פסקי דין על שביט בנימין | פסקי דין על שביט לאה |

1858/02 א     28/03/2007




א 1858/02 שביט בנימין,שביט לאה נ' הקרן הקיימת לישראל – מדינת ישראל




25
בתי המשפט
בבית-המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו
בפני
כב' השופט ד"ר עמירם בנימיני

ת.א. 1858/02
בעניין:
1. שביט בנימין

2. שביט לאה

3. שביט אורן – נמחק
שלושתם ע"י ב"כ עו"ד ו' ראובני
התובעים
- נ ג ד -
1. רשפון מושב עובדים להתיישבות שיתופית חקלאית
– ניתן

פסק דין
בהסכמה.
2. הקרן הקיימת לישראל – מדינת ישראל
הנתבעת

ע"י ב"כ עו"ד ס' רביד
- פמת"א (אזרחי)
פסק-דין

א. רקע עובדתי

1. התובעים 1 ו- 2 (להלן: "התובעים") חברים ברשפון מושב עובדים להתיישבות שיתופית חקלאית בע"מ הרשום כאגודה שיתופית (להלן: "המושב"). התובע 3 הוא בנם של התובעים. התובעים מחזיקים החל משנת 1981 במגרש שהוקצה להם על ידי המושב בשטח של 1,772 מ"ר, הידוע כחלקה מ-25 או ככמגרש 102 (להלן: "החלקה" או "המגרש"). המושב מחזיק במקרקעין של המושב כבר-רשות, ובעלת המקרקעין היא הקרן הקיימת לישראל (להלן: "הנתבעת"), שענייניה מנוהלים על ידי מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל").

2. יש לציין בפתח הדברים כי התובע 3 נמחק מן התביעה, וכל הטענות בכתבי הטענות ובתצהירי העדות הראשית הנוגעות לעניינו אינן עומדות עוד על הפרק. כך גם הושג הסכם פשרה, שקיבל תוקף של פסק-דין, בין התובעים לבין המושב ביום 20.7.03 (בש"א 14173/03). המושב מסכים לקבלת התביעה, ולכן אין עוד צורך לדון במישור היחסים שבין התובעים לבין המושב.

3. התובעים מתגוררים במושב מאז שנת 1976, אז החל התובע לכהן כמזכיר המושב. הם התקבלו כחברים במושב בשנת 1979, וקיבלו היתר לבניית ביתם על החלקה מהועדה המקומית לתכנון ובנייה חוף השרון (נספח ב' לתצהיר התובע). מן המפה והתרשים שצורפו להיתר הבניה עולה כי החלקה שהוקצתה להם היא בשטח של 1,772 מ"ר. בניית הבית הסתיימה בשנת 1980, ומאז מחזיקים התובעים בבית ובחלקה בשטח הנ"ל. ויודגש: אין מדובר בנחלה חקלאית או במשק חקלאי, אלא ב"בית מקצועי", קרי: בית שנמסר לבעל מקצוע או עובד ציבור המועסק על ידי המושב ומתגורר בו (להלן: "בעל מקצוע" או "עובד ציבור").

4. בחודש אפריל 1981 נחתם הסכם בין התובע לבין המושב, לשם הסדרת זכויות משפחתו בבית שהוקם על החלקה בהשקעה משותפת של התובעים והמושב (נספח ג' לתצהיר התובע). הוסכם כי לתובעים זכות להתגורר בבית למשך כל ימי חייהם, בתנאי שהתובע יגיע לגיל פרישה (סעיף 4). כמו כן הוסכם כי לתובע אופציה לרכוש את הבית במחצית מערכו, אם יתגורר בו עד יום 30.6.88, בתנאי שתהיה החלטה של תנועת המושבים המתירה העברת זכויות חכירה לעובדי ציבור המתגוררים בבתים במושבים, ויתקבל אישור הסוכנות ומינהל מקרקעי ישראל לביצוע העסקה (סעיף 12).

5. התובע כיהן כמזכיר המושב עד למועד פרישתו בחודש ספטמבר 1998, ולבקשת המושב אף מעבר לכך. בתור שכזה הוא הוגדר כ"עובד ציבור" של המושב (נספח ה' לתצהירו), וחלה עליו "חוקת העבודה" של ארגון עוצ"ם – חטיבת עובדי הציבור במושבים בהסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל. על פי הוראות פרק ט"ו לחוקה זו, מעמדו של עובד ציבור איננו נופל ממעמדו של כל חבר במושב.

6. בשנת 1982 החל תהליך רישום זכויותיהם של תושבי המושבים שאינם בעלי נחלה או משק חקלאים, ובכללם עובדי הציבור ובעלי המקצוע, בלשכת רישום המקרקעין ובספרי המינהל. במסגרת זו הגיעה תנועת המושבים ועוצ"ם להסדר לפיו תוגדר נחלת "עובד ציבור" כיחידת שטח הצמודה לבית עד 2 דונם הכולל הבנוי והנטוע בשטח (נספח ז' לתצהיר התובע, סעיף 2). ביצוע ההסדר הותנה באישור של המינהל, כפי שנקבע בו.

7. ביום 28.10.86 התקבלה במועצת מקרקעי ישראל החלטת המינהל מס' 339 בענין הסדר החכרת מגרשי מגורים בנויים במושבים (נספח ח' – להלן: "החלטה 339"). החלטה זו איפשרה לעובדי ציבור ובעלי מקצוע במושבים לחתום עם המינהל על הסכמים לרישום הבתים בהם התגוררו על שמם, ואף קבעה את גובה דמי החכירה שישולמו עבור מגרשים שנבנו ואוכלסו מיום 1.4.78 ועד 31.3.85. עוצ"ם הודיעה לתנועת המושבים ביום 12.2.87 על חשיבות ההחלטה, וציינה במכתבה כי: "ההסדר המוצע על ידי המינהל בא להקנות מעמד חוקי לזכויותיו של עובד הציבור בביתו..." (נספח ט' לתצהיר התובע).

ביום 19.12.88 התקבלה במועצת מקרקעי ישראל החלטה 403 המאריכה את תוקפה של החלטה 339 עד ליום 31.12.89 (להלן: "החלטה 403"). ביום 4.1.90 התקבלה במועצת מקרקעי ישראל החלטה 438, אשר האריכה את תוקפה של החלטה 339 עד ליום 30.6.90. החלטה זו גם שינתה את גובה דמי החכירה שישולמו (להלן: "החלטה 438"). בחודש יולי 1990 התקבלה במועצת מקרקעי ישראל החלטה 454, המאריכה את תוקף ההחלטות דלעיל ללא הגבלת זמן (להלן: "החלטה 454").

החלטות אלו, שמכוחן התאפשרה החכרת מגרשים לבעלי מקצוע שאינם בעלי נחלה חקלאית, אינן בתוקף עוד לאור החלטה מס' 914 שהתקבלה במועצת מקרקעי ישראל ביום 5.11.01, ואשר ביטלה את ההחלטות 438 ו- 454 (להלן: "החלטה 914"). אולם בהחלטה זו ניתנה ארכה של שנתיים ימים להסדרת רישום החכירה לפי ההחלטות שבוטלו עד ליום 5.11.03. חשוב לצטט את הוראות המעבר של החלטה 914, שכן הצדדים חלוקים ביניהם בשאלה האם חלה על התובעים החלטה 438, או החלטה 914. וכך נאמר בסעיף 3 להחלטה 914:

"למרות האמור בהחלטה זו ותוך שנתיים מתאריך החלטה זו, יוכלו אגודות ומחזיקים להסדיר את זכויותיהם בהתאם להחלטות הקודמות: 438 ו- 454 וזאת בתנאי שהסדר הזכויות יסתיים תוך שנתיים".

ממועד זה ואילך, מחכיר המינהל מגרשים מבונים במושבים בתנאים הנוהגים בעת החכרה לגבי מגרשים מסוג זה, כפי שנקבע בהחלטה 914. משמעות הדבר היא כי מיום 5.11.03 מוחכרים מגרשים לעובדי ציבור באותם תנאים שהם מוחכרים לכל אדם הבא למושב מבחוץ, לפי המלצה של המושב (בן דורי בעמ' 27).

8. בשנת 1998 מימש התובע את האופציה לרכישת הבית במחצית מערכו, ולרשום את החלקה על שמו. לאחר ששמאי קבע את שווי הבית, שילם התובע למושב סך של 31,850 דולר, ובכך רכש את הבית כולו (נספחים ד' ו- ה' לתצהירו). בהתאם לכך, שילם התובע עד לשנת 1998 מחצית מדמי החכירה למינהל, ומאז רכישת הבית החל לשלם את מלוא דמי החכירה. התשלום נעשה באמצעות המושב. אך החלקה לא נרשמה על שם התובעים עד עצם היום הזה, מן הסיבות שיפורטו בהמשך.

המינהל טוען כי לא קיבל מהתובעים דמי חכירה שנתיים, שכן המושב גובה במרוכז את דמי החכירה, שלא על פי רשימה שמית, ומעבירן למינהל. אך אין מחלוקת שהתובעים שילמו את דמי החכירה למושב מאז שנת 1979, ואלו הועברו למינהל, גם אם המינהל לא ידע בדיוק מי עומד מאחורי התשלומים שהועברו אליו במרוכז על ידי המושב.

9. לאור ההסדר שבין עוצ"ם לבין תנועת המושבים, ובמסגרת החלטות המינהל דלעיל, החל המושב לרשום את זכויות החכירה במגרשים של עובדי הציבור ובעלי המקצוע שהתגוררו במושב. התובעים ביקשו לרשום על שמם חלקה 25 ששיטחה 1,722 מ"ר, שכן זו החלקה שנמסרה לחזקתם בשנת 1976, ושעליה הוקם ביתם. התובעים לא פעלו עד לשנת 1997 לשם רישום המגרש על שמם, וגם לא מימשו את האופציה לרכישת ביתם אלא בשנת 1998, וזאת בשל העדר יכולת כלכלית לעשות כן, כפי שמסביר התובע בתצהירו. ביום 23.5.97 הודיע המושב למינהל כי הוא מיפה את כוחם של התובעים לבדוק את האפשרות לרשום על שמם את המגרש הידוע כחלקה 25 (החלקה נשוא התביעה – נספח י"ג לתצהיר התובע). אלא שאז החלו העניינים להסתבך, כפי שיפורט להלן, בשל מחלוקת הנוגעת לגודל המגרש שיוחכר לתובעים.

