פסקי דין על מרכז השלטון המקומי בישראל | פסקי דין על פורום 15 הערים העצמאיות (במרכז השלטון המקומי) ואח' | פסקי דין על משה צרפתי

11646/05 עעמ     05/09/2007




עעמ 11646/05 מרכז השלטון המקומי בישראל, פורום 15 הערים העצמאיות (במרכז השלטון המקומי) ואח' נ' משה צרפתי




החלטה בתיק עע"ם 11646/05



בבית המשפט העליון
בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים


עע"ם 11646/05

עע"ם 1074/06


בפני
:

כבוד השופט א' רובינשטיין


כבוד השופט ס' ג'ובראן


כבוד השופט ע' פוגלמן


המערערים בעע"מ 11646/05:

1. מרכז השלטון המקומי בישראל



2. פורום 15 הערים העצמאיות (במרכז השלטון המקומי)
המערערת בעע"מ 1074/06:
עיריית חדרה



נ


ג


ד



המשיב:
משה צרפתי


ערעורים על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה מיום 9.11.05 בתיק עת"מ 2296/04.


תאריך הישיבה:
י"ד באייר תשס"ז
(02.05.07)

בשם המערערים בעע"מ 11646/05:
עו"ד מאיר נתן
, עו"ד אלי אליאס


בשם המערערת בעע"מ 1074/04 :
עו"ד אריאל ארונוביץ


בשם המשיב:

עו"ד אילן פורת
, עו"ד טלי עדי-בובר


פסק-דין

השופט א' רובינשטיין
:

א.
ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (השופט, כתארו אז, נאמן) מיום 9.11.05 בתיק עת"מ 2296/04, בו התקבלה עתירת המשיב לביטול חיובו בתשלום היטל סלילה לפי חוק עזר לחדרה (סלילת רחובות), תשנ"ה - 1994 (להלן
חוק העזר
).

רקע והליכים קודמים

ב.
בשנת 2004 קיבל המשיב, בעל נכס מקרקעין בחדרה, שתי הודעות תשלום בגין היטל סלילה, בסך כולל של למעלה ממאה וארבעים אלף ש"ח. כלפי חיוב זה הגיש המשיב עתירה מינהלית (שבהמשך תוקנה), שנטענו בה שלושה מקבצי טענות: (1)
פטור לקרקע חקלאית
: נטען כי ייעוד המקרקעין חקלאי, ושלפי סעיף 4(א) לחוק העזר קיים פטור מהיטל סלילה לנכס כאמור; (2)
העדר זיקת הנאה בין המקרקעין לרחוב החדש
: נטען כי הרחוב המדובר נסלל על מנת לאפשר גישה למרכז מסחרי חדש, ושסלילתו מומנה על ידי מקימיו. נטען כי אין גישה מהרחוב החדש למקרקעי המשיב, ושאין הוא מפיק ממנו כל הנאה; (3)
חוקיות חוק העזר וסבירותו
: בהסתמך על חוות דעתו של השופט אנגלרד בפרשת
אל עמי
(ע"א 889/01
עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובניה בע"מ
, פ"ד נז(1) 340), נטען כי "המאפיינים של היטל הסלילה הנדון מקיימים את היסודות של מס" (שם, עמ' 361), ולפיכך שאין העירייה - הרשאית על פי דין להתקין חוקי עזר המטילים "תשלום אגרות, היטלים או דמי השתתפות" (סעיף 251(1) לפקודת העיריות) אך לא מסים - מוסמכת להטילו.

ג.
עקב השלכות הרוחב של הדיון בחוקיותה ובסבירותה של שיטת ההיטלים (לגביה יורחב הדיבור בהמשך) צורפו מרכז השלטון המקומי ופורום 15 הערים העצמאיות (המערערים בעע"ם 11646/05) כמשיבים. כן התבקשה עמדת היועץ המשפטי לממשלה. היועץ המשפטי החליט שלא להצטרף להליך, בנימוק שהגם שלשיטתו אין פסול בשיטת ההיטלים, הנה בשאלה האם הוטל ההיטל כדין במקרה הספציפי "אין למדינה כל יתרון כבעל דין" (סעיף 20 לתגובת בא כוח היועץ המשפטי לממשלה מיום 24.5.06).

ד.
ביום 9.11.05 קיבל בית המשפט את עתירת המבקש, על יסוד טענתו בדבר היעדר זיקת הנאה בין ההיטל לסלילת הרחוב. טענתו הראשונה של העותר, כי המקרקעין הם
קרקע חקלאית
הזכאית לפטור, נדחתה עובדתית; ביחס לטענה השלישית -
חוקיות שיטת ההיטלים
- קבע בית המשפט כי אכן קיימת "בעייתיות... בשאלת הסמכות העקרונית", אך לא קבע כי מדובר במס שהטלתו בחוק עזר אינה חוקית, ואף ציין "שכל עוד לא הוכח היפוכו של דבר, עומד חוק העזר, בחזקת כשרות" (עמ' 11). מנגד, נעתר בית המשפט - כאמור - לטענה שעניינה העדר זיקת הנאה בין ההיטל לבין סלילת הכביש, בשונה מן "הזיקה הקיימת בין סלילת הכביש לבין בעלי המרכז המסחרי" (עמ' 10). בית המשפט הוסיף, כי "העירייה אף לא ציינה כמה כסף נגבה מבעלי המרכז המסחרי עבור היטל סלילת הכביש, וכמה היא נדרשת להוסיף, אם בכלל, עבור ביצוע עבודות הסלילה" (עמ' 11). נאמר כי ככלל "על העירייה להכניס לתוך דרישת התשלום שנשלחת לבעלי הנכסים הגובלים את הפרטים ששימשו יסוד לחישוב ההיטל" (עמ' 12). בסופו של יום, קבע בית המשפט, "כי במקרה הספציפי שלפני לא הוכחה זיקה בין ההיטלים שהושתו על העותר ובין הוצאות סלילת הכבישים. שוכנעתי לכן שהעירייה חרגה ממתחם הסבירות כאשר שלחה את הדרישה לתשלום ההיטלים" (עמ' 13-12). כלפי

פסק דין
זה הוגשו הערעורים שבפני
נו.

