פסקי דין על שמעון אביעזר ואח' |

1257/01 עא     01/07/2003




עא 1257/01 שמעון אביעזר ואח' נ' מדינת ישראל





בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים

ע"א 1257/01

ע"א 1414/01

ע"א 1437/01
בפני
: כבוד השופט (בדימ.) י' אנגלרד

כבוד השופט א' ריבלין

כבוד השופטת א' פרוקצ'יה
המערערים בע"א 1257/01: שמעון אביעזר ואח'


המערער בע"א 1414/01: שילת - מושב עובדים של העובד הציוני
להתיישבות תעשייתית וחקלאית שיתופית
בע"מ

המערערים בע"א 1437/01: עמי וציפי ארזי ואח'

נ ג ד

המשיבים בע"א 1257/01: 1. מדינת ישראל
- מינהל מקרקעי ישראל
2. מדינת ישראל
- משרד החקלאות
3. הרשות לתכנון ופיתוח החקלאות,
ההתיישבות והכפר - ועדת הפרוגרמות
4. הסוכנות היהודית לארץ ישראל
5. שילת - מושב עובדים של העובד הציוני
להתיישבות תעשיתית וחקלאית
שיתופית בע"מ
6. זוהר ברעם
7. אבנר אגוזי ואח'

המשיבים בע"א 1414/01: 1. מדינת ישראל
- מינהל מקרקעי ישראל
(מחוז מרכז)
2. מדינת ישראל
- משרד החקלאות
3. הרשות לתכנון ופיתוח החקלאות,
ההתיישבות והכפר - ועדת הפרוגרמות
4. הסוכנות היהודית לארץ ישראל
5. שמעון אביעזר ואח'

6. זוהר ברעם
7. אבנר אגוזי ואח'

המשיבים בע"א 1437/01: 1. מדינת ישראל
- מינהל מקרקעי ישראל
(מחוז מרכז)
2. מדינת ישראל
- משרד החקלאות
3. הרשות לתכנון ופיתוח החקלאות,
ההתיישבות והכפר - ועדת הפרוגרמות
4. הסוכנות היהודית לארץ ישראל
5. שמעון אביעזר ואח'

6. זוהר ברעם
7. אבנר אגוזי ואח'
ערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו מיום 3.1.01 בתיק ה.פ. 58/97 שניתן על ידי כבוד השופט ע' אזר
תאריך הישיבה: כ"ו בטבת התשס"ג (31.12.2002)
בשם המערערים בע"א 1257/01
והמשיבים 5 בע"א 1414/01
ובע"א 1437/01: עו"ד גד ויספלד
בשם המערער בע"א 1414/01
והמשיב 5 בע"א 1257/01: עו"ד שי רוה, עו"ד מיכל רבנאי

בשם המערערים בע"א 1437/01: עו"ד מיכאל שחור, עו"ד אלינור רוזן

בשם המשיבים 1-3 בע"א
1257/01, ע"א 1414/01
ובע"א 1437/01: עו"ד אורית סון
, עו"ד שרית גרינבאום,
עו"ד שי רוה
בשם המשיב 4 בע"א 1257/01,
ע"א 1414/01 ובע"א 1437/01: עו"ד סמדר אברמוביץ-קולנדר

בשם המשיבים 7 בע"א
1257/01, ע"א 1414/01 ובע"א
1437/01: עו"ד אבי מנצ'ל
פסק-דין
השופטת א' פרוקצ'יה
:

1. לפנינו שלושה ערעורים שהחלטנו לדון בהם במאוחד. השאלה העומדת במחלוקת בהליך זה היא - מהו תקן הנחלות ומהו מספר הנחלות המאוכלסות בפועל ביישוב "שילת" - מושב עובדים של העובד הציוני להתיישבות תעשייתית (להלן - "שילת"). המושב והמערערים טוענים כי התקן ומספר הנחלות בפועל בישוב עומד על 57, ואילו מינהל מקרקעי ישראל (להלן - "המינהל") גורס כי אלה עומדים על 24 נחלות. בית המשפט המחוזי בתל-אביב (כב' השופט אזר) קבע כי יש לדחות את עמדת המושב והמערערים ולקבל את עמדת המינהל. על שורש המחלוקת ורקעה נעמוד להלן.

