פסקי דין על הועדה המחוזית לתכנון ובניה חיפה | פסקי דין על מוסטפא אבו הלאל ואח'

2770/01 עפ     11/08/2002




עפ 2770/01 הועדה המחוזית לתכנון ובניה חיפה נ' מוסטפא אבו הלאל ואח'





1. הועדה המחוזית לתכנון ובניה חיפה

2. ד"ר ח. קופלמן, יו"ר הועדה המחוזית
המערערים:

נגד
מוסטפא אבו הלאל ואח'

המשיבים:

עו"ד ברטוב

עו"ד אבו חוסיין

בשם המערערים:
בשם המשיבים:
פסק דין
השופט ש. ברלינר
[אב"ד]:
1. ביום 10.9.01 הוציא יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ולבניה במחוז חיפה צו הריסה מינהלי, בתוקף סמכותו לפי סעיף 238א לחוק התכנון והבניה תשכ"ה - 1965, לפיו הוא הורה על הריסת כביש שנבנה ללא היתר בגוש 12159 בחלקות 25 ו - 33 בדאר אל חנון.

המשיבים הגישו לבית משפט השלום בחיפה בקשה לביטולו של הצו, והענין התברר בפני
כב' ס. הנשיא השופט רקם.

בהחלטתו מיום 25.11.01 פירט כב' השופט רקם כי המחלוקת בעניננו נסבה על טענת המשיבים, כי העבודות אותן ביצעו (סלילת הכביש) אינן נכללות בהגדרת "בנין" כמוגדר בחוק התכנון והבניה. ההגדרות הצריכות לעניננו נכללות בסעיף 1 של חוק התכנון והבניה, כדלקמן:

"בנין" - כל מבנה, בין שהוא בנוי אבן ובין שהוא בנוי ביטון, טיט, ברזל, עץ או כל חומר אחר, לרבות -

כל חלק של מבנה כאמור וכל דבר המחובר לו חיבור של קבע;

(1)
קיר, סוללת עפר, גדר וכיוצא באלה הגודרים או תוחמים, או מיועדים לגדור, או לתחום, שטח קרקע או חלל;

(2)

"דרך" - תוואי למעבר רכב, הולכי רגל או בעלי חיים, לרבות מסילת ברזל, מבני דרך, אי תנועה, קיר תומך, קיר או סוללה למניעת רעש וכן תעלה, חפיר ומעביר מים לצד הדרך או מתחת לה, ולרבות מתקני דרך.

"מבנה דרך" - מחלף, גשר או מנהרה לרבות חפיר או סוללה המצויים בתחילתו או בסופו של אחד מאלה;"

"מיתקני דרך" - כל אחד ממיתקנים אלה שבתוואי הדרך: אבן שפה, גדר, מחסום, מעקה, עמוד תאורה, רמזור, תחנה לאיסוף נוסעים ולהורדתם, תחנת המתנה לרכב, ספסל רחוב, מיתקן איסוף אשפה, עמדת קריאה לעזרה ותמרור
סעיפי החוק שבעניננו אומרים, כדלקמן:

לא יעשה אדם אחד מאלה ולא יתחיל לעשותו אלא לאחר שנתנה לו הועדה המקומית או רשות הרישוי המקומית, לפי הענין, היתר לכך ולא יעשה אותו אלא בהתאם לתנאי ההיתר:

(א)
"145.
התווייתה של דרך, סלילתה וסגירתה;

(1)

הקמתו של בנין, הריסתו והקמתו שנית, כולו או מקצתו, הוספה לבנין קיים וכל תיקון בו, למעט שינוי פנימי בדירה;
בפסקה זו - ...
כל עבודה אחרת בקרקע ובבנין וכל שימוש בהם שנקבעו בתקנות כעבודה או כשימוש הטעונים היתר כדי להבטיח ביצוע כל תכנית.

(2)
(3)
הוקם בנין חורג, לרבות ללא היתר או בסטיה מהיתר או מתכנית, או הוחל בהקמתו של בנין כאמור, רשאי יושב ראש הועדה המקומית לצוות בכתב שהבנין, או אותו חלק ממנו שהוקם או הוחל בהקמתו ללא היתר... ייהרס, יפורק או יסולק... ."