10. בשנת 1998 ביקש המושב מהתובעים להסכים להזזת מיקום חלקתם 4 מ' מערבה, על מנת להקל על הבניה בחלקה שממזרח לחלקת התובעים. המושב הבטיח לתובעים כי לא יחול שינוי כלשהו בגודל החלקה שלהם, וכך גם עולה ממפת ההזזה המתוכננת שצורפה כנספח י"ד לתצהיר התובע. במפה זו נתחמה החלקה בשטח של 1,772 מ"ר, וזה שטח החלקה שהתובעים מחזיקים בו מאז שנת 1976. אולם, ביום 30.3.98 שלח המושב מכתב למינהל בו ביקש להקצות לתובעים רק חלק מהחלקה, שסומנה עתה כמגרש 102ב'. המושב הסביר לתובע כי לא ניתן לרשום במינהל מגרש שגודלו עולה על 1 דונם, ולכן המליצו לו להסכים לרשום על שמו רק חלק מן החלקה בשטח של 1,083 מ"ר. התובע טוען בתצהירו (סעיף 6) כי הובטח לו שיתרת השטח (600 מ"ר) תרשם על שם בנו (התובע מס' 3) לכשיתאפשר הדבר. בדיעבד הסתבר לתובע כי מצג זה של המושב לא היה נכון, וכי התובעים היו זכאים אז, וזכאים גם כיום, למגרש על מלוא שטח החלקה.

11. בהתאם לעמדת המושב כמפורט לעיל (המבקש היה אז מזכיר המושב), התקבלה במושב החלטה ביום 2.6.98 לרשום על שם התובעים את מגרש 102ב' בשטח של 1,083 מ"ר, כפי שסומן במפה שהגיש התובע (נספח י"ז לתצהיר התובע). מהחלטה זו עולה כי היא התקבלה בעקבות הסכמה עם התובעים, וזו לשונה:
"עפ"י ההסכם הקיים בין בני שביט למושב, מחליטים; כי לאחר שבני שביט ירכוש את חלקו של המושב בבית שהוא גר בסכום שיוסכם על שני הצדדים המושב יחתום לבני על הפניה למינהל מקרקעי ישראל, לרשום את מיגרש 102ב גוש 6677 חלקה 35 בשטח של 1083 מ"ר כפי שמסומן במפה שבני הגיש כמשק עזר על שמו".

בתצהיר התובע (סעיף 6(ו)) נאמר כי ההחלטה הנ"ל התקבלה בהסכמת התובעים: "נאמר לנו כי אין דרך אחרת לרישום זכויותינו, אלא אם נסכים להקטנת המגרש ב- 700 מ"ר וכך נרשם גם בהחלטה מיום 2.6.98".

12. התובע מדגיש לאורך כל תצהירו כי התובעים מעולם לא ויתרו על זכותם לקבלת חלקה בשטח של 1,772 מ"ר. הם לא היו מסכימים לוותר על שליש משטח החלקה בשל השווי הכספי הגבוה, וכאשר רוב התשתיות הנחוצות לתובעים כגון ביוב, מאגר הדלק, צנרת ומקלט נמצאים בחלק אותו מבקשים להותיר מחוץ לחלקה שתרשם על שם התובעים (סעיף 7 לתצהיר התובע). לטענת התובע, רק בדיעבד התברר לו, לאור פסק-הדין שניתן ביום 7.9.99 בבית המשפט המחוזי (כב' השופטת נ' מוניץ) בה"פ 345/97 ברבירו נ' כפר יהושוע (נספח כ"ב לתצהיר התובע), כי טענת המושב בדבר ההגבלה שחלה על גודל המגרש שניתן להחכיר היתה לא-נכונה.

13. התובע מציין בתצהירו כי החלוקה החדשה של החלקה שעשה המושב, לחלקה 102א' ו- 102ב' לא היתה קיימת מעולם, והיא איננה מופיעה גם במפות של המושב מן השנים 1995 ו- 1997. חלוקה זו הופיעה לראשונה במפה מיום 21.1.99, בעקבות החלטת המושב לחלק את החלקות (מפות צורפו כנספחים י"ח 1 ו- 2 לתצהיר התובע). התובע אף מצרף לתצהירו המשלים מפה טופוגרפית מצבית של מושב רשפון שהוכנה ונחתמה גם על ידי המושב וגם על ידי המינהל ביום 5.2.98, ובה מופיעה חלקה 102 בשלמותה ללא כל פיצול, ואין זכר לחלקה 102א' או 102ב' (נספח ל"ז לתצהיר התובע).

14. כאשר הסתבר לתובעים בשנת 1999 כי הם זכאים, כטענתם, לקבל חכירה על מלוא שטח המגרש, וכי המושב איננו מוכן לרשום על שמם את החלקה בשטח של 1,772 מ"ר, אלא בשטח של 1,083 מ"ר בלבד, ביקשו התובעים מן המינהל ביום 10.10.99 להקפיא את הבקשה לרישום החלקה על שמם (נספח י"ט לתצהיר התובע). התובעים ניהלו משא ומתן עם המושב, אך למרות זאת שלח המושב מכתב למינהל ביום 7.8.00, בו הוא חוזר על עמדתו לפיה יש להקצות לתובעים חלקה בשטח של 1,083 מ"ר (נספח כ' לתצהיר התובע). לאחר הגשת התביעה בתיק זה, פנו התובעים למינהל ביום 5.11.01 בבקשה להסיר את ההקפאה ולרשום את המגרש שבחזקתם על שמם (נספח ל"ד לתצהיר התובע). כך עשו התובעים גם לאחר שהגיעו להסכמה עם המושב ביום 20.7.03, לפיה אין המושב מתנגד עוד לרישום המגרש על שמם בשטח של 1,772 מ"ר. הם שבו ופנו למינהל ביום 15.9.03 בבקשה לרשום את המגרש על שמם (נספח ל"ו לתצהיר התובע), והבקשה התייחסה כמובן למגרש בשטח של 1,772 מ"ר (אף שהדבר לא נאמר במפורש במכתבי התובעים). גם בדיון מקדמי שהתקיים בהמרצת הפתיחה שקדמה לתיק זה ביום 23.3.03 הצהירה ב"כ התובעים כי הודיעה למינהל על בקשת התובעים לחדש את הבקשה ולהסיר את ההקפאה, והוסיפה כי היא לא קיבלה תשובה מן המינהל על בקשה זו.

15. מן האמור לעיל עולה כי פנייתם של התובעים אל המינהל לרישום המגרש על שמם, כמו גם בקשתם "להפשיר" את הבקשה לאחר המכתב בו ביקשו "להקפיאה", נעשו בתקופה שבה טרם נכנסה לתוקפה החלטה 914, שביטלה את ההחלטות 438 ו- 454 שמכוחן ניתן היה לרשום את המגרש על שם התובעים. לפי החלטה 914 ניתן היה להסדיר את רישום החכירה לפי החלטה 438 עד ליום 5.11.03.

16. עוד טוען התובע בתצהירו כי לא זו בלבד שהמושב הטעה אותו לסבור כי לא ניתן לרשום מגרש בשטח העולה על 1,000 מ"ר, אלא שבאותה עת הפלה אותו המושב לרעה לעומת עובדי ציבור אחרים. התובע מפרט בתצהירו רשימה של 14 עובדי ציבור במושב שזכו לכך שתרשם על שמם זכות חכירה בשטח העולה על 1 דונם (רשימת בעלי המגרשים והשטח שנרשם על שמם מפורטת בסעיף 7(ט) לתצהיר התובע). בין עובדי ציבור אלו יש כאלו שנרשמה על שמם נחלה בשטח שהוא בין 2 ל- 3 דונם.

17. בעקבות המחלוקת שנתגלעה בין המושב לבין התובעים, ולאחר שמכתביו של התובע (נספחים כ"ה 1 ו- 2 לתצהירו) לא נענו, הגישו התובעים בחודש מאי 2001 תובענה על דרך של המרצת פתיחה כנגד המושב וקק"ל (ה"פ 623/01). בעקבות החלטת בית המשפט להעביר את המרצת הפתיחה לפסים של תובענה רגילה, הוגש כתב התביעה המקורי בתיק זה ביום 7.7.02. התביעה הוגשה גם בשמו של התובע 3 (בטענה כי יש להקצות על שמו מגרש בשיכון בנים), וכן הוגשה התביעה כנגד המושב. אולם כאמור לעיל, הגיעו התובעים להסדר פשרה עם המושב ביום 20.7.03, שבמסגרתו חזרו בהם מן התביעה בעניינו של הבן, ואילו המושב הסיר את התנגדותו לדרישת התובעים לקבל חכירה על מלוא שטח המגרש, והסכים להמליץ בפני
המינהל להחכיר לתובעים את החלקה בשטח של 1,772 מ"ר. בסעיף 6 להסכם נקבע כי אם לא ניתן יהיה להחכיר לתובעים את החלקה במלואה, מסיבה שאיננה נוגעת למושב, יחזור חלק החלקה שהחכרתו לא אושרה על ידי המינהל לבעלותו של המושב (למעשה המושב איננו בעלים של השטח, אלא בר-רשות). הסכם זה, למותר לציין, איננו מחייב את קק"ל ואת המינהל.

18. בנסיבות האמורות לעיל, כאשר התובעים הגיעו להסדר עם המושב, נותרה חזית המחלוקת בין התובעים לבין המינהל. מכתב ההגנה שהגישה הנתבעת למדו התובעים כי הבעיה העיקרית שלהם היא התנגדותו של המינהל לרשום על שמם את החלקה בשטח של 1,772 מ"ר, בהסתמך על החלטות הנהלת המינהל, וכי המינהל טוען לאור החלטה 914, שנכנסה לתוקפה ביום 5.11.03, כי חלף המועד לרישום הזכויות במגרש על שם התובעים. לפיכך, הוגש תצהיר משלים של התובע, ואף תוקן כתב התביעה כך שהתייחס לטענות הנתבעת.