2. הישוב שילת הוקם ב-1977 ככפר תעשייתי המשלב תעשיה וחקלאות. מרבית המתיישבים במושב השתלבו במגזר התעשייתי והם מונים כיום 33 משפחות (להלן - "התעשיינים") 24 משפחות נוספות נקלטו למגזר החקלאי של המושב (להלן - "החקלאים"). הקמת המושב וקליטת המשפחות נעשתה בסיועה של הסוכנות היהודית לארץ ישראל כגוף מיישב (להלן - "הסוכנות"). בשנות ה-90 שונה הייעוד של חלק מהשטחים החקלאיים של המושב והם הועברו לתחום השיפוט של העיר מודיעין, ובתקופה זו הפך שילת ממושב עובדים לישוב קהילתי. טוענים המושב והתעשיינים כי במושב 57 נחלות כמספר הכולל של המשפחות בשני המגזרים - החקלאי והתעשייתי. טוען המינהל כי במושב 24 נחלות כמספר המתיישבים החקלאיים, וכי משפחות התעשיינים אינן זכאיות לנחלות חקלאיות. גרעין המחלוקת טמון, איפוא, בשאלה האם משפחות התעשיינים בישוב זכאיות לנחלות חקלאיות באורח שוויוני עם משפחות החקלאים המתגוררות בו.

רקע המחלוקת

3. "מקרקעי ישראל" מוגדרים בסעיף 1 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל כמקרקעין בישראל של המדינה, של הקק"ל או של רשות הפיתוח. אלה הם קרקעות הציבור המרוכזות בבעלות המדינה או בניהולה. מקרקעי ישראל מנוהלים על פי חוק יסוד: מקרקעי ישראל וחוק מינהל מקרקעי ישראל התש"ן-1961 ובהם נקבעו העקרונות לניהול מקרקעי המדינה. מינהל מקרקעי ישראל הוקם ב-1961 לפי חוק מינהל מקרקעי ישראל למטרת ניהול מקרקעי ישראל (סעיף 2 לחוק) ואילו מועצת מקרקעי ישראל הוסמכה בחוק לקבוע את המדיניות הקרקעית לפיה ינוהלו מקרקעי ישראל (סעיף 3 לחוק).

העקרונות הבסיסיים של המדיניות הקרקעית בישראל נקבעו בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל מס' 1 מיום 17.5.65 וכן בהחלטת הממשלה מס' 489 מיום 23.5.65. בעקרונות המדיניות הקרקעית נמתחה כבר מקדמת דנא אבחנה בין קרקע חקלאית לקרקע עירונית. בהחלטה מס' 1 נאמר:

"1. קרקע חקלאית תימסר בדרך של חכירה בלבד ליצור מוצרים חקלאיים ולהקמת מיבנים ומיתקנים הדרושים למגורי המתיישבים ולצרכיהם החקלאיים וכן לצרכי הייצור החקלאי...

3. קרקע חקלאית תוחכר לתקופה שלא תעלה על 49 שנה. משתמש החוכר בקרקע למטרות חכירה, תוארך זכות החכירה לבקשתו, לתקופה נוספת של 49 שנה לשימוש לאותן מטרות.

4. (א) קרקע חקלאית תוחכר במסגרת של נחלות. נחלות יוחכרו ישירות למתיישב במושב בתיאום עם האגודה.

7. חוכר של קרקע חקלאית חייב להתגורר בנחלה ולנצלה ולעבדה ברציפות ובקביעות למטרות לשמן הוחכרה הקרקע. זכות החכירה של חוכר אשר לא מילא אחר חובות אלה... תיפקע והנחלה תוחזר למינהל...

8. חוכר של קרקע חקלאית לא יהיה רשאי להחכיר החכרת מישנה של קרקע חקלאית שנמסרה לו...

10. בהסכמי חכירה של קרקע חקלאית ייקבע כי עם שינוי יעודה של קרקע חקלאית ליעוד אחר, יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל...".
מאוחר יותר ב-5.7.66 התקבלה החלטת המועצה מס' 8 שעניינה "החוכרים להם תוחכר קרקע חקלאית בדרך של נחלה". סעיף 1 להחלטה מס' 8 מפרט למי ולאלו מטרות תוחכר קרקע חקלאית בדרך של נחלה ונכללו בהם ישובים חקלאיים קיימים והקמת ישובים חקלאיים חדשים, השלמת שטח קרקע שתוכנן ליישוב, השלמת נחלה בודדת קיימת של מתיישב והקצאת נחלה לבני מתיישבים חקלאיים לצורך פיתוח משק חקלאי. העולה מכך הוא כי, ככלל, הייעודים והמטרות הנילווים להקצאת נחלת קרקע חקלאית מכוונים לעיסוק בחקלאות. הגורם שהוסמך להמליץ על החכרת קרקע חקלאית בדרך של נחלה הוא הרשות לתכנון ופיתוח החקלאות וההתיישבות והכפר (להלן - "רשות התכנון") והיא מהווה יחידה במשרד החקלאות ופועלת בשיתוף עם הסוכנות. במסגרת רשות התכנון פועלת ועדת הפרוגרמות שהינה גוף מקצועי המופקד על תכנון החקלאות והכפר בישראל (להלן - "ועדת הפרוגרמות"). בין יתר סמכויותיה, נתונה לועדת הפרוגרמות הסמכות לקבוע את תקן הנחלות בישוב.