הטענות בערעור

ה.
בערעורה (עע"ם 1074/06) טוענת העירייה,
במישור העובדתי
, כי בפועל - ובניגוד לנטען - יוצא המשיב נשכר מסלילת הרחוב, הן כיון שנפתחה כניסה אחורית למקרקעיו והן בשל הורדת נפח התנועה בציר הקיים. נטען כי מטרת הסלילה לא היתה אך חיבור המרכז המסחרי החדש - אלא הפחתת עומס התנועה בציר הקיים. עוד נטען לשיהוי, בשל העובדה שהמשיב לא העלה את הסתייגויותיו בשלב התכנון.
במישור הדיוני
נטען כי שגה בית המשפט בדונו בטענות שלא הועלו על ידי המשיב, בכללן: הזיקה שבין גובה ההיטל לשיעור ההנאה (במובחן מעצם קיומה של זיקת הנאה), וחובת העירייה להציג תחשיב מפורט. עוד ציינה העירייה כי בית המשפט קמא הוא שיזם את תיקון העתירה באופן שתתייחס לחוקיות חוק העזר.
במישור המהותי
נטען כי מדובר בהיטל, ולא בדמי השתתפות - היא השיטה שנהגה בעיקר בעבר לעניין מימון תשתיות - ולכן שגה בית המשפט בבחנו את הנאת המשיב מהעבודות הספציפיות. עוד נטען, כי שיטת ההיטלים אושרה בפסיקת בית משפט זה (תוך הפניה לעמדות השופטים שטרסברג-כהן וטירקל בפרשת
אל עמי
), ונקבעה כדין בחוק העזר - לפיכך כל שהיה על בית המשפט לבחון הוא האם הוטל ההיטל בהתאם להוראות חוק העזר, ועל כך כנטען אף המשיב אינו חולק.

ו.
בערעורם (עע"ם 11646/05) מתייחסים מרכז השלטון המקומי ופורום הערים העצמאיות אך
למישור המהותי
. ראשית נטען כי בניגוד לשיטת דמי ההשתתפות - לפיה נקבע החיוב בהתאם לעלותן של עבודות התשתית הספציפיות בשטחים הגובלים - הנה לפי שיטת ההיטלים נושאים בעלי הנכסים בחלק היחסי של כלל הוצאות הרשות בגין תשתיות אלה. המעבר לשיטת ההיטלים ביטל אפוא את הצורך בהוכחת זיקת המימון (קשר ישיר בין גובה ההיטל לעלותה של עבודת התשתית הרלבנטית), ותחתיו בא הצורך בהוכחת זיקת הנאה בלבד (ללא קשר בין גובה ההיטל לעלות העבודות הספציפיות). נטען כי חוקיות שיטת ההיטלים הוכרה בפסיקה (תוך הפניה לדעות השופטים שטרסברג-כהן וטירקל בפרשת
אל עמי
, ולעמדת השופט עדיאל
בעת"מ (ירושלים) 988/03
רוטופלס בע"מ נ' עיריית ירושלים
(לא פורסם)), ושמסיבה זו שר הפנים לא התנגד להתקנת חוק העזר הנדון. נטען כי משנקבע כי ההסדר הקבוע בחוק העזר חוקי, וכיון שהחוק קובע את גובה ההיטל לפי חישוב גלובלי קבוע מראש - לא היה מקום להידרש לסוגיית שיעור ההנאה מעבודות התשתית הספציפיות.
הוטעם כי קיימת אפשרות
עקרונית
לתקוף את שיעור ההיטל הקבוע בחוק העזר (תוך הפניה
לע"א 1711/02
עיריית חולון נ' ארגון הקבלנים והבונים חולון
, פ"ד נח(5) 933
- להלן פרשת
חולון
, ולבג"צ 5145/91
מימון נ' בן דרור
, פ"ד מח(1) 457), אלא שעניין זה כלל לא הועלה בהליך דנא.
עוד התייחסו המערערים לפסק דינו של בית המשפט המחוזי (השופט, כתארו אז, דר) בתיק עת"מ (חיפה) 2223/04
וייזר נ' עירית חדרה
(לא פורסם), שעסק באותה חלקה ובאותו היטל, בו התקבלה עמדתם (פסק הדין ניתן ביום 9.5.06, קרי כמחצית השנה לאחר פסק הדין נשוא ענייננו, ואליו נשוב בסיפת דברינו).

ז.
מנגד מעלה המשיב שורה של טענות כנגד התערבות בפסק דינו של בית המשפט המחוזי. ביחס
לחוקיות
חוק העזר, נטען - בהסתמך על דברי השופט אנגלרד בפרשת
אל עמי
-
כי חוק העזר הותקן בחוסר סמכות. עוד הפנה המשיב לדו"ח מבקר המדינה ("גביית אגרות בידי רשויות מקומיות" –
דו"ח ביקורת על הרשויות המקומיות


2005
), בו התייחס המבקר לאי הבהירות הקיימת בסוגיית חוקיותה של שיטת ההיטלים. ביחס
לגובה ההיטל
נטען כי אף אם ייקבע שחוק העזר חוקי, לא הוצגו נתונים המסבירים את התחשיב לפיו נקבע גובה ההיטל (תוך הפניה לפרשת
חולון
), וכן כי יש להגביל את ההיטל להוצאות הספציפיות שהוצאו (כפי שכנטען נקבע בחוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב – 1962; ראו ע"א 263/78
חברת חשמל לישראל בע"מ נ' המועצה המקומית נשר
, פ"ד לג(1) 757 - להלן
פרשת נשר
). ביחס לסבירות ההיטל בנסיבות הקונקרטיות, נטען כי העבודות נעשו לתועלת המרכז המסחרי החדש ובמימונו - ולא היה איפוא מקום להטיל את עלותן על התושבים, ובפרט לא על המשיב שמקרקעיו, כך נטען, עובדתית, אינם נהנים מתוצאתן.

ח.
בדיון בפני
נו נטען מטעם בא כוח מרכז השלטון המקומי ופורום הערים העצמאיות, כי שיטת ההיטלים באה לעולם בשל עיוותי צדק חלוקתי בשיטת דמי ההשתתפות, וכי הזיקה הספציפית על פי שיטת ההיטלים היא בכך שהנכס גובל בכביש, ודי בכך. בא כוח עירית חדרה טען, כי גם ספציפית אין הכביש הנדון משמש אך את המרכז המסחרי כשיטת המשיב. בא כוח המשיב טען, כי המדובר בפועל במס. קיוינו כי הצדדים יבואו לכלל הסכמה בהידברות (החלטה מיום 7.5.07), אך זו לא צלחה, ועל כן עלינו להכריע.

יישום חוק העזר על המקרה שלפנינו

ט.
אומר כבר כאן, כי מקובלת עלי,
בנסיבות הדין המצוי
, טענת המערערים לפיה בהנחה שחוק העזר חוקי, לא היה מקום לבחון את סוגיית ההנאה הקונקרטית שמפיק המשיב מהרחוב החדש. נעקוב אחר יישום חוק העזר למקרה שבפני
נו צעד אחר צעד. סעיף 4(א) לחוק העזר קובע:

"... חייב אדם שהוא בעל נכס גובל ביום התחלת סלילה או אחריו למעט בעל נכס שהוא שטח חקלאי, בתשלום היטל בעד סלילת כביש ובעד סלילת מדרכה".