19. בתצהירו המשלים מתייחס התובע לטענת השיהוי שהעלתה הנתבעת. לאור החלטה 438 היה על התובעים לשלם 91% מדמי החכירה המהוונים של המגרש – סכום שלא היה בידיהם עד לשנת 1997. אך ביום 23.5.97 פנו התובעים למינהל בבקשה לרשום את המגרש על שמם (נספח י"ג לתצהיר המקורי). באותה עת שוכנעו התובעים על ידי המושב להסכים לרישום המגרש בשטח של 1,083 מ"ר, לאור טענת המושב כי לא ניתן לרשום כיחידה אחת מגרש בשטח של 1,772 מ"ר, ובהסתמך על הבטחת המושב כי יתרת השטח (כ- 600 מ"ר) תירשם על שם התובע 3 במסגרת הרחבת שיכון בנים. כאשר הסתבר לתובעים, כטענתם, כי טענת המושב לא היתה נכונה, וכי הם זכאים לדרוש מגרש בשטח של 1,772 מ"ר, הם ביקשו מן המינהל ביום 10.10.99 להקפיא את הדיון בבקשתם, שכן באותה עת המושב לא הסכים להמליץ על רישום מגרש בשטח של 1,772 מ"ר. בשלב זה ניהלו התובעים משא ומתן עם המושב, וכשלא צלח הגישו את המרצת הפתיחה בחודש מאי 2001. בד בבד עם הגשת התובענה הם ביקשו מן המינהל להסיר את ההקפאה, וכך גם הודיעו במהלך הדיון המשפטי בהמרצת הפתיחה. אולם המינהל התעלם מן הבקשות של המבקשים, וכיום הוא טוען כי חלף המועד לרישום המגרש על שם התובעים, לאחר שהחלטה 914 נכנסה לתוקפה ביום 5.11.03. התובע רואה בהתנהגות זו של המינהל חוסר תום לב, וניסיון של המינהל ליצור סחבת מכוונת עד למועד בו תיכנס החלטה 914 לתוקף.

20. בכתב התביעה המתוקן מספר 2 מיום 24.9.03 (להלן: "כתב התביעה") עותרים התובעים להצהיר כי הם זכאים להרשם כחוכרים לדורות של החלקה בשטח של 1,772 מ"ר (מגרש 102 במלואו). כמו כן הם מבקשים להצהיר כי החלטה 914 איננה חלה עליהם, ככל שיש בה כדי לפגוע בזכויותיהם כפי שהיו לפני קבלת ההחלטה, וכי יש לחשב את דמי החכירה המהוונים שעליהם לשלם לפי החלטה 438. לחלופין, יש למנות את תקופת המעבר של שנתיים ימים שנקבעה בהחלטה 914 ממועד קבלת פסק הדין בתיק זה, ולא ממועד קבלת ההחלטה.

ב. עמדת קק"ל (המינהל)

21. הנתבעת טוענת בכתב ההגנה, ובתצהירה של הגב' מרסל בן דורי, ראש תחום עסקאות חקלאיות במחוז מרכז של המינהל (להלן: "בן דורי"), כי ההסכם שבין התובעים לבין המושב משנת 1991, לפיו נבנה הבית על החלקה וניתנה לתובעים הזכות לרכוש את הבית בתנאים שנקבעו - נעשה ללא ידיעת המינהל וללא הסכמתו, ועל כן הוא איננו מחייב את המינהל. המושב מחזיק במשבצת החקלאית שבה נמצאת החלקה מכוח הסכמי שכירות עם המינהל המתחדשים מדי 3 שנים. לפי הסכמים אלו לא היה המושב רשאי להעניק רשות או זכות כלשהי לעובדי ציבור ("בעלי מקצוע") במגרשים שאינם נחלות או משקי עזר של המושב. היחידות של בעלי המקצוע היו ניתנות אך ורק להשכרה בשכירות לא-מוגנת, לאנשים שנתנו שירותים למושב. אולם בפועל מסרו המושבים בתים לבעלי מקצוע ללא הסכמת המינהל, וכאשר מדובר במגרש שאיננו נחלה ולא יכול להמסר כנחלה.

22. הואיל והתופעה של מסירת בתים לבעלי מקצוע בלא הסכמת המינהל היתה נפוצה, קיבלה מועצת מקרקעי ישראל בשנת 1986 את ההחלטה 339, שתוקפה הוארך בהחלטות 438 ו- 454. בהחלטות אלו נקבע כי מגרשים שהוקצו לבעלי מקצוע יוחכרו להם, על פי המלצת המושב, בכפוף לתשלום דמי חכירה מהוונים בשיעור 91% (להלן: "החלטות מועצת מקרקעי ישראל"). החלטות אלו, שמכוחן התאפשרה החכרת מגרשים לבעלי מקצוע, אינן בתוקף עוד לאור החלטה מס' 914 שהתקבלה על ידי מועצת מקרקעי ישראל ביום 5.11.01, ואשר ביטלה את ההחלטות 438 ו- 454 (להלן: "החלטה 914"). בהחלטה זו ניתנה ארכה של שנתיים ימים להסדרת רישום החכירה לפי ההחלטות שבוטלו. לאחר תקופה זו שמיום 5.11.03, לא ניתן עוד להחכיר מגרשים לבעלי מקצוע, והמינהל מחכיר מגרשים מבונים במושבים בתנאים הנוהגים בעת ההחכרה לגבי מגרשים מסוג זה, כפי שנקבע בהחלטה 914.

23. למען השלמת התמונה, מציינת בן דורי בתצהירה כי כיום פועל המינהל על-פי החלטה 959 מיום 4.2.03, שהתקבלה בעקבות פסק הדין שניתן בעתירתה של "הקשת המזרחית" (בג"ץ 3939/99, 244/00). לפי החלטה זו (נספח ו' לתצהיר), גודל המגרשים המיועדים למגורים אינו עולה על 350 מ"ר, אלא אם כן קיים אילוץ תכנוני או טופוגרפי המחייב החכרת מגרש בשטח של 1 דונם. בעדותה הסבירה בן דורי כי החלטה 959 מתייחסת להחכרת מגרשים בהרחבה (הרחבות), והכוונה למגרשים פנויים, להבדיל ממגרשים מבונים. החלטה 914 נועדה להשוות את התנאים להחכרת מגרשים מבונים לעובדי ציבור לתנאים בהם הוחכרו מגרשים בהרחבה, מבחינת גודל המגרש וגובה תשלום דמי החכירה המהוונים (עמ' 29-30).

24. בתקופה שקדמה לביטול ההחלטות 339, 438 ו- 454, הוציא המינהל נוהלים לשם ביצוע ההחלטות, ובהם נקבע כי קיימת הגבלה על גודל המגרש שיוחכר לבעלי מקצוע. כמו כן נאמר באותם נוהלים כי מי שלא יסדיר את העברת זכות חכירה על שמו עד לתום תוקף ההחלטה, לא יהיה זכאי להנות מן התנאים המיוחדים שנקבעו בה, ויהיה עליו לשלם דמי חכירה מהוונים בשיעור של 91% על פי שומה מעודכנת. לגבי גודל המגרשים שיוחכרו לבעלי מקצוע, התקבלה החלטת ההנהלה המצומצת של המינהל (האגף החקלאי) ביום 24.11.96, ובעקבותיה הוראת האגף החקלאי במינהל (הוראת אגף 2א' מיום 26.11.96), בהן נקבע כי כאשר מדובר במגרש בשטח העולה חצי דונם, ולא ניתן מבחינה תכנונית להקטינו באמצעות חלוקה או בדרך אחרת – יובא הדבר לאישור מינהל המחוז במגרשים ששטחם אינו עולה על 1 דונם, ולאישור הנהלת המינהל במגרשים ששטחם עולה על 1 דונם (נספחים ג'-ד' לתצהיר בן דורי – להלן: "החלטות הנהלת המינהל"). ביום 19.11.98 עודכנה הוראת אגף 2א' הנ"ל של האגף החקלאי במינהל, והוחלט כי מינהל האגף החקלאי יהיה מוסמך לאשר עסקות לגבי מגרשים מבונים, גם אם גודלם עולה על דונם אחד, והכוונה לאישור הניתן במקרה שבו המצב התכנוני או המצב בשטח מחייבים מגרש בגודל האמור (ראה נספח ד' לתצהיר בן דורי).

25. הנתבעת אמנם טוענת בכתב ההגנה כי לתובעים אין כלל זכות בחלקה, שכן הם קיבלו את הרשות להתגורר בה שלא על דעת המינהל, וכן היא טוענת כי חלף המועד ליישומן של החלטות 438 ו- 454. אולם לגופו של עניין המינהל לא התנגד – וגם כיום הוא איננו מתנגד – שהחלקה תירשם על שם התובעים בשטח של 1,083 מ"ר (מגרש 102ב'), וזאת לנוכח תנאי השטח של המגרש; המינהל השתכנע ממפת המדידה שהגיש התובע כי תנאי השטח מכתיבים מגרש בשטח של 1,083 מ"ר (סעיף 1 לסיכומי הנתבעת ודבריה של בן דורי בעדותה בעמ' 31). אלא שהמינהל עומד על כך שדמי החכירה שישלמו התובעים יהיו בהתאם להחלטה 914, בעוד שהתובעים מבקשים להחיל עליהם את החלטה 438, לפיה מחושב שווי המגרש על פי יום מתן היתר הבניה, קרי: שנת 1979 (סעיף 2(ו) להחלטה, ועדות בן דורי בעמ' 27). אין מחלוקת כי אם החלטה 438 חלה על התובעים, הם ישלמו את דמי החכירה המהוונים בהתאם לאמור בהחלטה זו, בתוספת הפרשי הצמדה ממועד קביעת השווי בשנת 1979. אולם שווי זה יהא נמוך בהרבה משווי החלקה דהיום, בשל עליית מחירי הקרקעות במושבים באזור המרכז.