(א)
"238א.
2. בהחלטת הערכאה הראשונה נאמר:

"בנין" הוגדר בסעיף 1 של חוק התכנון והבניה ובסעיף 2 הוגדרה גם "דרך". המחוקק גילה את כוונתו המפורשת להבחין בין שני מושגים אלה ואבחנה דומה נעש(ת)ה גם בסעיף 145 הדן בעבודות הטעונות היתר.

לעניין צו הריסה מינהלי - לפי סעיף 238א' התייחס המחוקק אך ורק להקמתו של "בנין חורג". עפ"י הניסוחים הנדרשים אין בסיס להרחיב את מושג הבנין החורג גם לסלילת דרך. ראוי להדגיש כי מדובר בהליך מעין פלילי, בו נדרשת הגדרה ספציפית כדי שניתן יהיה להסתמך עליה... אשר על כן אני מחליט לבטל את צו ההריסה המינהלי.

...

מובן כי בידי המשיבים הזכות לעתור להריסת הכביש במסגרת סעיף 145, אם יתברר במסגרת ההליך המשפטי הראוי, כי הוא נסלל ללא היתר."
3. חוק התכנון והבניה מבדיל אכן בין "דרך" לבין "בנין" ו"מבנה". סעיף 238א של החוק מאפשר אכן הוצאת צו הריסה מינהלי, כנגד "בנין חורג". לא נאמר בסעיף זה כי ניתן להוציא צו הריסה מינהלי לשם הריסת "דרך", אך ההבחנה בין "דרך" לבין "בנין" כמפורט בסעיף 1 של ההגדרות בחוק התכנון והבניה, לא נועדה ולא נוצרה לצורך הוצאת צו הריסה מינהלי. היא מיועדת למטרות אחרות על מנת לאפשר קביעת דרכים וייעודי קרקע בתוכניות, ולתכליות נוספות. היינו, שהמונח "בנין" בסעיף 238א לחוק התכנון והבניה, כולל את המוגדר כ"בנין" בסעיף 1 של החוק, ויכול הוא לכלול כל פריט שנבנה כ"דרך", ובלבד שגם פריט זה, על פי טיבו, נסיבות בנייתו, מטרתו, ושאר הנתונים, ניתן לכלול אותו בהגדרת "בנין" שבחוק. על כן, מסילת ברזל, מבני דרך, קיר תנועה, קיר תומך וכיוצא בזה, כל אלה הם בגדר "בנין" לצורך סעיף 238א לחוק.

בעניננו, העבודות שנעשו, כללו את שינוי פני הקרקע, יצירת תוואי של הדרך וכן הנחת אספלט. האספלט יוצר "תוואי למעבר רכב" שבהתווית דרך", ואין הוא שונה במהותו מבניה של קיר או של סוללה. מבחינת החומר ממנו הוא עשוי, הוא דומה לבטון או אחד מן החומרים האחרים, שבהגדרת "בנין" בסעיף 1 של החוק.

4. את החוק יש לפרש על פי תכליתו. תכליתו היא למנוע ולאפשר הריסה של בניה בלתי חוקית. בין אם בניה זאת היא בניה של בית מגורים או של מבנה אחר, ובין אם הבניה היא של כביש סלול בחצרו של בנין או כגישה לבנין, כל אלה הם בגדר "בנין", הם נלווים לבניית הבנין, ותכליתו של החוק מצדיקה גם את האפשרות להוציא בגין כביש כזה, צו הריסה מנהלי.

5. השאלה שבעניננו נבחנה בע"פ 7/55 סולל בונה נ' הועדה המקומית לבנין ערים, פס"מ יב, עמ' 254. נראה לי ללכת על פי דעת המיעוט שם, התואמת את השינויים שחלו מאז שניתן אותו פסק, בנוגע לגישה הראויה לפירוש החוק, גישה של פירוש תכליתי, להבדיל מפירוש מילולי, דרך בה הלכה הערכאה הראשונה.