סעיף 5 לחוק העזר קובע:

"שיעור ההיטל יהא כאמור בתוספת בהתאם לתוקפו ביום התחלת הסלילה או ביום מתן היתר בניה".

סעיף 1 (סעיף ההגדרות) מגדיר "נכס גובל... בין שיש מאותו רחוב או קטע מרחוב גישה לנכס ובין אם לאו". אין חולק כי מקרקעיו של המשיב עונים, למצער, על הגדרה זו, ולפיכך לפי סעיף 4 הוא חייב בהיטל סלילה. סעיף 5 קובע כי שיעור ההיטל יהא כאמור בתוספת (15.89 ש"ח למטר רבוע משטח הקרקע; 23.44 ש"ח למטר בנוי) - ובהתאם לתחשיב זה חושב ההיטל נשוא ההליך. נמצא שההיטל הוטל כדין, וככל שחוק העזר חוקי, לא היה מקום לבחון את זיקת ההנאה של המשיב מהכביש הספציפי, או את השאלה האם מקימי המרכז המסחרי מימנו את מלוא עלות הסלילה. בחינה כאמור אינה מתבקשת מהחוק, הנוקט בשיטת ההיטל ולא בשיטת דמי ההשתתפות, אליהן נידרש עוד להלן. נמצא כי בהנחה שחוק העזר חוקי ותקף, לא נפל פגם באופן בו חושב ההיטל - ובעניין זה חוששני כי
יש לבטל את הכרעת בית המשפט קמא.
עוד אציין, כי שאלת התחשיב העומד ביסוד הסכומים הקבועים בחוק העזר לא נדונה בבית המשפט קמא, ואף בפני
נו נטענה כלאחר יד ובשפה רפה - ולפיכך אין מקום לדון בה (ראו גם עת"מ (חיפה) 1371/05
מולר נ' עיריית קריית אתא
(לא פורסם) פסקה 9.4), זאת מבלי להביע כל עמדה לגבי התחשיב לגופו. ולבסוף, לא ראיתי לסתור את טענת העירייה כי הרחוב הוא חלק מתכנית התשתיות העירונית, ואין לראות בו חלק מהמרכז המסחרי שאין להטיל את הוצאותיו על התושבים. ומה באשר לחוקיות חוק העזר, שאלה שהיא כמובן רחבה מתיק זה, ועל כן היזעקותם של גורמי השלטון המקומי שמעבר לעירית חדרה?

שיטת דמי ההשתתפות ושיטת ההיטלים - רקע

י.
על מנת להציע את התשתית לדיון בשאלת חוקיותה של שיטת ההיטלים יש לסקור בקצרה את המנגנונים המשפטיים שבאמצעותם מממנות הרשויות המוניציפליות עבודות תשתית בתחומן, ואת השינויים שחלו בתחום זה בעשרות השנים האחרונות. תיאור היסטורי ממצה מצוי לנו בדברי השופטת (כתארה אז) ביניש:

"הרשויות המקומיות גובות מתושביהן, לפי חקיקת משנה עירונית, את כספי עלות סלילת הכבישים והמדרכות בתחומן, או שיעור מסויים מעלויות אלה. חוקי עזר עירוניים מיוחדים שנועדו מלכתחילה לאפשר את גביית העלויות האמורות שונו במשך השנים, והשינוי העיקרי הוא בכך
שהוחלפה שיטת החיוב
בגין סלילת הרחובות.

בעבר נהגה ברשויות רבות שיטת החיוב
בדמי השתתפות
, אשר היתה מבוססת על החזר הוצאות שהוציאה הרשות בגין סלילת כבישים ומדרכות בתחומה. השיעור שנגבה מבעלי הנכסים הגובלים ברחוב היה אחוז מסויים מההוצאות שהוצאו בפועל בגין סלילת הכביש, כשהן עומדות ביחס לקטע הכביש שנסלל, שאורכו כאורך קטע הנכס הגובל בו...

שיטת חיוב זו השתנתה עם התקנת חוק העזר החדש, המטיל על בעל "נכס גובל"
היטל בגין סלילת כביש או מדרכה
... מעיון בחוק העזר החדש עולה כי החיוב בהיטל אינו מבוסס על ההוצאות שהוציאה העיריה בפועל בגין סלילת הכביש או המדרכה הגובלים בנכס, אלא על תעריף קבוע עבור כל יחידה משטח הקרקע ומשטח הבניין שעליה... המיועד לכיסוי הוצאות הסלילה על פי תחשיב קבוע מראש, שאינו נגזר מעלויות סלילת קטע הכביש הגובל בלבד" (ע"א 4435/92
עיריית ראשון לציון נ' חב' מאיר סדי בע"מ
, פ"ד נב(3) 321, 328-326 להלן
פרשת סדי
; ההדגשות הוספו - א"ר).

י"א.
בשורה ארוכה של פסקי דין עמד בית משפט זה על ההבדלים בין שיטת דמי ההשתתפות לשיטת ההיטלים. עוד בפרשת
קרית אתא
(ע"א 308/72
עירית קרית-אתא נ' כימיקלים ופוספטים בע"מ
, פ"ד כז(1) 617) ציין השופט מני, "כי החוק (חוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב - 1962 - א"ר) בא להנהיג שיטת מימון חדשה... מה שמאפיין שיטה זו הוא שבעלי נכסים שהביוב נועד לשימושם לא ישלמו עוד דמי השתתפות בהוצאות ההתקנה לאחר שהוצאו למעשה, אלא יהיו חייבים בהיטל ששיעוריו ייקבעו בחוק-עזר כללי של הרשות המקומית. שיטה חדשה זו באה לסייע לרשויות לממן מראש את הוצאותיהן במערכות הביוב שיותקנו על-ידן והיא צופה פני העתיד ואינה חלה על העבר" (עמ' 620; ראו גם פרשת
נשר
; ע"א 6066/97
עיריית תל-אביב-יפו נ' אבן אור פסגת רוממה בע"מ
, פ"ד נד(3) 749; ע"א 7316/97
עיריית ראשון לציון נ' חב' לוינשטיין
(לא פורסם) - להלן פרשת
ראשון לציון
; ע"א 1270/02
עיריית רמת-גן נ' מנחמי בוני מגדלי דוד רמת-גן בע"מ
, פ"ד נח(2) 7). בפרשת
רשף
(ע"א 620/82
מועצת עיריית הרצליה נ' רשף
, פ"ד לז(4) 57) התייחס בית המשפט ליתרונות הגלומים בשיטת ההיטלים, ובכללם:

