקק, מהתקנות שהותקנו (ראה סעיף 7 שבחלק i דלעיל). יש אמנם, ובמקרים נדירים ומיוחדים ילמדו על כוונת המחוקק מפעולת מחוקק בהתקינו תקנות, אך המקרה שלפנינו אינו מאלה. ייתכן שפירוש מסויים של הסמכויות לפי סעיף 186 הביא למצב שחייב התקנת תקנה 12 האמורה. ספק רב אם הפירוש שבית דין זה נותן לאותו סעיף, הצריך בכלל את התקנת התקנה 12, אך אם כן, צריכה אותה תקנה הרחבה, כך שלא יהא מקרה שבא עשה המבוטח את כל אשר נדרש לעשות, ובכל זאת נמנעה ממנו האפשרות לזכות בגימלה.

27. ומכאן לטענה האחרונה, טענה עניינית מתחום מטרת המחוקק, שלו היה בה ממש חייבת היתה לשקול רבות בבוא בית הדין לפסוק בערעור.

28. בטיעון המשלים טען בא כוח המוסד לביטוח לאומי
כי "תשלום דמי לידה בא להבטיח לעובדת את רציפות השתכרותה, אולם אם העובדת, מרצונה היא, לוקחת חופשה ללא תשלום לתקופה ארוכה כמו במקרה הנוכחי, אזי אין היא תלויה יותר במשכורת שהיא מקבלת מהמעביד ולכן אין המחוקק מוצא לנכון להבטיח את רציפות השתכרותה ולתת לה דמי לידה בעד הפסד שכר, כאילו, שבין כה וכה היא אינה מפסידה מאחר והיא בחופשה ללא תשלום" (סעיף 7 שבחלק i דלעיל).

נכון אמנם שדמי הלידה באים להבטיח לעובדת את "המשך השתכרותה", אך הפירוש שביקשו לתת אינו מתיישב עם אותה מטרה.

29. בית דין זה היה מהסס מאוד ליתן פירוש לחוק שאינו מתיישב עם המטרה העיקרית של דמי לידה, או פירוש המאפשר שימוש לרעה במערכת הביטחון הסוציאלי, אך פטור הוא מלחפש דרך למניעת מצב כאמור. את הדרך מצאה כבר הכנסת, בחוקקה את חוק הביטוח הלאומי תשי"ד-1953, ובהתעלמות מההוראה המפורשת בחוק, מצוי היסוד שבטעות הטענה שהועלתה בפני
נו, והדברים יוסברו.

בסעיף 6 שבתוספת השביעית לחוק המקורי, ובעקבותיו בסעיף 100 שבנוסח המשולב של החוק, נקבע כי דמי הלידה הם שלושה רבעים משכר העבודה הרגיל, ובסעיף 7 בתוספת, סעיף 101 (א) שבנוסח המשולב, הוגדר "שכר העבודה הרגיל" בתור הסכום היוצא מחלוקת ההכנסה של המבוטחת, ברבע השנה שקדם ליום שבעדו מגיעים לראשונה דמי לידה, בתשעים. יוצא איפוא שהכנסת הסדירה מאז הפעלת הביטוח הלאומי הסדר היטב את עניין חישוב דמי הלידה כדי להבטיח, מצד אחד - המשך ההכנסה, ומצד שני - למנוע שימוש לרעה. עובדת בחופשה ללא תשלום, שנעדרה מעבודתה במשך כל שלושת החודשים שלפני היום הקובע, לא תקבל דמי לידה, באשר שכרה הממוצע הוא אפס; אם חזרה העובדת לעבודה, ועבדה חודש משלושה החודשים - דמי הלידה יהיו למעשה, שני שליש מהשיעור המלא; ואם חזרה לעבודה שלושה חודשים לפני התאריך הקובע - תזכה במלוא דמי הלידה, ובצדק תזכה, כי תשלום דמי הלידה לאותה עובדת מתיישב לחלוטין עם המטרה של הבטחת המשכיות חלקית של ההכנסה (חלקית כי רק שלושה רבעים משכרה תקבל, ואף זאת לא ממלוא שכרה). למצבים שבהם אין תשובה מניחה את הדעת בהוראה שבחוק עצמו, מאפשר סעיף 102 (1) להתקין בתקנות הוראות נוספות, ואכן נעשה הדבר בתקנות בדבר ביטוח אמהות משנת תשי"ד-1954.