מועצת מקרקעי ישראל הגדירה את המושג "נחלה" בהחלטה מס' 9, הקובעת:
"חלקת אדמה חקלאית בגודל שנקבע על ידי שר החקלאות בהתייעצות עם מינהל התכנון הנמצאת בבעלות המדינה, קק"ל, או רשות הפיתוח והוחכרה לתקופה ארוכה למתיישב לצורך פרנסתו מהמשק החקלאי שפותח או שיפותח בחלקה זו". (הדגשה לא במקור).
יש לציין כי מספר החלטות מועצת מקרקעי ישראל נתנו אפשרות למתיישבים בתנאי נחלה לעסוק גם בפעילות כלכלית שאינה חקלאית בשטח מצומצם מהנחלה (עד 300-500 מ"ר בחלקה מסוג א'). אולם גם כך, לא שונתה התכלית הבסיסית לשמה נמסרה להם הקרקע בתנאי נחלה (החלטות 755, 653, ו-880 של המועצה) (ראה תגובת היועץ המשפטי לממשלה מיום 10.10.02).

פועל יוצא מהחלטות אלה הוא שבבסיס המדיניות הקרקעית של מועצת מקרקעי ישראל עומד העיקרון כי קרקע חקלאית ומתן זכויות בנחלה נתונות למתיישב לצורך פרנסה מחקלאות. המושג נחלה קשור רק בקרקע חקלאית שהוחכרה למתיישב לצורך משלח יד בחקלאות ממשק חקלאי. במושב עובדים , בעלי הנחלות הם חברי האגודה והחכרת הנחלות היא באמצעות האגודה.

5. עד סוף שנות ה-80 הוקמו מרבית הישובים החקלאיים בישראל בסיוע המחלקה להתיישבות של הסוכנות. מעמד הסוכנות הוא של "מוסד מיישב" כמשמעות מושג זה בחוק המועמדים להתיישבות חקלאית, התשי"ג-1953. תפקיד המחלקה להתיישבות בסוכנות היה לתכנן ולהקים ישובים כפריים ולסייע להם עד הגיעם לביסוס חקלאי, תעשייתי, חברתי ומינהלי (ג' ויתקון, דיני מינהל מקרקעי ישראל - קרקע חקלאית, 2000, עמ' 491 ואילך). בשלבי התכנון וההקמה ניתנה לסוכנות הרשאה מהמינהל להקים את היישובים. הסוכנות כרתה עם האגודות והמתיישבים הסכם בו התחייבו האגודות והמתיישבים לקיים את מטרות ההתיישבות ומכאן ואילך החזיקו המתיישבים בקרקע כבעלי רשיון מהסוכנות כחוכרת הקרקע. בין המינהל, הסוכנות והישוב נכרת "חוזה משולש". חוזה זה מסדיר את מערכת היחסים בין הצדדים. בין יתר תנאי החוזה נכללו תנאים שתכליתם היתה להבטיח כי הקצאת הקרקע לאגודות ולמתיישבים תיעשה למטרות של עיבוד חקלאי. המתיישבים עצמם אינם חתומים על החוזה המשולש עצמו אלא על הצהרות כי הם בני רשות של הסוכנות לגבי הקרקע שהוקצתה להם והם לוקחים על עצמם את החיובים השונים שבהסכם המשולש אשר בחלקם נועדו להבטיח את מטרות הקצאת הקרקע.

6. היקף משבצת הישוב נקבע על פי מכפלת תקן הנחלות שקבעה ועדת הפרוגרמות בגודל הנחלות באותו ישוב (החלטה 476 והגדרת "תקן נחלות" בהחלטה 666 של מועצת מקרקעי ישראל). מכסת הקרקע לישוב נקבעה בדרך כלל בהתאם לתקן הקבוע ליישוב גם אם בפועל לא אוכלסו כל הנחלות. כאשר תקן הנחלות עלה על מספר הנחלות המאוכלסות בפועל, נמסרה הקרקע העודפת בתקן בהחכרה זמנית לישוב עד שמספר הנחלות יאוכלס בהתאם לתקן. בפועל נמסרו לאגודות שטחים חקלאיים בהיקף העולה על תפוסת הנחלות בפועל, והם נמסרו בחכירה זמנית עד שתידרשנה לצרכים ציבוריים אחרים. (ויתקון, שם, עמ' 454).