"חלוקת נטל צודקת בין כלל תושבי העיר, שכן על-פי חוק העזר הקודם בעל נכס הגובל ברחוב ראשי היה משלם הרבה יותר מבעל נכס הגובל ברחוב צדדי וצר... על פי החוק החדש, בעל נכס הגובל ברחוב העומד להיסלל יחויב בתשלום בהתאם לחישוב של סך כל ההוצאות לסלילת הרחובות המתוכננים להיסלל בעיר, חלקי מכלול הבנייה המתוכננת בעיר, כך שכל בעל נכס גובל ישלם "מחיר ממוצע", וסך ההיטל שייגבה מכלל בעלי הנכסים הגובלים יכסה את מלוא עלות הסלילה המתוכננת בעיר... על-פי השיטה הקודמת שילם בעל מגרש מלבני פחות (או יותר) מבעל מגרש רבוע... והכול היה תלוי בשאלה העובדתית - אם המגרש המלבני פונה בצלעו הצרה (או הרחבה) לכביש הנסלל.... מבחינת יעילות הגבייה ועלותה - השיטה הקודמת הטילה עומס מינהלי רב על המנגנון העירוני, שכן העירייה נדרשה לתת חשבון מדויק של סך ההוצאות לסלילת קטע הרחוב הגובל בנכס..." (עמ' 67, השופט ד' לוין).

י"ב.
אל נכון ציין בית המשפט המחוזי בתל אביב, כי משמעות המעבר משיטת דמי ההשתתפות לשיטת ההיטלים, היא "מעבר מחיוב המבוסס על
החזר
יחסי של הוצאות בפועל בקשר עם סלילת קטע כביש מסויים, לחיוב
בהתאם לתחשיב
המבוסס על המחיר הממוצע של סלילת כל הרחובות בעיר... גם לחיוב של ההיטל יש זיקה לשירות של סלילת הכבישים, אולם זיקה זו היא עקיפה יותר" (ע"א (תל אביב) 1215/03
עיריית כפר סבא נ' מדרשית נעם - קרית יעקב הרצוג
(לא פורסם) - השופטת רונן; ההדגשה הוספה - א"ר). השאלה העומדת לדיון בפני
נו אינה סבירות שיטת ההיטלים
- עניין זה הוכרע על ידי הגופים הנבחרים ברשות המקומית בהתבסס על המלצת השלטון המרכזי (ראו חוזר מנכ"ל משרד הפנים 6/תשמ"א), ואושר בפסיקת בית משפט זה. השאלה המועלית לפנינו - ולא לראשונה - היא האם המעבר לשיטת ההיטלים נעשה בסמכות, קרי, האם פקודת העיריות מסמיכה את העיריות לגבות היטלים המבוססים על זיקת הנאה "עקיפה יותר", ולא על החזר הוצאות.

שיטת ההיטלים - מס או אגרה

י"ג.
סעיף 251 לפקודת העיריות קובע:

"בחוקי עזר רשאית המועצה לקבוע הוראות בדבר - (1) תשלום אגרות, היטלים או דמי השתתפות על ידי כל אדם...".

בפסיקה רבת שנים נקבע כי אין העירייה מוסמכת לגבות מס כללי (למעט ארנונה), ושהמונחים "אגרות, היטלים או דמי השתתפות" מחייבים זיקה בין התשלום לשירות הניתן בגינו:

"העירייה, שאין לה סמכות זולת הסמכויות שהוקנו לה בחוק, אינה מוסמכת לגבות מבעל נכס תשלום בגין שירות, מבלי לספק לבעל הנכס את אותו שירות. בעניין זה מבחינה פקודת העיריות בין ארנונה כללית על נכסים, שהעירייה מוסמכת להטילה על-פי סעיף 274ב לאותה פקודה, ללא זיקה לשירותים, לבין גביית תשלומים עבור שירותים שהיא נותנת... תשלום עבור שירותים, בין שמכונה הוא היטל ובין שמכונה הוא דמי-השתתפות, מוטל בגין שירות הניתן לבעל הנכס, והתשלום אף מיועד לממן אותו" (פרשת
ראשון לציון
).

י"ד.
בפרשת
אל עמי
סקר השופט אנגלרד את מאפייניה של שיטת ההיטלים, וכך תמצית דבריו (עמ' 361):

"אם נפעיל כעת את המבחנים הנזכרים שהתגבשו בספרות ובפסיקה בדבר ההבחנה בין תשלום חובה שהוא מס ובין תשלום חובה שאינו מס, הרי נראה כי המאפיינים של היטל הסלילה הנדון מקיימים את היסודות של מס, וזאת מן הטעמים הבאים: אין זיקה אמיתית בין התשלום ובין השירות; התשלום משמש למימון הוצאות כלליות ולא כהחזר עבור הוצאות מוחשיות ומסוימות של סלילה; התשלום אינו נגבה בצמוד לשירות הניתן בעדו, ולא מבעלי הנכסים הנהנים מהשירות יותר מאחרים".

בהתאם לאמור מעלה, אילו במס עסקינן - אין העירייה מוסמכת להטילו. בנסיבות המקרה נמנע השופט אנגלרד מלקבוע כי חוק העזר הותקן בחוסר סמכות, אך קבע "יש לראות בחוות דעתי מעין תמרור אזהרה כדי שהגורמים הנוגעים בדבר ייקחו לתשומת ליבם את הבעייתיות אותה עוררתי" (שני חבריו להרכב - השופטים שטרסברג-כהן וטירקל - ביקשו להשאיר את השאלה בצריך עיון). והנה, במקרה שלפנינו מבקש המשיב להיבנות מדברי השופט אנגלרד ולהכריז על בטלות חוק העזר.

על חוקיות שיטת ההיטלים

ט"ו.
ראשית, דומה כי במישור העיוני אין התשובה לשאלת החוקיות פשוטה ומובהקת. "בעזרת השם" - גם בעזרת שמו של התשלום המוטל, האמור לבטא את מהותו - נמצאו ונמצאות דרכים לגביית כספים מן הציבור לצרכי הרשות, והדברים עתיקים. לכך מן הסתם כיוון השופט אנגלרד ב"תמרור האזהרה" שהציב. אין ספק שלפי שיטת ההיטלים הזיקה בין התשלום לתמורה רופפת, לעיתים רופפת ביותר, בשונה משיטת דמי ההשתתפות. הנה במקרה שלפנינו נטען כי בעלויות סלילת הרחוב נשאו מקימי המרכז המסחרי, שלמשיב אין הנאה מהכביש שנסלל - ושבפועל הוא נדרש לשלם עבור סלילת רחובות בחלקים מרוחקים של העיר. עם זאת אין מחלוקת כי הנכס שבו עסקינן "גובל" בכביש על פי הגדרת הדין. בא כוחו המלומד של מרכז השלטון המקומי ופורום הערים, בדיון לפנינו, לא כיחד כי במצב כיום די בזיקה זו, וכי המשיב ושכמותו נדרשים לשלם משמגיעה שעה שניתן לבוא אליהם ולגבות נוכח סלילה גובלת. ברי אפוא שאבדה הזיקה הישירה בין
גובה
התשלום ו
גובה
ההנאה (זיקת מימון), ושאין המדובר עוד בהחזר בעבור הוצאות שהוצאו בפועל. במישור העיוני קיים איפוא קושי: זיקת ההנאה היא העומדת ביסוד האפשרות לחייב בהיטל סלילה, אך שיעור התשלום נעשה ללא קשר לשיעור ההנאה; האם לא קרבנו לגדרי מסים? ועוד, אם המדובר במימון הוצאות התשתית בשטח הרשות כולה, מדוע ישאו בה רק בעלי הנכסים
שבאופן מקרי
נסללים לידם רחובות וכבישים, שאז באה עמהן הרשות חשבון לגביהן? אכן שאלה זו אינה פשוטה במישור העיוני, כפי שציין השופט אנגלרד; ואולם כפי שנראה, סבר בית משפט זה לא אחת כי שיטת ההיטלים תקפה משפטית.