30. כל פירוש אחר מביא לסיקול מטרת החוק. ככלות הכל, מדובר בעובדת היוצאת לחופשה ללא תשלום. "חופשה ללא תשלום", אינה תוצאה של מעשה חד צדדי של העובדת, היא ניתנת על ידי המעביד, והוא וודאי שוקל אם ליתן את החופשה או לא; במקרה זה מדובר במורה שמעבידה היא המדינה, ואין לחשוש לחופשה שבקנוניה כדי להקנות זכות לדמי לידה.

כאמור, טען בא כוח המוסד לביטוח לאומי
כי "אם עובדת, מרצונה היא, לוקחת חופשה ללא תשלום לתקופה ארוכה... אזי אין היא תלויה יותר במשכורת שהיא מקבלת ממעבידה", ואין ליתן לה דמי לידה.

אין כמקרה שלפנינו לסתור טענה זאת, ואין כמוהו להוכיח ששיטת חישוב דמי לידה לפי השכר הרגיל הממוצע, שקבעה הכנסת, היא הנכונה. הטענה שהמערערת יצאה לחופשת לידה שלוש פעמים בין חודש פברואר 1967 וחודש אפריל 1970 לחופשה ללא תשלום למשך שנת לימודים אחת, ועבדה רק 8 חודשים מיום שובה לעבודה ועד שילדה את בנה השלישי, ובכך ראיה כי אין "היא תלויה יותר במשכורת שהיא מקבלת ממעבידה" וכן הטענה שעקרון הבטחת המשכיות השכר אינו מצדיק כי ינתנו לה דמי לידה - נסתרת לחלוטין על ידי המקרה שלפנינו. קבלת טענה זאת היתה שוללת את הזכות לדמי לידה מעובדות רבות, בעיקר אולי ממורות, ואין הטענות מתיישבות לא עם לשון החוק, ולא עם מטרתו.

31. נוסיף ונאמר שאם יש ספק ספקה בצדקת תביעתה של המערערת בשל סבך ההוראות שבחוק ובתקנות, הרי לא לרעת המערערת יפעל ספק זה, אלא לטובתה - מה גם שהפירוש המביא לקבלת תביעתה מביא לקידום מטרת החוק ולא לסיקולו.

מכל האמור עולה שדין הערעור להתקבל.

32. נותרה השאלה בעד כמה שבועות ישולמו דמי הלידה. המערערת לא היתה מיוצגת על ידי עורך דין ולא ברור מכתב התביעה (ולמעשה, מכתב רגיל לבית הדין), אם תבעה בעד מלוא פרק הזמן שבעדו משתלמים דמי לידה, שניים עשר שבועות, או בעד ששה שבועות בלבד; מאותו מכתב ומהערעור שלפנינו משתמע כאילו שבששה שבועות בלבד דובר.

אנו מחייבים איפוא, את המוסד לביטוח לאומי
לשלם למערערת דמי לידה בעד ששה שבועות, ומניחים שאם עיון בתיקה של המערערת ובדרישתה המקורית יעלה כי התכוונה למלוא דמי החופשה - ימצא המוסד לנכון לשלם בהתאם, ולאור ההנחיות שב

פסק דין
זה.
ניתן היום, 7.9.71.
הודע בנוכחות עו"ד מאיר ובנוכחות בעלה של המערערת.

צ' בר ניב - נשיא י' לוין
- סגן הנשיא ד"ר ש' קובובי
- שופט
י' אברמוב - נציג העובדים א' ארליך - נציג המעבידים









דבע בית הדין הארצי לעבודה 0-20/לא יעיש רבקה נ' המוסד לביטוח לאומי (פורסם ב-ֽ 07/09/1971)