אין סיבה להימנע מגישה זו גם בעניננו, אף שמדובר בהליך מעין פלילי. השווה: רע"פ 2976/01 בתיה אסף נ' מדינת ישראל, תקדין עליון 2002(1), עמ' 162.

6. הצעתי היא, כי נקבל את הערעור, נבטל את החלטתה של הערכאה הראשונה ונחזיר אליה את הדיון, על מנת שתדון בשאר טענות המשיבים, בכל הקשור לצו ההריסה, תוקפו, והעילות לביטולו.


ש. ברלינר
- שופט
[אב"ד]
השופט י. דר
:
אני מסכים.
י. דר
- שופט
השופט י. גריל
:
1. לאחר שעיינתי בחוות הדעת של חברי אב בית הדין, כב' השופט ש' ברלינר, שאליו הצטרף חברי כב' השופט י' דר, ולאחר שעיינתי בהחלטתו של סגן הנשיא של בית משפט השלום כב' השופט א' רקם, ובטיעוניהם של הצדדים, נראה לי שיש לדחות את הערעור.

2. בית משפט השלום ביסס החלטתו על כך שסעיף 238א' של חוק התכנון והבניה, שעניינו צו הריסה מינהלי, מתייחס אך ורק ל"בנין חורג", והחוק מבחין בסעיף ההגדרות שבו בין הגדרת "בנין" לבין הגדרת "דרך", ומכיוון שמדובר בהליך מעין - פלילי, בו נדרשת הגדרה ספציפית כדי שניתן יהיה להסתמך עליה, סבר כב' השופט א' רקם שאין בסיס להרחיב את הגדרת "בנין חורג" שבסעיף 238א' של חוק תכנון והבניה כחלה גם על סלילת "דרך".

3. חברי אב בית הדין, כב' השופט ש' ברלינר, מקבל בחוות דעתו את גישתה של המערערת, לפיה יש לפרש הוראת חוק על פי תכליתו של החוק, ומכיוון שתכלית החוק היא למנוע ולאפשר הריסה של בניה בלתי חוקית, הרי הוראת חוק זו אמורה לחול על כל בניה, בין אם בנית בית מגורים, ובין אם הבניה היא של כביש סלול בחצרו של בנין או כגישה לבנין, כל אלה באים בגידרו של המונח "בנין".

יתר על כן, המונח "בנין" שבסעיף 238א' לחוק התכנון והבניה, כולל את הגדרת "בנין" שבסעיף 1 לחוק התכנון והבניה ויכול הוא לכלול כל פריט שנבנה כ"דרך", ובלבד שפריט זה לפי טיבו, מטרתו, ונסיבותיו ניתן לכלול אותו בהגדרת "בנין" שבחוק, ולכן מסילת ברזל, מבנה דרך, קיר תומך וכיוצא באלה, באים אף הם בהגדרת "בנין" לצורך סעיף 238א' לחוק ועוד הוסיף חברי שלענין זה נראה לו ללכת על פי דעת המיעוט של כב' השופט ד"ר ב' הלוי בבית המשפט המחוזי בירושלים ע"פ 7/55 סולל בונה נ. הועדה המקומית פס"ם יב' עמ' 254.

4. שקלתי בדבר והגעתי למסקנה לפיה יש לאמץ את החלטת בית משפט השלום ולדחות את הערעור.

לכאורה, הפרשנות לפי תכליתו של החוק מצדיקה את קבלת עמדת חבריי, דהיינו, אין ספק שתכלית החוק היא למנוע בניה בלתי חוקית ולאפשר בהליך מזורז הריסתו של "בנין חורג", לכן ניתן גם, בצדק, לטעון שאחת היא אם המדובר במבנה או בכביש סלול בחצרו של בנין או כגישה לבנין. אם אלה נבנו או נסללו שלא כדין יש לאפשר הוצאת צו הריסה מינהלי, וזאת גם אם המדובר בכביש.

5. יחד עם זאת, לא ניתן להתעלם מכך שמדובר בהליך שהוא מעין - פלילי, ונקיטת הצעד של צו הריסה מינהלי היא בבחינת הפעלת אמצעי בעל משמעות מרחיקת לכת.