ט"ז.
בארה"ב נקבע, כי סמכותה של רשות מקומית לגבות היטלים (
assessments
) מוגבלת רק לבעלי נכסים המפיקים מעבודות התשתית הנאה ייחודית, ושונה מההנאה המופקת על ידי שאר תושבי הרשות:
"a special or local assessment is valid only

if the improvement for which the costs are assessed confers a special benefit on the owners of the property in the assessment district which is different from the general benefit which the owners enjoy in common with the owners of property not subject to the assessment for the improvement. the assessment is regarded as compensation for this special benefit. however, the dominant purpose of an assessment is not to require a property owner to pay the cost of a public improvement, but to require him to reimburse the city for an expenditure which enhances the value of his or her property" (70c am. jur. (2d ed. 2000) special or local assessments 21, p. 648).

גם במשפט האנגלי מממנים תושבים את עלויות הסלילה בשיטת החזר ההוצאות (ראו
highways act, 1980
ובפרט סעיפים 212-205). בספרות המשפטית הישראלית אנו מוצאים, כי גם המצדדים בחוקיות שיטת ההיטלים מכירים בבעייתיות הכרוכה בה:

"נוכח מהותו הדומיננטית של ההיטל ומכלול אפיוניו יש לדעתנו לראותו כאגרה המשיקה באופייה המימוני למס. לו נדרשנו למקד את היטלי הפיתוח על סקאלה דמיונית הנמתחת בין 'מחיר' המצוי בקציה הימני לבין מס המצוי בקציה הימני לבין מס המצוי בקציה השמאלי, כשבתווך מצויה האגרה, היינו ממקמים אותם בסמוך לקציה השמאלי של הסקאלה ובסמיכות למס, ברם לא בחפיפה לו, שכן למעלת מס אין ההיטל מגיע" (ע' שפיר,
אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות
(מהדורה שניה, תשס"ה) כרך א', 123; להלן
שפיר
).

דו"ח מבקר המדינה הנזכר מנתח את ההבחנה בין סוגי התשלומים השונים שגובה רשות מקומית מן הציבור; מתאר את הארנונה הכללית (עמ' 183) כמי שנועדה - גם על פי פסיקתו של בית משפט זה - למתן 'שירותי ליבה' כגון פינוי אשפה, ניקיון רחובות ותחזוקתם, שכל מחזיק בנכס נזקק להם; וזאת בנוסף למימון יתר הוצאותיה הכלליות של העיריה. לעניין ההיטלים ובהם אלה הכרוכים בסלילת כבישים, מדגיש הדו"ח (עמ' 188-187) את אי הבהירות שבאבחון הזיקה הישירה בין ההיטל לסלילת הרחוב, וכן את חוסר הודאות המשפטית, וקורא ליזמה חקיקתית להסרתה של אותה אי בהירות. ואכן, עיונית שאלה היא מה היחס, למשל, בין סלילת כביש לתחזוקתו.

י"ז.
בעמדה שהוגשה על ידי פרקליטות מחוז חיפה, מטעם היועץ המשפטי לממשלה, לבית המשפט קמא צוין כך:


"שיטת דמי ההשתתפות שהיתה נהוגה בעבר הומרה בהדרגה על ידי הרשויות המקומיות לשיטת ההיטל. בחלק קטן של הרשויות המקומיות נהוגה עדיין שיטת דמי ההשתתפות... אך ככלל משרד הפנים אינו מאשר כיום חקיקת חוקי עזר שגביית התשלום על פיהם מבוססת על שיטת דמי ההשתתפות אלא אך על שיטת ההיטל".

אך בנשימה אחת יוחסו הדברים לכך:

"שיש לאפשר לרשות המקומית לנהל את ענייני תושביה בתחום סמכותה, בדרך הנראית לגופי השלטון כראויה, נאותה ומיטבית, תפיסה המבוססת על ההנחה כי בתחום הסמכויות המסורות לרשות המקומית, ידיעתם ומעורבותם של פרנסיה מעניקה להם כלים טובים לא פחות ולעתים אף יותר מאלו המצויים בידי השלטון המרכזי. מאידך, מונחה שר הפנים על-ידי אינטרסים שבראשם שלטון החוק, ובעניינו - מניעת חריגת הרשות המקומית מהסמכות שהוענקה לה בדבר החקיקה הראשי...".

כשלעצמי התקשיתי ליישב בהקשר דברים אלה בין העובדה שאין משרד הפנים מאשר לעת הזאת, כנמסר, אלא חקיקת עזר בשיטת ההיטלים - ובין האוטונומיה לשלטון המקומי בה מדובר; אך מכל מקום סבורני כי נושא מעין זה הוא ביסודו

נושא ארצי, קרי, שהמחוקק הראשי צריך ליתן עליו את דעתו. במדינה קטנה עסקינן, ואין הדעת נותנת ששתי רשויות סמוכות יקבעו אמות מידה שונות, כעולה מן המצב דהאידנא, ומכל מקום צריכים, לדעתי, להיות קוים מנחים כלליים לעניין זה.

י"ח.
גם אם שיטת ההיטלים בכלל, וההיטל המוטל על המשיב במקרה דנא, קרובים מאוד למס - חרף זאת סבורני כי אין מקום לקבל את עמדת המשיב, ולקבוע כי שיטת ההיטלים חורגת מהסמכות המוקנית בפקודת העיריות. כפי שנראה להלן, סוגיית חוקיותה של שיטת ההיטלים נדונה והוכרעה בעבר בפסיקת בית משפט זה, ולאחר לא מעט התלבטות לא מצאתי להציע לחברי לשנות מהקו הנקוט עד כה, בעיקר בסברי - כאמור - כי שינוי צריך להיעשות על-ידי המחוקק הראשי. אציין כי התלבטותי לא נבעה מן התפיסה שאין תושבי הרשות צריכים לשאת בעלות סלילתם של כבישים בתוכה - דבר שהוא בחינת פשיטא - אלא, ראשית, בשאלה האם הדרך הננקטת, קרי שיטת ההיטלים, מעוגנת כראוי בדין מסמיך. שנית, כשלעצמי חש אני גם ספקות באשר לצדקתה של שיטה זו, והאם לא היה מקום, אם נבחרה שיטה שאינה "קשורת זיקת הנאה", לכלול זאת - למשל - בארנונה, כך שיושג שם "צדק חלוקתי" יחסי; לכך עוד נשוב להלן.