26. בעניין מועד הגשת הבקשה של התובעים לרישום המגרש על שמם, מדגישה בן דורי בתצהירה כי הבקשה שהוגשה אליהם בשנת 1997, בצירוף המלצה של המושב, היתה להקצאת הזכויות במגרש 102ב' בלבד, בשטח של 1,083 מ"ר, וזאת על פי מפה טופוגרפית מצבית שהוגשה על ידי התובעים והוכנה עבורם. כך עולה גם מתצהיר התובע, אם כי לטענתו נבעה הסכמתו לפיצול החלקה מטענת המושב שלא ניתן לאשר במינהל מגרש של 1,772 מ"ר (ראה סעיפים 11-12 לעיל). התובעים חתומים על בקשה מיום 14.7.98, המתייחסת למגרש 102ב', ואשר נתמכת בתצהיר המושב הממליץ להעתר לבקשה (נספחים ז'-ח' לתצהיר בן דורי). המינהל בחן בקשה זו, על סמך המפה הטופוגרפית שצירפו התובעים (נספח ט' לתצהיר בן דורי), והגיע למסקנה כי אין כל מניעה לפצל את החלקה המקורית (חלקה 25) למגרש 102א' ומגרש 102ב' ששטחו 1,083 מ"ר. ביתם של התובעים נבנה על מגרש 102ב', ואין להם מחוברים כלשהם במגרש 102א'. לפיכך, ולאור החלטות הנהלת המינהל בענין הגבלת גודל המגרשים המוחכרים לבעלי מקצוע, הודיע המינהל למושב ביום 5.1.99 וביום 28.6.99 כי לצורך אישור בקשת התובעים יש צורך לקבל אישור של הועדה המקומית לפיצול החלקה, ולהכין תוכנית בניין עיר לצורך ביצוע הפיצול על פי מפה מעודכנת (נספחים י'-י(1) לתצהיר בן דורי).

27. בשלב זה של הדברים, הסכימו כל הצדדים לרישום החלקה על שם התובעים בשטח של 1,083 מ"ר, וכל שצריך היה הוא לבצע זאת מבחינה טכנית. מכאן נובעת גם עמדת הנתבעת כיום, שאיננה מתנגדת לרישום המגרש על שם התובעים בשטח של 1,083 מ"ר, אך עומדת על כך שדמי החכירה המהוונים ישולמו בהתאם להחלטה 914, ולא בהתאם להחלטה 438 שעברה מן העולם. אלא שביום 10.10.99 הורו התובעים למינהל להקפיא את הטיפול בבקשתם (נספח י"א לתצהיר בן דורי), לאחר שהתברר להם, כטענתם, שהמושב הטעה אותם בטענתו כי הם אינם זכאים לקבל מגרש בשטח של 1,772 מ"ר. לכן הפסיק המינהל את הטיפול בבקשה. לאחר בקשת הקפאה זו נראה שהמינהל שינה טעמו. כאשר פנה אליו המושב בחודש אוגוסט 2000 בבקשה חוזרת לרשום את מגרש 102ב' בשטח של 1,083 מ"ר על שם התובעים, הודיע לפתע המינהל כי: "המינהל מקצה מגרשים בגודל של כ- 500 מ"ר בלבד", ולכן דרש להכין תב"ע שתיצור מגרש שכזה (נספח י"ב לתצהיר בן דורי). לא מצאתי בתצהירה של בן דורי הסבר כלשהו לשינוי עמדתו של המינהל בעניין גודל המגרש. שאלה זו איננה רלבנטית עוד לאור הסכמתו של המינהל לרישום מגרש על שם התובעים בשטח של 1,083 מ"ר.

28. אשר לטענת האפליה שהעלו התובעים, מצהירה בן דורי לאחר בדיקת הטענה כי האנשים שנרשמה על שמם זכות חכירה בשטח העולה על 1 דונם היו בעלי "משקי עזר" מלכתחילה, או כאלו שהמגרשים נרשמו על שמם בשנים 1988-1989. בעדותה לא הכחישה בן דורי כי מתוך 21 עובדי הציבור ברשפון קיבלו 14 מתוכם מגרשים בשטח העולה על 2 דונם, וזאת בשנים 1988-1989 (עמ' 28). היא הסבירה כי בשנים אלו לא היו קיימות עדיין החלטות הנהלת המינהל בדבר הגבלת גודל המגרשים, שהתקבלו בשנים 1996-1998 (נספחים ג'-ד' לתצהיר בן דורי). התובעים פנו למינהל רק בשנת 1997, לאחר קבלת החלטות אלו.

ג. טענות הצדדים

29. על בסיס הראיות המפורטות לעיל, ולאחר שצומצמו נקודות המחלוקת בין הצדדים ונמחקו התובע 3 והמושב, טוענים התובעים כדלקמן:

א. המינהל לא היה רשאי לסרב לרשום על שם התובעים מגרש בשטח של 1,772 מ"ר, שכן החלטה 438 לא הטילה מגבלה כלשהי על גודל המגרש שניתן לרשום על שם עובד ציבור. החלטה זו התקבלה על ידי מועצת מקרקעי ישראל, שהנושא מצוי בתחום סמכותה הבלעדית, ויש לראות בהחלטה זו מעין "חקיקה ראשית" שלא ניתן לשנותה או להגביל את היקפה במעין "חקיקה משנית", קרי: החלטת הנהלה או אגף במינהל. לכן, אין כל תוקף להחלטות האגף החקלאי במינהל בדבר הגבלת גודל המגרשים שיוקצו לבעלי מקצוע (עובדי ציבור). החלטות אלו עומדות בסתירה להחלטת המועצה 438, ועל כן הן בטלות מעיקרן.

ב. החלטות ההנהלה שהטילו הגבלה על גודל המגרש המוקצה לעובדי ציבור לוקות באפליה של עובדי הציבור לעומת חברי מושב אחרים, וזאת בניגוד לחוקת עוצ"ם הקובעת כי זכויותיהם של עובדי הציבור במושבים יהיו שוות לזכויותיהם של חברי האגודה. התובע שימש כעובד ציבור במושב, והתובעים שניהם התקבלו כחברים באגודה בשנת 1979. החלקה נמסרה להם בהתאם להסכם בין תנועת המושבים לבין ארגון עוצ"ם, והסכם זה קבע כי "נחלה" של עובד ציבור תוגדר כיחידת שטח הצמודה לבית עד שני דונם.

ג. הואיל והתובעים הגישו את בקשתם הראשונית לרישום המגרש על שמם בשנת 1998, וחידשו בקשה זו לאחר שהוקפאה בחודש אוגוסט 2000 – בטרם התקבלה החלטה 914, ועל סמך החלטה 438 – הרי שיש לקבוע את זכויותיהם בנוגע לדרך חישוב דמי החכירה המהוונים שעליהם לשלם בהתאם להחלטה 438. פירוש הדבר הוא כי יש לחשב את דמי החכירה בהתאם לשווי המגרש בעת הוצאת היתר הבניה (יום 3.7.79), כאמור בסעיף ו(1) להחלטה, בצירוף הפרשי הצמדה עד למועד התשלום בפועל. החלטה 914 איננה יכולה לשלול את זכותם של התובעים לחישוב על פי החלטה 438, שבהסתמך עליה הוגשה בקשתם של התובעים לרשום את המגרש על שמם. הליכי הרישום מתמשכים רק בשל התנגדות שלא כדין של המינהל לרשום על שם התובעים מגרש בשטח של 1,772 מ"ר.

ד. אין לקבל את ניסיונו של המינהל לקצץ בגודל החלקה של התובעים, לאחר שאלו החזיקו בחלקה במשך שנים רבות - על פי הסכם עם המושב, ובהסכמה שבשתיקה של המינהל – ופיתחו ציפיה לגיטימית לרכישת זכויות בחלקה כולה. בנסיבות אלו, מעמדם של התובעים בשטח החלקה כולה הוא כשל ברי-רשות שזכותם איננה ניתנת לביטול.

30. הנתבעת מעלה את הטענות הבאות:

א. מעמדם של התובעים בבית שבנו הוא כשל ברי-רשות. ההסכם שחתמו עם המושב איננו מתייחס לחלקה אלא לזכות המגורים בבית, והמושב גם לא היה רשאי להעביר את זכויותיו בחלקה לתובעים בלא הסכמת המינהל. זכות זו איננה קניינית, אלא חוזית, והיא ניתנת לביטול בכל עת. התובעים אף הסכימו בהסכם הפשרה עם המושב כי אם לא יוחכר להם מלוא המגרש, תבוטל זכותם כברי-רשות באותו חלק שלא יוחכר. לאור כל אלו, התובעים אינם זכאים לשדרג את זכותם החוזית לזכות חכירה קניינית.

ב. אין לתובעים זכות שיירשם על שמם מגרש בשטח של 1,772 מ"ר, הואיל והדבר מנוגד להחלטות המינהל, בהעדר כל נימוק תכנוני או פיזי המונע את פיצול מגרש 102. לא נטען ולא הוכח כי קיים אילוץ שכזה.

ג. התובעים לא ניצלו את זכותם לרישום המגרש על שמם מכוח החלטות המינהל טרם ביטולן, משום שדרשו ללא הצדקה כי יירשם על שמם מגרש בשטח של 1,772 מ"ר. הואיל והמושב התנגד עד יום 20.7.03 להחכרת המגרש לתובעים בשטח של 1,772 מ"ר, ובקשתם המקורית של התובעים היתה להחכיר להם מגרש בשטח של 1,803 מ"ר – ההחלטה אשר חלה בעניינם של התובעים היא החלטה 914. התובעים עצרו את המשך הטיפול בבקשתם עד לקבלת ההחלטה 914, ורק בעקבות הסכם הפשרה עם המושב, ביום 15.9.03, ביקשו להחכיר להם את המגרש בשטחו המלא. במועד זה, חודשיים לפני שפג תוקפה של החלטות 438 ו- 454, לא ניתן היה להסדיר את זכויותיהם של התובעים.

ד. טענת העדר הסמכות הנוגעת להחלטות הנהלת המינהל לא הועלתה בצורה מפורשת בכתב התביעה. לגופו של עניין, החלטות אלו מאוזנות וסבירות, והן מהוות יישום של החלטות מועצת מקרקעי ישראל – לא סטייה מהם, כפי שנפסק בפסקי הדין בעניין שוננק וכן שרעבי (ראה להלן). החלטות אלו היו מוצדקות, שכן המינהל משמש כנאמן לציבור, ומופקד על שמירת הקרקע לתועלת הציבור כולו. עליו לדאוג לכך שלא תנתנה טובות הנאה בלתי-מוצדקות במקרקעין שהוא מנהל.

ה. אין בסיס עובדתי לטענת האפליה שהעלו התובעים, שכן אלו שזכו למגרשים בשטח העולה על 1 דונם היו בעלי משקי עזר, ולא בעלי מקצוע, והדבר נעשה בתקופה שקדמה להחלטות המינהל בדבר הגבלת גודל המגרש.