סעיף 34 כ"א של חוק העונשין, תשל"ז - 1997 קובע:
"ניתן דין לפירושים סבירים אחדים לפי תכליתו, יוכרע הענין לפי הפירוש המקל ביותר עם מי שאמור לשאת באחריות פלילית לפי אותו דין".
ציינתי קודם לכן, שההליך של צו הריסה מינהלי הוא הליך מעין - פלילי, ולכן נראה לי כי ראוי הוא להחליט בו בהתאם להוראת סעיף 34 כ"א של חוק העונשין.

6. לכן, משרואים אנו שסעיף 238א' של חוק התכנון ובניה קובע שיושב ראש הועדה המקומית רשאי לצוות על הריסתו של "בנין", משהוקם "בנין חורג", וביודענו שסעיף ההגדרות של אותו חוק מבחין בין "בנין" לבין "דרך", מתבקשת לדעתי המסקנה שהמחוקק התכוון ל"בנין" אך לא ל"דרך", ולא הייתי מחיל במקרה זה את הפירוש המרחיב.
יתר על כן, רואים אנו שהוראת סעיף 238א' של חוק תכנון והבניה תוקנה עד כה 4 פעמים, לאחרונה בשנת תשנ"ה.

לא היתה כל מניעה לתקן את הוראת החוק ולקבוע שהאמור באותו סעיף יחול לא רק על "בנין" אלא גם "דרך". אם נמנע המחוקק על פני כל אותן שנים מלתקן את הוראת הסעיף, ניתן להניח שהמחוקק סבר שאין צורך בהרחבת תחולת הסעיף על מנת שיחול גם על "דרך".

7. יתר על כן, בסעיף 238א'(א) של החוק, נקבע שבטרם יורה יושב ראש הועדה המקומית על הריסת הבנין, יוגש לו תחילה תצהיר חתום בידי מהנדס הועדה המקומית או מהנדס אחר, ובתצהיר על המהנדס לפרט שלושה נתונים עובדתיים שקיומם הוא תנאי מוקדם למתן צו ההריסה המינהלי.

בס"ק 3 נאמר:

"ביום הגשת התצהיר, אין הבנין שלגביו מבוקש הצו מאוכלס או שהוא מאוכלס תקופה שאינה עולה על 30 ימים".
לכאורה, נראה מתוך הניסוח, שהוראת הסעיף מתייחסת ל"בנין" דווקא ולא ל"דרך" שכן השימוש במונח "מאוכלס" מתאים לבנין דווקא.

8. לכן, עמדתי היא שכל עוד לא ראה המחוקק לנכון לתקן את הוראת סעיף 238א' של חוק התכנון והבניה ולקבוע שההוראה תחול גם על "דרך", כהגדרתה בסעיף 1 של החוק, אין מקום להרחבת התחולה בדרך של פרשנות מרחיבה.

למעלה מן הענין מובהר, שאין בכל האמור, כמובן, כדי למנוע מן הרשויות המוסמכות לנקוט בדרך של הגשת כתב אישום בגין עבירה (בהנחה שבוצעה כזו), לפי סעיף 204 של חוק התכנון והבניה, ולבקש לאחר ההרשעה נקיטת אמצעים נוספים לפי סעיף 205 של החוק.

מטעמים אלה סברתי שיש לדחות את הערעור.

י. גריל
- שופט
הוחלט כאמור בחוות דעתו של השופט ש. ברלינר
[אב"ד].

המזכירות תמציא העתק הפסק לב"כ הצדדים, בדואר.

ניתן היום ג' באלול תשס"ב, 11 באוגוסט 2002 בהעדר בעלי הדין.
י. דר
, שופט

י. גריל
, שופט

ש. ברלינר
, שופט
אב"ד

d00277001k
1
בתי המשפט
ע.פ. 2770/01
בבית המשפט המחוזי בחיפה
השופטים: ש. ברלינר
- [אב"ד], י. גריל
ו - י. דר

בפני
:








עפ בית משפט מחוזי 2770/01 הועדה המחוזית לתכנון ובניה חיפה נ' מוסטפא אבו הלאל ואח' (פורסם ב-ֽ 11/08/2002)