אשרור שיטת ההיטלים בפסיקת בית משפט זה

י"ט.
כאמור, שאלת חוקיותה של שיטת ההיטלים נדונה בפסיקת בית משפט זה, הן על דרך השלילה והן על דרך החיוב. על דרך השלילה כיצד: בכל הפרשיות הרבות שהוזכרו מעלה עסק בית המשפט ביישום שיטת ההיטלים, ובהשוואתה לשיטת תשלומי ההשתתפות - ולא מצא לפסול את השיטה ככלל, ואת חוק העזר לחדרה בפרט (עע"מ 1004/04
בן אברהם נ' עיריית חדרה
, פ"ד נט(4) 166; ראו גם עת"מ (חיפה) 3192/06
עדנה גפן משיטה נ' עיריית חדרה
(לא פורסם)). על דרך החיוב כיצד? במספר מקרים התעוררה והוכרעה שאלת החוקיות. כך נוסחה השאלה בפרשת
רשף
, לפני כחצי יובל:

"השאלה הראשונה הנשאלת איפוא היא - האומנם החוק מתשל"ו חסר תוקף, על שום שהוא חורג מהסמכות הנתונה למועצת העיר בנדון מכוח הסעיפים 250 ו-251 לפקודת העיריות [נוסח חדש]?" (עמ' 61)

וכך הכריע בה שם בית המשפט:


"אכן, ההיטל הוא כללי, והוא חל על כל ציבור בעלי "הנכסים הגובלים" בעיר; מעבר לכך הוא גם מחושב לא על פי עלותה של סלילת הרחוב הגובל ממש ברכושו של בעל הנכס, אולם אחת ברור לחלוטין, כי ההיטל קשור קשר אמיץ בתמורה, הניתנת על ידי הרשות המקומית בסלילת רחובות ומדרכות. זאת ועוד, אין בעל נכס גובל חייב בתשלום ההיטל, כל עוד לא החלה בפועל עבודת הסלילה ברחוב הגובל עם הנכס. מכאן שבמקרה דנן
ההיטל הנ"ל קרוב יותר על פי מהותו ומשמעותו לאגרה או לדמי השתתפות, ואין הוא זהה או דומה למס. אמור מעתה שחוק העזר מתשל"ו כפי שהותקן הוא בתחום סמכות החקיקה
של מועצת העיר מכוח סעיף 251 לפקודת העיריות [נוסח חדש]" (עמ' 64 - השופט ד' לוין; ההדגשה הוספה - א"ר)

כ.
גישה זו, המסתפקת בזיקת הנאה פחותה בכדי להוציא את ההיטל מגדרי מס, הוכרה גם בפסקי דין נוספים (ראו פרשת
ראשון לציון
). בפרשת
סדי,
שהתעוררה כעשור אחרי פרשת
רשף,
התייחסה השופטת (כתארה אז) ביניש לעיגון שיטת ההיטלים בלשון החוק המסמיך:

"זאת ועוד, הביטוי "היטל", להבדיל מ"דמי השתתפות", אינו המצאה מקורית ו"מתחכמת" של חוק העזר שלפנינו. ההבחנה בין שני החיובים מצויה כבר בחוק המסמיך; סעיף 251 לפקודת העיריות [נוסח חדש], שהינו הוראת החוק המסמיכה את מועצת העירייה לקבוע הוראות תשלום בחוקי עזר, מבחין בלשונו בין שני אלה, בקובעו:

'בחוקי עזר רשאית המועצה לקבוע הוראות בדבר -

(1) תשלום אגרות, היטלים או דמי השתתפות על ידי כל אדם...' (ההדגשה שלי - ד' ב').

משנקט מחוקק המשנה שני מושגים שונים - "דמי השתתפות" ו"היטל", נתן בכך ביטוי להבחנה העולה לכאורה מהחוק המסמיך עצמו" (עמ' 328).

כ"א.
דהיינו, החוק המסמיך - פקודת העיריות - דורש אמנם זיקה מסוימת בין התשלום לשירות הניתן, אך הוא מתייחס לשלושה סוגי תשלומים - שעניינם, בין היתר, עוצמות, או סוגים, שונים של זיקה (רע"א 1816/97
מדינת ישראל נ' עירית חיפה
, פ"ד נד(2) 16; א' נמדר,
דיני מיסים - מיסי הכנסה
(תשנ"ג) 31-29;
שפיר
, 121-120). קביעת עוצמתה של הזיקה הנדרשת, היא שאלה של פרשנות המונחים בחוק המסמיך - והתשובה לה צריכה להימצא בתוך מתחם הפרשנות האפשרית. שיטת ההיטלים משמרת זיקה מסוימת - התשלום נגבה רק בהתקיים זיקת הנאה מינימלית (נכס גובל לסלילה), בכפוף להתחלת עבודות הסלילה, ובכספים שנגבו ניתן לעשות שימוש רק לתכלית הספציפית לשמה נגבו. הרשויות המקומיות, שהן גופים מחוקקים נבחרים, "כנסת זוטא" (עע"ם 5042/01
גדבאן זיד נ' פארס כמאל-חורפיש
, פ"ד נו(3) 865, 897; בג"צ 10104/04
שלום עכשיו - שעל מפעלים חינוכיים נ' רות יוסף, הממונה על היישובים היהודיים ביהודה ושומרון
(לא פורסם); בג"צ 953/01
ח"כ מרינה סולודקין נ' עיריית בית-שמש
, פ"ד נח(5) 595, 620; י' בלנק, "משפט השלטון המקומי, ביזור ואי-שוויון מרחבי בישראל",
משפטים
לד (תשס"ד) 197, 211-210), נקטו באפשרות הפרשנית לפיה זיקה מוגבלת זו עונה על דרישות הפקודה. אין ניתן לומר בפה מלא, שהיא חורגת ממתחם הפרשנות האפשרית, ואכן
בתי המשפט אישרוהָ
. קביעה זו, כך סברו הרשויות המקומיות, מגשימה בצורה טובה יותר את התכליות העומדות בבסיס חלוקתו של נטל ההוצאות (פרשת
רשף
,
שפיר
118-116) - וגם לכך יש לתת משקל פרשני. גם בית משפט זה קבע - כאמור - כי פקודת העיריות מסמיכה את העיריות לגבות היטלים, חרף הזיקה הרופפת בינם לבין התמורה הניתנת לתושב. כך סוכמו הדברים על ידי בית המשפט המחוזי בירושלים:

"לסיכום, בית המשפט העליון לא קבע כי היטל הסלילה הינו מס ושיטת ההיטל לא נפסלה על ידי בית המשפט העליון. אדרבה, עיון בפסיקה שקדמה לפרשת אל-עמי מעלה כי בית המשפט העליון חזר וקבע כי היטל הסלילה הינו שיטה סבירה והוגנת, מחלקת בצורה שוויונית את הנטל בין בעלי הנכסים ברשות" (עת"מ (ירושלים) 1215/03
עציון נ' עיריית ירושלים
(לא פורסם) - השופטת, כתארה אז, צור).