ד. ממצאים ומסקנות

1. חוקיותן של החלטות ההנהלה של המינהל

31. הנתבעת טוענת כי בכתב ההגנה לא הועלתה טענת חוסר חוקיותן של החלטות הנהלת המינהל, וגם במהלך הדיון היא התנגדה להרחבת חזית (עמ' 25, 27-28 לפרוטוקול). אין לקבל טענה זו. בכתב התביעה המתוקן בסעיף 9(ח) נטען כי עמדת המינהל לפיה לא ניתן להחכיר מגרש בשטח העולה על 500 מ"ר "מנוגדת לחוק ולתקנות, סותרת אף את החלטות המינהל עצמו שפורטו לעיל... ולפיכך הינה בטלה ומבוטלת...". בטענה זו מצוי הבסיס לטענות הנטענות כיום בדבר חוסר חוקיותן של החלטות הנהלת המינהל. אם הנתבעת סברה כי טענה זו אינה מפורטת דיה, היא היתה יכולה לבקש פרטים נוספים.

32. אין ולא יכולה להיות מחלוקת על כך שהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, ובעיקר ההחלטה הרלבנטית יותר לענייננו – החלטה 438 – אינן מגבילות את גודל המגרשים המוחכרים לבעלי מקצוע (כך אישרה בן דורי בעדותה בעמ' 26). הגבלת גודל המגרשים התקבלה בהחלטות ההנהלה המצומצמת והנהלת האגף החקלאי של המינהל 10 שנים לאחר קבלת החלטה 339, שקבעה את זכותם של בעלי מקצוע להסדיר את זכויות החכירה במגרשים שנמסרו להם על ידי המושבים, ושש שנים לאחר החלטה 438 שתיקנה את החלטה 339. במשך שנים אלו – כך הוכח – לא התנגד המינהל למתן זכות חכירה לבעלי מקצוע במושבים, במגרשים שגודלם עלה על 2 דונם. כך זכו 14 מתוך 21 עובדי הציבור במושב רשפון לקבל זכויות חכירה במגרשים גדולים שכאלה. ההסבר שנתנה בן דורי בעדותה לכך, הוא שבאותה העת טרם התקבלו החלטות הנהלת המינהל בדבר הגבלת גודל המגרשים. מכאן ברור כי לו היו התובעים פונים להסדרת זכויותיהם במינהל לפני שנת 1996 – היה המינהל מסכים לרשום על שמם מגרש בשטח של 1,772 מ"ר, אם היתה מתקבלת לכך המלצה של המושב. אלא שהתובעים לא היו יכולים באותה עת לממש את זכותם דלעיל, בשל העדר יכולת כלכלית לשלם את דמי החכירה המהוונים. כאשר ביקשו התובעים לעשות כן בשנת 1997, התנגדו המושב והמינהל לרישום שטח המגרש במלואו על שם התובעים, לאור החלטות הנהלת המינהל שהתקבלו בשנת 1996 בעניין הגבלת גודל המגרשים.

33. לאור האמור לעיל, מתבקשת מאליה השאלה מכוח מה החליטה ההנהלה המצומצת של המינהל ביום 24.11.96, ובעקבותיה האגף החקלאי במינהל ביום 26.11.96, להגביל את גודל המגרשים שיוחכרו לבעלי מקצוע, כאשר הגבלה שכזו לא נכללה בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל. בהחלטת ההנהלה המצומצמת מיום 24.11.96 (נספח ג' לתצהיר דורי), נאמר בעניין הרקע לקבלת ההחלטה כדלקמן:

"1. מצורפות החלטות המועצה 438 מיום 4.1.90 ומספר 454 מיום 2.7.90 בנדון.

2. ההחלטות הנ"ל מתייחסות להסדר החכרת מגרשים במושבים שעליהם קיימים בתי מגורים שנבנו על ידי תושבים במושב, או שהמבנים היו שייכים לאגודת המושב ונרכשו על ידם, וכל זאת מבלי שהחכירה מוסדרת במינהל.

3. בסעיף 2(ב) בהחלטה 438 נקבע שהחכרת המגרשים מותנית ביעודם למגורים ועל פי גבולותיהם בתכנית.

4. לעתים מתברר שמדובר במגרשים גדולים, אף עד כדי מספר דונמים.

5. מאז שהתקבלו החלטות מועצה (וקודם לכן החלטות הנהלה) בקשר לגודל מגרשי המגורים בהרחבות בישובים החקלאיים, נהגנו במקרים של בקשה להסדר החכרת מגרש בנוי במושב – אם המגרש גדול ותכנונית ולפי הקיים במגרש הוא ניתן לחלוקה – לדרוש לבצע חלוקה באופן שהמגרש המבונה שיוחכר יהיה בגודל של כחצי דונם, או יותר גדול – אם הדבר מחויב על פי המצב התכנוני או המצב בשטח עד לגודל של דונם.

6. היות והחלטת המועצה מתייחסת רק להרחבות, והיות והמינהל פועל באותה צורה לענין גודל המגרש למגורים המוקצה גם במקרים כאמור לעיל, יש צורך בהחלטת הנהלה שתעגן את הפעולה, בהתאמה להחלטות המועצה כפי שתהיינה מעת לעת לענין גודל מגרשים בהרחבות למגורים במושבים, ולאשרור הפעולות שנעשו עד כה במקרים כנ"ל".

34. מן האמור לעיל עולה כי במשך שנים לאחר קבלת החלטות מועצת מקרקעי ישראל, לא היתה כל הגבלה על גודל המגרשים שהוחכרו לבעלי מקצוע במושבים, ובהחלטות אלו נקבע שהחכרת המגרשים תעשה "על פי גבולותיהם בתכנית". כך זכו 14 מתוך 21 עובדי הציבור שבמושב רשפון לקבל זכות חכירה על מגרשים שגודלם עולה על 2 דונם, בתקופה שקדמה להחלטות מינהלת המינהל בעניין הגבלת גודל המגרשים. עם זאת, המינהל דרש במקרים מסויימים לפצל מגרשים גדולים, בלא שהיה לכך עיגון חוקי כלשהו – אף לא בהחלטות הנהלה. החלטת מועצת מקרקעי ישראל שהגבילה את גודל המגרשים המוחכרים התייחסה אך ורק להרחבות, קרי: החכרת מגרשים לא מבונים למגורים. בשנת 1996 החליטה ההנהלה המצומצמת של המינהל בשנת 1996 להחיל את החלטות מועצת מקרקעי ישראל גם על מגרשים מבונים. כך ברור מן האמור בסעיף 6 להחלטה הנ"ל של ההנהלה המצומצמת.

35. השאלה היא מכוח מה מוסמכת היתה ההנהלה המצומצמת של המינהל לקבל החלטה אשר מחילה החלטה של מועצת מקרקעי ישראל על סוג אחר של מגרשים, ומסייגת ומוסיפה תנאים להחלטות מועצת מקרקעי ישראל לגבי החכרת מגרשים מבונים לבעלי מקצוע, שנים לאחר קבלת החלטות המועצה. מדובר בשינוי חשוב ביותר, העולה כדי שינוי מדיניות של המינהל, בכל הנוגע לגודל המגרשים המוחכרים לבעלי מקצוע בכל המושבים בארץ. החלטה עקרונית זו של ההנהלה המצומצמת מהווה שינוי של ממש בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל. היא פוגעת בזכויות שהוקנו לבעלי המקצוע במושבים מכוח החלטות מועצת מקרקעי ישראל, ומפלה אותם לרעה לעומת בעלי מקצוע שכבר זכו למגרשים גדולים על פי החלטות מועצת מקרקעי ישראל בשנים שקדמו לקבלת ההחלטה של ההנהלה. החלטה משמעותית שכזו היתה יכולה להתקבל, לדעתי, רק במועצת מקרקעי ישראל – לא בהחלטות של ההנהלה המצומצמת של המינהל או האגף החקלאי. העובדה שהמינהל אישר בשנים שקדמו להחלטה משנת 1996 להחכיר לבעלי מקצוע במושבים מגרשים בשטח של 2-3 דונמים, כפי שנעשה לגבי 14 מתוך 21 בעלי המקצוע ברשפון, מעידה על כך שהמינהל הבין כי אין בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל הגבלה כלשהי על שטח המגרשים המוחכרים.

36. בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, שהסדירו את זכותם של בעלי המקצוע לקבל זכות חכירה במגרשים המבונים שנמסרו להם, נאמר כי הן התקבלו מכוח הוראת סעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך-1960, בה נקבע: "הממשלה תמנה מועצת מקרקעי ישראל שתקבע את המדיניות הקרקעית שלפיה יפעל המינהל...". סעיף 2(א) לחוק קובע כי: "הממשלה תקים מינהל מקרקעי ישראל (להלן – המינהל) שינהל את מקרקעי ישראל". מכאן שסמכותה של המועצה היא להתוות מדיניות, ואילו סמכות המינהל היא לנהל את מקרקעי ישראל. החוק לא הסמיך את הנהלת המינהל לקבל החלטות בעניינים שבמדיניות, ובפרט שהם הוסדרו בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל. לו היה המינהל סבור כי יש מקום לשנות, לסייג או לבטל את ההחלטות 339 ו- 438, בכל הנוגע לגודל המגרשים, היה עליו להביא לידי כך שתתקבל החלטה בענין זה בגוף שקיבל את ההחלטה העקרונית על החכרת המגרשים לבעלי המקצוע, קרי: מועצת מקרקעי ישראל.