ואולם, לימים בא השופט אנגלרד בפרשת
אל עמי
והצביע על הקושי שבכך; ו
לא אכחד, כי נוכח הזיקה הרופפת כאמור, סבורני כשלעצמי כי על המחוקק להידרש להסדר מקיף - אך לא אוכל לומר כי אין לדברים עד הנה עיגון בפסיקה, שלא באה עת לסטות הימנו.

הקפדה על קיום הזיקה המינימלית הנדרשת

כ"ב.
על פי המצב שתואר, די בזיקה הרופפת המתקיימת בשיטת ההיטלים בכדי להוציאה מגדרי מס. עם זאת, בתי המשפט הקפידו הקפדה יתירה על כך שלא ייגרע מזיקה עדינה זו, הקרובה מאוד לגבול שבין היטל למס. כך נקבע כי התחשיב העתידי עליו מבוסס שיעור ההיטל חייב להיות נאמן למציאות, ולשקף את העלויות המתוכננות ביחס לסוג התשתיות בגינן נגבה ההיטל - וזאת על מנת שגביית ההיטלים לא תהפוך לכלי להעשרת קופת הרשות, ומכל מקום לְמַס (פרשת
חולון
; עמ"נ (חיפה) 283/05
שירותי בריאות כללית נ' המועצה האזורית מטה אשר
(לא פורסם); עת"מ (חיפה) 1228/05
קוטלר נ' עיריית חדרה
(לא פורסם)). על הרשות לעדכן בצורה עיתית את שיעורי ההיטלים, בהתאם לעליית מדדי הסלילה והתפתחותן של תכניות התשתית העירונית (במקרה שלפנינו נקבע שיעור ההיטל לפי התחשיב שנערך עוד בשנות התשעים, אך עיון מעלה כי ביום 28.9.06 עודכן התחשיב; ראו חוק עזר לחדרה (סלילת רחובות) (תיקון), תשס"ז - 2006 (ק"ת-חש"ם 698, 98)). עוד נקבע - לרבות בתיקים להם היתה המערערת צד - כי "לא ניתן לגבות היטל סלילה כל עוד לא החלה בפועל עבודת הסלילה ברחוב הגובל עם הנכס, משום שחייבת להיות זיקה בין השירות שמגישה העירייה לאזרח לבין ההיטל" (עת"מ (תל-אביב-יפו) 1727/05
וינברג נ' עיריית הרצליה

(לא פורסם) - השופט בנימיני; ת"א (חיפה) 653/02
ח. יעקבי בניה והשקעות נ' עירית חדרה
(לא פורסם); עת"מ (חיפה) 1179/03
ד. עירון בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה
(לא פורסם)). דברים אלה נאמרו מתוך הידיעה, שהיא כמעט בחינת ידיעה שיפוטית, והדברים נאמרים מבלי לפגוע, כי מצבן של רשויות מקומיות רבות הוא קשה ואף גרעוני, ומכאן עניינן.

כ"ג.
ניתן לסכם ולומר, כי בתי המשפט עסקו בעבר בשאלה האם סעיף 251 לפקודת העיריות מסמיך את הרשויות להתקין חקיקת עזר המטילה היטלים כאמור, ונקבע עד הנה (אמנם בחריג הערותיו של השופט אנגלרד בפרשת
אל-עמי
), כי קיימת סמכות. זאת - בתנאי שישמרו
למצער
שני תנאי סף: (1) הגביה תיעשה רק כאשר נסלל בפועל כביש (לדיון באפשרות נוספת ראו
שפיר
, 549); (2) הסכומים שייגבו יחושבו וישמשו לתכלית לשמה נגבו ולא להעשרת קופת העירייה, וישקפו נאמנה את ההוצאות הצפויות. בהתקיים שני אלה - כך על פי הפסיקה הקיימת - אין המדובר במס אסור בגדרי חוק עזר, אלא בהיטל מותר; ועדיין נותרים אנו, כעולה מניתוחו של השופט אנגלרד הנזכר מעלה בפרשת
אל עמי
, בקרבת הגבול.

התיק המקביל

כ"ד.
כאמור, במקביל להליך שניהל המשיב בבית המשפט קמא, ניהל שכנו לחלקה הליך זהה (עת"מ (חיפה) 2223/04
וייזר נ' עירית חדרה
(לא פורסם)) בפני
השופט דר. באותו הליך הגיע בית המשפט המחוזי בהקשר הספציפי דנא לתוצאה הפוכה מזו של השופט נאמן - והיא זהה לתוצאה אותה אבקש להציע לחבריי. כך היו דברי השופט דר בסוגיית חוקיותו של חוק העזר:

"בע"א 620/82 עיריית הרצליה נ' רשף, פ"ד לז(4) 57 נדונה שיטת חישוב זהה לזו הקבועה בחוק, כלומר, לפי מחיר ממוצע, שנקבע על פי הסלילה של הכבישים שסלילתם מתוכננת בעיר ושטח הנכסים הגובלים, ולא לפי עלות הסלילה הריאלית של הרחוב הגובל. בית המשפט העליון מצא שאין פסול בשיטת חישוב כזו וחוק העזר נמצא סביר. המסקנה היא שלא עלותו של הכביש שבגינו הוצא החיוב קובעת את היקף החיוב, אלא תעריף, המבוסס על תחשיב עלויות כלליות בעיר".

בית המשפט מתח ביקורת על שני הצדדים, שניהלו את ההליכים המקבילים מבלי שהביאו עובדה זו לידיעת בית המשפט - והביאו, בסופו של יום, לתוצאות הפוכות, דבר תמוה עד מאוד, בלשון המעטה. גם בעניין זה אין לנו אלא לחזור על דבריו. כאמור אציע ללכת
במצב החוקי הקיים
בדרכו של השופט דר.