37. דומה כי ניתן להגיע למסקנה דלעיל מהחלטות המינהל עצמו. ראשית, מנוסח החלטות ההנהלה המצומצמת והאגף החקלאי עולה כי מטרתה של החלטת ההנהלה היתה לעגן ולאשרר את הדרך בה נהגה ההנהלה קודם לכן, בלא כל סמכות חוקית. לכן נאמר בהוראת אגף 2, כי בהחלטת ההנהלה המצומצמת מיום 24.11.96 "אושררו הפעולות שנעשו עד כה על ידי המחוזות בכך שדרשו שגודל המגרש המבונה שיוחכר יהיה עד כחצי דונם". שנית, החלטת מועצת מקרקעי ישראל מספר 914 מיום 5.11.01 מהווה הכרה, במשתמע, בחוסר נפקותן של החלטות ההנהלה משנת 1996 בדבר גודל המגרשים. בהחלטה 914 נאמר בסעיף 2 כי: "החל מתאריך החלטה זו יחכיר המנהל מגרשים מבונים במושבים בתנאים שיהיו נהוגים באותה העת לגבי החכרת מגרשים למגורים במושבים". כפי שהסבירה בן דורי בעדותה, משמעות החלטה 914 היא השוואת התנאים להחכרת מגרשים לעובדי ציבור לתנאים החלים לגבי הרחבות (החכרות חיצוניות). בן דורי גם אישרה כי עד החלטה 914 היו רק החלטות הנהלה והוראות אגף שהגבילו את גודל המגרשים (עמ' 27). מכל אלו ברור כי מועצת מקרקעי ישראל מאשרת בהחלטה 914 כי עד למועד החלטה זו לא היה בסיס חוקי להשוואת תנאי החכירה החלים על מגרשים מבונים של עובדי ציבור עם אלו החלים על הרחבות, קרי: מגרשים ריקים. לכן נאמר בסעיף 2 להחלטה 914 כי השוואה שכזו תחול "החל מתאריך החלטה זו", ובכפוף לתקופת המעבר של שנתיים ימים שנקבעה בסעיף 3 להחלטה. לו היתה מועצת מקרקעי ישראל סבורה כי על פי המצב החוקי הקיים בעת קבלת ההחלטה כבר קיימת השוואה בתנאים החלים על מגרשים מבונים ומגרשים פנויים המיועדים להרחבה, לא היה צורך בהחלטה 914.

38. החלטות מועצת מקרקעי ישראל 339, 438 ו- 454 נועדו להעניק לבעלי המקצוע שקיבלו קרקע לבניה מן המושבים תנאים טובים מאלו החלים לגבי הרחבות, שבהן המושב מחכיר מגרשים למגורים לאנשים מן החוץ. החלטות אלו חלות משנת 1986. החלטה 914 נועדה לשים קץ להטבה זו החל משנת 2003. כך נשאלה בן דורי והשיבה בעדותה בעמ' 27:

"ש. אין החלטה של מועצת מינהל מקרקעי ישראל על גודל המגרש שניתן לעובדי ציבור?
ת. באותו מועד לא היתה. עד החלטה 914 היו רק החלטות הנהלה והוראות אגף.
ש. ...
ת. ...
ש. החלטה זו (914 – ע.ב.) עשתה דבר נוסף – השוותה את התנאים להחכרת מגרשים לעובדי ציבור לתנאים שיש להחכרות חיצוניות (הרחבה).
ת. נכון.
ש. ...
ת. ...
ש. בשנות ה- 90 בכל פעם שאתם עניתם לעובדי ציבור שהמינהל מגביל את רישום המגרשים על שמם ל- 500 או ל- 1000 מ', זה היה בגלל שהשוויתם זאת להרחבות?
ת. נכון."

אם כך הם פני הדברים, לא ברור כיצד יכולה היתה ההנהלה המצומצמת של המינהל להחליט בשנת 1996 על עיקור החלטות מועצת מקרקעי ישראל, ועל השוואת התנאים החלים על מגרשים מבונים לבעלי מקצוע עם התנאים החלים על הרחבות. למעשה, ההנהלה המצומצמת של המינהל קיבלה בשנת 1996 את ההחלטה שמועצת מקרקעי ישראל קיבלה רק בשנת 2001 בהחלטה 914, דהיינו: ביטול ההטבה שניתנה לבעלי מקצוע במגרשים מבונים, והשוואת תנאי החכירה שלהם לתנאי חוכרים חיצוניים שהמושב ממליץ עליהם. המסקנה העולה מכך היא שהחלטות ההנהלה סותרות את החלטות מועצת מקרקעי ישראל, והן בטלות משום שהתקבלו בלא סמכות שבדין.

39. רשות מינהלית חייבת לפעול במסגרת סמכותה החוקית (בג"צ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח', פ"ד מז(3) 854, פסקה 9; בג"צ 6618/95 קעדאן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נד(1) 258, בעמ' 271-272). החלטה שהתקבלה על ידי רשות מינהלית תוך חריגה מן ההסדרים הראשוניים שקבע המחוקק הראשי - בטלה (ע"א 524/88, ע"א 525/88 פרי העמק נ' שדה יעקב ואח', פ"ד מה(4) 529, בעמ' 552-553). כאשר מדובר במינהל מקרקעי ישראל ובמועצת מקרקעי ישראל, הרי שההסדרים הראשוניים נקבעים על ידי מועצת מקרקעי ישראל, מכח סעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל; מינהל מקרקעי ישראל הוא המנגנון המינהלי, הכפוף לממשלה, המבצע את המדיניות שנקבעת על ידי מועצת מקרקעי ישראל. כך הובהר בבג"צ 3939/99 קיבוץ שדה נחום נ' עמותת שיח חדש (בג"צ הקשת המזרחית), פ"ד נו(6) 25, בעמ' 37-39, 58-59). כך גם נפסק כי חזקה על המחוקק כי בחר להותיר בידיו את הסמכויות הכלליות לקבוע הסדרים ראשוניים ומדיניות, והועיד למחוקק-משנה להסדיר את ההיבטים הישומיים בהסדרים משניים; חזקה זו אמנם ניתנת לסתירה, אך זאת רק אם עולה מלשונו המפורשת של החוק כוונה אחרת (בג"צ "הקשת המזרחית", בעמ' 63-64).

בענייננו: ההסדרים הראשוניים המאפשרים לבעלי מקצוע שאינם בעלי נחלה במושבים לקבל זכות חכירה על המגרשים שמסרו להם המושבים, נקבעו בידי מועצת מקרקעי ישראל בהחלטותיה המפורטות לעיל. החלטות הנהלת המינהל והוראות האגף החקלאי אינן בבחינת הסדרים משניים, שנועדו ליישם את ההסדרים הראשוניים: אלו החלטות העומדות בסתירה להסדרים הראשוניים, ולמצער מסייגות אותם. בהחלטה 438 נקבע כי "החכרת המגרשים תהיה מותנית ביעודם למגורים על פי ת.ב.ע. ועל פי גבולותיהם בתכנית". פירוש הדבר הוא שהמגרש שיוחכר לבעל המקצוע יהיה בשטח הקבוע בת.ב.ע. החלה. אין מחלוקת שהמגרש של התובעים (חלקה 25 הנקראת כיום "מגרש 102") מופיעה בתב"ע. בשטח של 1,772 מ"ר, והפיצול למגרשים 102א' ו-102ב' איננו מופיע בתב"ע (כך אישרה בן דורי בעמ' 24). לכן, על פי החלטה 438 היה המינהל צריך להחכיר לתובעים את המגרש על פי התב"ע, קרי, בשטח של 1,772 מ"ר. דרישת המינהל לפצל את המגרש, ולהגיש לשם כך תב"ע חדשה, עומדת בסתירה להחלטת מועצת מקרקעי ישראל. אין מדובר ביישום של אותה החלטה.

40. ער אני לפסק הדין שניתן על ידי כב' השופט ב' אזולאי בבית המשפט המחוזי בבאר-שבע בה"פ 4141/98 שוננק נ' מינהל מקרקעי ישראל, תק-מח 2003(1) 15368, בו נקבע כי החלטות המינהל בדבר הגבלת גודל המגרשים אינן סותרות את החלטות מועצת מקרקעי ישראל הנדונות כאן, אלא מהוות הנחיות שהן חלק מסמכות הניהול המוקנית למינהל. כך גם פסקה כב' השופטת ש' וסרקרוג בת.א. (חי') 685/01 שרעבי נ' אביאל כפר שיתופי בע"מ, לא פורסם (2005), כי החלטות ההנהלה בדבר הגבלת גודל המגרשים המוחכרים לפי החלטה 339 אינן סותרות את ההחלטה עצמה, אלא מהוות יישום של ההחלטה המאפשר את ביצועה. כך גם סברה כב' השופטת וסרקרוג כי ההחלטות של ההנהלה סבירות ומאוזנות, שכן המינהל היה רשאי להגיע למסקנה שאין להחכיר לתושבי מושב שאינם בעלי נחלות מגרש בגודל העולה על דונם אחד, הואיל ומדובר במשאב יקר שמידתו מצומצמת. כאמור לעיל, דעתי בעניין זה שונה - בכל הכבוד, מבלי שאתייחס לסבירותן או הצדקתן של החלטות ההנהלה להגביל את גודל המגרשים. הגבלה שכזו, לדעתי, היתה חייבת להתקבל בהחלטה של מועצת מקרקעי ישראל, ולא על ידי ההנהלה המצומצמת של המינהל. ההחלטות הנ"ל של הנהלת המינהל התקבלו בלא סמכות שבדין, והן נעדרות כל תוקף משפטי.

2. תחולת החלטה 438 על רישום זכות החכירה של התובעים

41. המסקנה העולה מכל האמור לעיל היא כי הנתבעת (המינהל), והמושב בעקבותיו, לא היו רשאים לדחות את בקשת התובעים לרשום על שמם את המגרש בשטח של 1,772 מ"ר. אמנם בקשתם המקורית של התובעים, שהוגשה בשנת 1997, היתה לרישום שטח של 1,083 מ"ר, שכן באותה עת הוסבר להם שהמינהל לא יאשר שטח גדול מזה. כך עולה מעדותו האמינה של התובע, שלא נסתרה. התובעים ביקשו להקפיא בקשה זו, כאשר הוברר להם כי על-פי הדין הם זכאים לקבל את מלוא שטח המגרש, והם פנו למינהל בבקשה לחדש את הטיפול בבקשתם בשנת 2001, לאחר הגשת התביעה. כך הם עשו גם לאחר שמושב הסכים בחודש יולי 2003 להמליץ בפני
המינהל להחכיר לתובעים את המגרש במלואו (ראה סעיפים 14 ו- 19 לעיל). באותה עת טרם פג תוקפה של החלטה 438. המינהל סרב לאשר את בקשתם של התובעים, ולמעשה אף התנגד להחכרת מגרש בשטח של 1,083 מ"ר, חרף המלצת המושב בענין: המינהל הודיע כי הוא איננו מקצה מגרש בגודל העולה על 500 מ"ר (נספח י"ב לתצהיר בן דורי). עמדה זו של המינהל היתה בלתי-מוצדקת, והא ראיה: כיום מודה המינהל כי מגיע לתובעים מגרש בשטח של 1,083 מ"ר. יתר על כן, הואיל והגעתי למסקנה כי לא היה בסיס חוקי להגבלת גודל המגרש על-פי החלטות הנהלת המינהל, יוצא שהתובעים היו זכאים כבר בשנת 1997 – ואחת כמה וכמה בחודש יולי 2003, לאחר ההסכם עם המושב, כי המינהל ירשום על שמם זכות חכירה בכל שטח המגרש.

לפיכך, התובעים זכאים כיום לדרוש שהמינהל ינהג בהם על פי החלטה 438 – הן בנוגע לגודל המגרש שיוחכר להם, והן בנוגע לאופן חישוב דמי החכירה המהוונים שיגבו מהם. התובעים היו זכאים לכך בעת שביקשו זאת מן המינהל, בטרם פג תוקפה של החלטה 438. המינהל, אשר דחה את בקשתם המוצדקת לקבל חכירה על מלוא שטח המגרש, איננו רשאי לטעון כיום כי בינתיים חל שינוי במצב, וכיום חלה עליהם החלטה 914. כך פסקו בתי המשפט כי יש להחיל את תנאי החכירה שנהגו בעת הגשת הבקשה למינהל, כאשר הסתבר שהמינהל דחה את הבקשה שלא כדין, ובינתיים השתנו תנאי החכירה על פי החלטות המינהל (ראה: ת.א. (ת"א) 2773/00 בוקר נ' מינהל מקרקעי ישראל, לא פורסם (כב' השופטת ע' ברון) (2006); ע"א (ת"א) 2595/00 מינהל מקרקעי ישראל נ' לאור, תק-מח 2005(3) 1911).

3. מהות זכותם של התובעים לקבלת חכירה במגרש

42. החלטות מועצת מקרקעי ישראל מתייחסות למגרשים קיימים ומבונים, שנמסרו על ידי המושב לבעלי מקצוע. הן באו להסדיר את המצב הקיים, לפיו המושבים העבירו זכויות לבעלי מקצוע ללא קבלת הסכמה מן המינהל. אין מדובר בהפקעת זכויות בעלי המקצוע באופן רטרואקטיבי – נהפוך הוא: מדובר בהקניית זכות להרשם כחוכרים למי שקיבלו זכויות מהמושב בלא אישור המינהל. לא מיותר להזכיר בהקשר זה כי בהסכם שבין התובעים לבין המושב נקבע כי הוא כפוף להסכמת המינהל, וכי הסכמה שכזו מעולם לא נתבקשה. לכן, במישור היחסים שבין התובעים לבין המינהל - אין התובעים בעלי זכויות קנייניות בשטח החלקה, ואין להם זכות קנויה להרשם כבעלי זכות החכירה בה. החלטות 438 ו- 454 העניקו לתובעים זכות זו. אך זכות זו שהוקנתה באותן החלטות – ושהיא הבסיס היחידי לזכותם של העותרים להרשם כבעלי זכות החכירה בחלקה - כפופה לתנאים המפורטים בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל. השאלה היא רק האם ההגבלה לגבי גודל המגרש המוחכר, שהתקבלה בהחלטות הנהלת המינהל, הינה חלק מתנאים אלו, ובשאלה זו דנתי לעיל.

43. התובעים טוענים כי המינהל לא היה רשאי לסרב להחכיר להם את החלקה המקורית שנמסרה להם על ידי המושב בשנת 1979. לטענתם, הן המושב והן המינהל הסכימו למסירת החלקה לחזקת התובעים, ובניית ביתם עליה, והם מנועים כיום מלהתנגד לרישום מלוא השטח על שם התובעים. לגבי המושב – אין כל מחלוקת שהוא הסכים למסירת כל שטח החלקה לתובעים, דבר שמצא את ביטויו בהסכם שנחתם עימם בשנת 1981. גם כיום, בעקבות הסדר הפשרה שהושג בין המושב לבין התובעים, מסכים המושב לרישום מלוא שטח החלקה על שם התובעים. אשר למינהל – הוכח כי הוא ידע על כך שחלקה 25 (מגרש 102) בשטח של 1.71 דונם שייכת "לבעל מקצוע" שהוא עובד ציבור ברשפון, וזאת על פי המפה ת/1 משנת 1975 שחותמת המינהל מצוייה עליה. שמו של התובע הופיע ברשימת עובדי הציבור ברשפון שנשלחה למינהל (נספח ה' לתצהיר התובע). מעל ומעבר לכל אלו, אישרה בן דורי בעדותה כי מבחינת המינהל לא היתה התנגדות לכך שהמושבים ימסרו מגרשים לבניה לבעלי מקצוע, ולא נדרשה לכך הסכמה של המינהל, כל עוד לא התבקשה העברת זכות החכירה על שם בעל המקצוע (עמ' 29).

לאור האמור לעיל – טוענים התובעים – יצרה שתיקת המינהל אצל התובעים ציפייה והסתמכות על כך שהרשות שניתנה להם להתגורר במלוא שטח החלקה לא תבוטל, ועל כן מדובר ברשות בלתי-הדירה. בטענה זו מסתמכים התובעים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת (כב' השופטת נ' מוניץ) בהפ' 345/97 ברבירו נ' כפר יהושע וקק"ל, לא פורסם (ידון להלן).

עוד טוענים התובעים כי המינהל איננו רשאי לקצץ בשטח שהוקצה להם, בשל הפליה פסולה ופגיעה בעקרון השיוויון, לאחר שאישר לבעלי מקצוע אחרים חכירה בשטחים גדולים יותר מדונם אחד. בטענה זו מסתמכים התובעים על פסק הדין הנ"ל בעניין ברבירו, ועל פסק הדין שניתן על ידי כב' השופט ב' אזולאי בבית המשפט המחוזי בבאר-שבע בה"פ 4141/98 שוננק נ' מינהל מקרקעי ישראל, תק-מח 2003(1) 15368.

44. בן דורי, שעדותה היתה הוגנת ומהימנה, לא הכחישה בעדותה כי המינהל היה מודע לתופעה של מסירת מגרשים לבעלי מקצוע, והסבירה: "כל זמן שהמושב נתן לאנשים לגור בשטח ללא בקשה לרישום זכויות זה לא נגע לנו" (עמ' 29). לדבריה, המושב היה רשאי לאפשר לעובדי ציבור להתגורר בתחומו, ללא הסכמת המינהל; אך לשם רישום זכויות על שם עובד הציבור נדרשה הסכמת המינהל. כך היו פני הדברים גם לגבי החלקה של התובעים, שנמסרה לתובע בהיותו "בעל מקצוע": לטענת המינהל, ועל-פי תצהירה של בן דורי, אין מדובר בנחלה או במשק חקלאי, אלא בבית שנמסר לתובעים על ידי המושב בלא הרשאה של המינהל. לפיכך, לתובעים לא היתה, ולא יכולה להיות, זכות לקבל חכירה בחלקה, שכן הזכויות הוקנו להם בהסכם עם המושב בלא הסכמת המינהל.

הנה כי כן, בן דורי אישרה כי לא נדרשה הסכמה של המינהל לשם הקצאת המגרשים לעובדי ציבור: המינהל ידע שהמושבים מקצים מגרשים ל"בעלי מקצוע" (עובדי ציבור במושבים), ולא סבר שהדבר דורש את הסכמתו, כל עוד לא התבקשה העברת זכות החכירה במגרשים על שם בעלי המקצוע. לאור זאת, קשה להבין את טענתה הגורפת, והבלתי-נכונה עובדתית, של הנתבעת, כאילו מסירת המגרש בחזקת התובעים נעשתה ללא ידיעתו וללא הסכמתו של המינהל. מבחינה משפטית, הסכים המינהל לכך שעובדי הציבור יתגוררו במושבים במעמד של בר-רשות, מכוח הסכמה עם המושב. אך הוא לא הסכים כי בעקבות כך תוקנה לעובדי הציבור זכות קניינית, קרי: זכות חכירה, במגרש ובבית הבנוי עליו. אכן, גם התובעים מסכימים כי זכותם להרשם כחוכרים בחלקה נסמכת אך ורק על החלטות מועצת מקרקעי ישראל 438 ו- 454.

45. בעניין ברבירו הנ"ל, שעובדותיו דומות לענייננו, פסקה כב' השופט נ. מוניץ כי האגודה והמינהל אינם רשאים לבטל את הרישיון שניתן לתובע להתגורר בתחומי המושב, ואף אינם רשאים להקטין את השטח שהוא מחזיק מזה 40 שנה, בבואם להסדיר את זכויות החכירה של התובע מכוח החלטת מועצת מקרקעי ישראל 438. בית המשפט פסק כי התובע הינו בר-רשות בשטח, וכי הוא קיבל את רשותם של האגודה והמינהל להחזיק בשטח במשך עשרות שנים. הוא השקיע בבניית הבית ובפיתוח השטח רבות, הוא פיתח ציפיה מוצדקת להמשיך ולהחזיק בשטח כולו. על כן נפסק כי ניתנה לתובע רשות בלתי-הדירה להחזיק בשטח ובבית שנבנה עליו, ולא ניתן "לגזור" משטח זה חלק כלשהו.

אין ב

פסק דין
ברבירו התייחסות כלשהי להחלטות מינהל מקרקעי ישראל, בדבר הגבלת גודל המגרשים המוחכרים לפי החלטה 438: בית המשפט ציין כי קק"ל לא נימקה את טענתה כי יש לה זכות "לגזור" חלק מחלקת התובע. כמו כן לא ברור מפסק הדין כיצד זכות רישיון חוזית שאיננה ניתנת לביטול, הופכת לזכות קניינית (חכירה), שהרי בית המשפט קבע כי התובע, שהוא בעל זכות רישיון בלתי-הדירה, זכאי להרשם כחוכר של השטח במלואו.

46. נראה לי כי התובעים אינם יכולים לכפות על המינהל לרשום על שמם זכות חכירה על מלוא השטח שמחזיקים בו, מכוח היותם ברי-רשות בשטח זה. בנסיבות המקרה, ועל-פי הראיות שהובאו, מוכן אני לקבל את טענתם של התובעים כי מדובר ברשות בלתי-הדירה, לנוכח העובדה שהם מחזיקים בשטח עשרות שנים בהסכמת המושב והמינהל, ושילמו כל אותן שנים דמי חכירה למינהל – אמנם באמצעות המושב (כך גם נפסק בעניין ברבירו ובעניין שוננק הנ"ל). אולם, איש איננו כופר בזכותם של התובעים כברי-רשות: המינהל לא ביקש לסלק את התובעים מן השטח. התובעים הם אלו שפנו למינהל בבקשה להרשם כחוכרים של החלקה במלואה. אך אין להם זכות ל"שדרג" את מעמדם מבעלי זכות רישיון, שהיא זכות חוזית, לבעלי זכות חכירה קניינית, אלא מכוח החלטות מועצת מקרקעי ישראל. התובעים יכולים להמשיך ולהתגורר בביתם, ולהמשיך ולהחזיק במלוא שטח החלקה, מכוח הרישיון הבלתי-הדיר. אך הם לא יוכלו להרשם מכוח זכות זו כחוכרים של החלקה.