עוד על תשלומים המוטלים על הציבור, שמותיהם ודרך גבייתם

כ"ה.
בטרם סיום לא אמנע מלהזכיר, כי גם במקורותינו נמצא הן שמות שונים לתשלומים המוטלים על הציבור והן דרכים שונות לקביעתם. למשל, כבר במקרא מוצאים אנו כי המסים שהיו מוטלים על-ידי מלכות פרס היו שלושה במספר - מִנדה, בְּלו והלָך (בהתאמה: מס קרקעות, מס אוכל או גולגולת ומס דרכים; עזרא ד', י"ג); ראו גם בבלי
בבא קמא
קי"ג, ב' (ברלא ארע וכרגא – מס קרקעות ומס גולגולת). מגילת אסתר מסתיימת בהטלת "מס" על-ידי המלך אחשורוש "על הארץ ואיי הים" (
אסתר
י', י"א). גם אם מקדמת דנא תוארו המסים כמקור קושי "וישימו עליו שרי מסים למען ענותו בסבלותם..." (שמות א', י"א) - כך במלכות רשעה, אך נחיצותם למדינה ולרשות מוכרת וידועה. בתלמוד הבבלי (שבת י"א, א) מתוארת עוצמת מטלותיה של מלוכה בביטוי "חללה של רשות", ורש"י מפרש: "ע
ומק לבם, שהוא צריך להיות לו לב לכמה מדינות, למס הקצוב ולכמה מלחמות ולכמה משפטים, והכל ביום אחד" - קרי הטלת מס היא רכיב טבעי מרכיבי הממשל.


כ"ו.
שיטת המימון בהלכה לבניית מבני ציבור משתנה (ראו
שולחן ערוך חושן משפט
קס"ג, ג'): למשל, כשהמדובר בחומה, "גובים לפי קירוב הבתים לחומה, כל הסמוך לחומה נותן יותר. ויש אומרים שגובין לפי הממון...", וישנם עניינים שבהם גובים למחצה, חציים לפי עושר המשלם וחציים לפי גודל המשפחה. ראו גם חיים כהן (
המשפט
(תשנ"ב) 214): "ובדיני מיסוי - להבדילם מדיני עונשין - פסקו שבית המשפט אינו חייב ל'הקפיד' עם המחוקק כשכוונתו או מטרתו באה בחוק לידי ביטוי ברור, אף שבפרט זה או אחר נקט לשון דו משמעית" (ראו גם דבריו על מסים
שם,
365-363. עוד ראו לעניין הפקעת קרקע - צרכי ציבור מסוג אחר - ואמות המידה שבמשפט העברי, דברי
הבבלי בבא קמא
קי"ג, ב'; התלמוד נדרש שם למקרה שבו היתה הוראת המלך לקצץ מכל השדות מעט לצרכי ציבור, אך שלוחי המלך נטלו משדה אחד בלבד).

סוף דבר

כ"ז.
אם תישמע דעתי ייקבע כי חוק העזר אינו חורג מן הסמכות, כפי שפורשה בעיקרם של דברים עד הנה, ולפיכך יש לבחון את ההיטל שהוטל על המשיב לפי הוראותיו. בחינה זו מעלה כי ההיטל הוטל כדין המצוי, ולפיכך יש לקבל את הערעור.
פסק דינו של בית המשפט קמא בטל, והחיוב על כנו עומד.

כ"ח.
אך אחזור ואומר, כי סוגיית החוקיות אינה פשוטה, וגם ההקפדה הנדרשת על מציאותיות התחשיב שביסוד ההיטל אינה פשוטה ("לא ניתן להתעלם מהחיסרון הבולט של שיטת ההיטל לעומת שיטת דמי ההשתתפות, הנובע מהיסוד הספקולטיבי הקיים ביסוד התחשיב הכלכלי שעליו מבוסס ההיטל" -
שפיר
, 118). אם דעתי תישמע, יידרש המחוקק הראשי, הוא ולא אחר, לשיטה וישקול הסדרה חקיקתית מחודשת ובהירה של הנושא (ברוח קריאתו של מבקר המדינה - (עמ' 179 לדו"ח הנזכר)). אחת האפשרויות היא כמובן בגדרי הארנונה, כחלק מהסדר כולל, המאפשר גם התייחסות פרוגרסיבית אשר מביאה בחשבון היבטים סוציו-כלכליים, וכמובן נדרשת למה ששולם בעבר בהקשר הכביש (ראו גם הצעות שבספרו של
שפיר
עמ' 555-553 וכן 596-593
). לא למותר לציין, כי בבקשת ההצטרפות של מרכז השלטון המקומי והערים העצמאיות נאמר - כעולה מפסק הדין קמא - "כי, בימים אלה מכונסת ועדת היגוי המורכבת מיועצים משפטיים של עיריות שונות ומאנשי מקצוע לשם גיבוש רפורמה בתחום של היטלי סלילת כבישים, לרבות שינוי מערכת החוקים בתחום זה". איננו יודעים מה עלה בגורל אותה ועדת היגוי, אך אם יש דו"ח - יופע מייד ויובא בפני
הגורמים המוסמכים לכך.

כ"ט.
אציע לחברי כי נשית הוצאות על הצד המתון; המשיב ישלם הוצאות הערעורים וכן שכר טרחה בסך 4,000 ₪ לכל אחת מן המערערות.



ש ו פ ט

השופט ס' ג'ובראן
:


אני מסכים.



ש ו פ ט

השופט ע' פוגלמן
:


מקובלת עלי מסקנתו של חברי, השופט א' רובינשטיין
, כי חוק העזר המסדיר תשלום היטל סלילה, מצוי בגדרה של ההסמכה בפקודת העיריות. הלכות קודמות של בית משפט זה, המאוזכרות על ידי חברי, עמדו על חוקיות שיטת ההיטלים. הלכות אלה עומדות בעינן. לא מצאתי כי יש יסוד לעיין מחדש בהלכות אלה, בעקבות פרשת
אל עמי (ע"א 889/01 עירית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובנייה בע"מ, פ"ד נז(1) 340).
ממילא, לא היה מקום לקביעת בית משפט קמא
כי יש להוכיח זיקה בין גובה ההיטל להוצאות שהוצאו בפועל לסלילת הכביש. בשל כך,
גם לדעתי דין הערעור להתקבל.
מצטרף אני גם להמלצתו של חברי לבחינת הצורך בהסדרה חקיקתית מחודשת.



ש ו פ ט


הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' רובינשטיין
.


ניתן היום, כ"ב באלול תשס"ז (5.9.07).

ש ו פ ט
ש ו פ ט
ש ו פ ט

_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.


05116460_t08.doc

ה

+ מפ
מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט,






עעמ בית המשפט העליון 11646/05 מרכז השלטון המקומי בישראל, פורום 15 הערים העצמאיות (במרכז השלטון המקומי) ואח' נ' משה צרפתי (פורסם ב-ֽ 05/09/2007)