המקור היחיד לזכותם של התובעים להרשם כחוכרים בחלקה הוא החלטות מועצת מקרקעי ישראל הנדונות לעיל – לא היותם בעלי רישיון בלתי-הדיר להמשיך ולהחזיק בקרקע. לא מיותר להזכיר בהקשר זה כי ההסכם בין התובעים לבין המושב, לפיו קיבלו את הקרקע לבניה, איננו נוקב בשטח שנמסר להם, ולמעשה איננו עוסק כלל בשטח אלא בזכותם של התובעים להתגורר בבית הנבנה עליו. כמו כן נקבע בסעיף 12 להסכם כי זכותם של התובעים לרכוש את הבית כפופה לאישור מינהל מקרקעי ישראל. לכן, אלמלא החלטות מועצת מקרקעי ישראל, לא היו התובעים זכאים לדרוש מן המינהל להרשם כחוכרים, אלא לכל היותר היו הם זכאים להיות מוכרים כברי-רשות שזכותם איננה ניתנת לביטול (כך גם פסקה כב' השופט ש' וסרקרוג בעניין שרעבי הנ"ל, סעיף 8).

47. הדיעה המקובלת בפסיקה היא כי זכותו של בר-רשות היא זכות חוזית, ולא קניינית. הפסיקה הכירה ברישיון לחזקה יחודית, אך מדובר בזכות אישית שאיננה ניתנת להעברה, ואף לא לרישום במרשם המקרקעין (מ' בניאן, דיני מקרקעין, מהדורה שניה 2004, בעמ' 391, 397-404). כפי שאומר המלומד בניאן בספרו בעמ' 407-408:

"רישיון, גם אם הוא 'בלתי-הדיר', עדיין יהיה רישיון בעל סממנים של רישיון כגון חוסר עבירות וחוסר קנייניות... כלומר, הרישיון לא מתבטל לבעל הרשות, אך אין זה אומר שהוא יכול למוכרה לאחר, כלומר, 'הבלתי-הדירות' לא תקנה לרישיון את התכונות של קנייניות הזכות...".

בספרו של מ' דויטש, קניין, התשנ"ט-1999, כרך ב', בעמ' 415, מובעת הדעה כי זכותו של בר-רשות היא עבירה ובת-הורשה בדרך כלל, בכפוף להסכם אחר. אך המחבר המלומד מציין בספרו כי נקודת המוצא הפרשנית בפסיקה היא הפוכה: הזכות איננה עבירה, אלא אם כן העבירות הוקנתה בחוזה. אכן, שאלת סיווג של זכות הרישיון איננה פשוטה כלל ועיקר, ועדיין יש דעות שונות בפסיקה בשאלה האם יש לראות בה זכות קניינית (ראה: ע"א 7139/99 אלוני נ' ארד, פ"ד נח(4) 27, בעמ' 34-34, 37-38, 42-43). אך גם אם ניתן למצוא בפסיקה אחיזה כלשהי לקנייניות, או מעין-קנייניות של הזכות, וככל שקיימת נטיה להרחיב זכות זו – לא ניתן להכיר בזכותו של בר-רשות לדרוש את רישום הזכות על שמו בלשכת רישום המקרקעין כזכות חכירה. בפסיקה הודגש לא-פעם כי אין מדובר בזכות במקרקעין הניתנת לרישום (ע"א 318/83 אגוזי שפע בע"מ נ' שיבר, פ"ד לט(4) 322 בעמ' 333; ע"א 7139/99 הנ"ל, בעמ' 43, דברי כב' השופט א' ריבלין).

48. סיכומו של דבר: אין התובעים יכולים לבסס את זכותם לקבלת חכירה במלוא שטח המגרש על היותם ברי-רשות לצמיתות, אלא אך ורק על החלטות מועצת מקרקעי ישראל שהיקנו להם זכות להרשם כחוכרים, ובכפוף לתנאים שנקבעו בהחלטות אלו. לכן, לו הייתי סבור כי יש תוקף להחלטות הנהלת המינהל בענין הגבלת גודל המגרשים, כי אז היה מקום לקבוע שאין לתובעים זכות לקבל חכירה על מלוא החלקה שבחזקתם, שכן הוכח שלא קיים אילוץ תכנוני או פיזי המונע את פיצול החלקה למגרש 102א' ו- 102ב', כאשר מגרש 102ב' בשטח של 1,083 מ"ר מיועד לתובעים, וכאשר פיצול שכזה נדרש על-פי החלטות הנהלת המינהל. טענת המינהל בעניין אפשרות הפיצול לא נסתרה על ידי התובעים, והעובדה שהתובעים הסכימו לפיצול כאמור מחזקת את המסקנה כי אין מניעה תכנונית או פיזית לבצעו. במקרה שכזה - לו היה תוקף להחלטות הנהלת המינהל – לא הייתי סבור כי זכותם של התובעים כבעלי רישיון בלתי-הדיר על מלוא שטח החלקה מקנה להם זכות לדרוש מן המינהל לרשום על שמם זכות חכירה לדורות על שטח זה.

4. הטענה בדבר הפליה

49. אשר לטענת ההפליה שהעלו התובעים, ושהתקבלה בעניין ברבירו הנ"ל, הרי שלדעתי לא ניתן לקבלה במקרה דנא. ככל שהטענה מתייחסת לעובדה שהמינהל החכיר לבעלי מקצוע (עובדי ציבור) אחרים מגרשים בשטח העולה על 1 דונם, הרי שהדבר נובע ממועד ביצוע העסקאות. לטענת המינהל, שלא נסתרה, עסקאות אלו בוצעו בתקופה שקדמה לקבלת החלטות המינהל בדבר הגבלת גודל המגרשים המוחכרים לבעלי מקצוע. לכן, אם החלטות אלו חוקיות ותקפות, יש בהן משום הסבר סביר והגיוני לאבחנה בין התובעים לבין בעלי מקצוע אחרים במושב, שהזדרזו להסדיר את זכויותיהם במינהל טרם קבלת החלטות ההנהלה משנת 1996. המינהל היה רשאי לשנות את מדיניותו החל משנת 1996, לו היה הדבר נעשה בדרך הנכונה והראויה, קרי: בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל. כך גם נדחתה טענת ההפליה שהועלתה בנסיבות דומות בעניין שוננק הנ"ל, בשל המועדים השונים בהם נעשו ההחכרות.

ככל שטענת ההפליה מתייחסת לחברים באגודה, הרי שכאמור לעיל מושתתת זכותם של התובעים לקבל חכירה בחלקה על החלטות מועצת מקרקעי ישראל. אין מקום להשוות בין בעלי נחלה או משק במושב, לבין בעלי מקצוע או עובדי ציבור שזכותם להרשם כחוכרים נובעת מהחלטות מועצת מקרקעי ישראל. אין מדובר בהפליה בין שווים, אלא באבחנה מותרת בין שתי קבוצות שונות של אנשים.

ה. סיכום

50. לאור כל האמור לעיל, הגעתי לכלל מסקנה כי הנתבעת איננה רשאית למנוע מהתובעים להרשם כבעלי זכות חכירה בחלקה מס' 25 (מגרש 102) במלואה, קרי בשטח של 1,772 מ"ר. לאחר שהמושב המליץ על החכרת שטח זה לתובעים, אין כל הצדקה למנוע זאת מן התובעים, לאור המסקנה שהנתבעת איננה רשאית להסתמך בענין זה על החלטות מנהלת המינהל, שהגבילו את גודל המגרשים המוחכרים לבעלי מקצוע. הגבלה זו לא התקבלה על ידי הגוף שהיה מוסמך לקבלה, והיא סותרת את החלטות מועצת מקרקעי ישראל, שאינן כוללות הגבלה על שטח המגרש המוחכר.

51. התובעים זכאים להרשם כחוכרים לדורות של החלקה הנ"ל, בשטח של 1,772 מ"ר, בהתאם לאמור בהחלטה 438 של מועצת מקרקעי ישראל. החלטה 914 איננה חלה על התובעים, שכן הם ביקשו לרשום על שמם את זכות החכירה בחלקה על מלוא שטח המגרש בעת שהחלטה 438 היתה עדיין בתוקף, ובקשה זו נדחתה על ידי המינהל שלא כדין. לכן, בכל הנוגע לדרך חישוב דמי החכירה המהוונים שישלמו התובעים, תחול החלטה 438, ואין כל תחולה בעניינם להחלטה 914.

אוסיף ואומר כי לו היה תוקף להחלטות הנהלת המינהל, כי אז גם היה מקום להחיל על התובעים את החלטה 914, ולא את החלטה 438, שכן התובעים לא הסדירו את רישום זכויותיהם בעת שהחלטה 438 היתה בתוקף, בשל דרישתם לקבל חכירה על מלוא שטח המגרש. אך כאמור לעיל, הגעתי למסקנה שדרישתם של התובעים לרשום על שמם זכות חכירה בשטח של 1,772 מ"ר היתה מוצדקת, והתנגדות המינהל לדרישה זו נסמכה על החלטות הנהלה שאינן ברות-תוקף.

52. הנתבעת תשלם לתובעים הוצאות משפט בסך כולל של 7,500 ש"ח. כמו כן תשלם הנתבעת לתובעת שכ"ט עו"ד בסך 50,000 ₪ בתוספת מע"מ כחוק. סכומים אלו ישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד התשלום המלא בפועל.

53. המזכירות תשלח העתק פסק הדין לב"כ הצדדים.

ניתן היום ט' בניסן, תשס"ז (28 במרץ 2007) בהעדר הצדדים.
ד"ר עמירם בנימיני

שופט








א בית משפט מחוזי 1858/02 שביט בנימין,שביט לאה נ' הקרן הקיימת לישראל – מדינת ישראל (פורסם ב-ֽ 28/03/2007)