7. הישוב "שילת" תוכנן והוקם ב-1977 כמושב ייחודי שבו חלק מהמתיישבים יתפרנסו מתעשייה וחלק מחקלאות. על התפיסה שעמדה ביסוד הקמתו של המושב ניתן ללמוד מההצעה לפרוגרמה מיום 30.3.77 שנערכה על ידי המחלקה להתיישבות בסוכנות ומייסדי המושב. בפרוגרמה זו הוצע להקים מושב עובדים תעשייתי וחקלאי שימזג משפחות שעיסוקן תעשיה ומלאכה ביחד עם אחרות שתתפרנסנה מחקלאות. נכתב שם כי "הגרעין המוצע לישוב התארגן ב-1974 כתוצאה מרעיון הקמת מושב עובדים תעשייתי בו עשויים להיות מספר רב ומגוון של מפעלים. כתנאי להצלחה, ראה הגרעין צורך במיקום הנוכחי של שילת בקרבת ריכוז תעשייתי ומוסדות כלכליים" (עמ' 1). באפריל 1977 התאגד גרעין המייסדים באגודה שתופית בכונה לשלב שני מגזרים כלכליים בתחומו. שילוב זה של שני המגזרים נעשה על בסיס הצעת הפרוגרמה של המושב מיום 3.10.77 שנערכה על ידי המדינה, הסוכנות והרשות לתכנון, וכך נאמר שם:

"מוצעת בזה הקמת מושב עובדים "שילת"... שיתבסס בעיקרו על תעשיה ובחלקו גם על חקלאות... המיקום הגיאוגרפי של הישוב, הכשרתם של המתיישבים ומיעוט האדמות הניתנות לעיבוד... גרמו לכך שהמושב שילת יתבסס על תעשיה וחקלאות. המושב יכלול 100 יחידות מהן: 60 יחידות יתקיימו על מלאכה ותעשיה, ללא קרקע חקלאית. 20 יחידות יתבססו על בתי צמיחה... 20 יחידות יתבססו על צמחי יצוא... מכאן שסה"כ דרושים 520 דונם קרקע ראויים לעיבוד... יתכן שהאגודה תפתח גם ענפים משותפים ובעיקר קייט ונופש, ענף שיוכל לנצל בעתיד את מבני המגורים הזמניים".
הפרוגרמה שאושרה תאמה את תכנון המייסדים, ובסופו של דבר בישיבה מיום 2.11.77 אושרה פרוגרמה מישקית עבור שילת לפיה "המושב יכלול 100 יחידות והן: 60 יחידות יתקיימו על מלאכה ותעשיה, ללא קרקע חקלאית. 40 יחידות יתקיימו על חקלאות. טיפוס המשק שלהם מבוסס על 12 דונם קרקע ליחידה". (מכתב הסתדרות הפועלים למשרד החקלאות מיום 15.2.78).

8. מושב שילת הוא בעל אופי ייחודי גם בצורתו התכנונית. יש בו הפרדה בין אזורי מגורים לבין שטחים חקלאיים ושטחי תעשייה. יש זהות ושוויון באיזורי המגורים בין כל החברים בלא קשר למיגזר אליו הם משתייכים באופן שלכל אחד ניתן 1.8 דונם בשטח המכונה חלקה א' כחלקת מגורים. בנפרד מחלקות המגורים מצויים שטחי התעשיה והחקלאות. בתחילה עמדה לרשות המושב קרקע מצומצמת למדי. התעשיינים קבלו שטח של כ-300 מ"ר במבנה תעשיה משותף, ואילו החקלאים קבלו שטחי חממות בהיקף של מספר דונמים. שטחים אלה כונו חלקה ב'. לאחר מכן הורחבו השטחים החקלאיים והתעשייתיים והתווספו להם שני מיתחמים מרוחקים - האחד מכונה "חרובה" בגודל 655 דונם והשני הוא מטע אבוקדו וגודלו 164 דונם.

9. מהנתונים העולים מהחומר שהוגש נראה כי בשנים הראשונות להקמת המושב שימש שטח חרובה לעיבוד חקלאי משותף של האגודה אולם בשנים 1982-3 חולקו השטחים בין חברי המושב. גם מטע האבוקדו היה ככל הנראה בעיבוד מתיישבים חקלאיים. כך עולה ממכתב ששלחה מזכירות שילת לסוכנות בנובמבר 1982. ב-1983 נעשו פעולות לחלק את אמצעי הייצור ופעולות אלה לחלוקת אמצעי הייצור בין המתיישבים בהתאם לאופי העיסוק שלהם - חקלאות ותעשיה - נמשכו גם בסוף שנות ה-80. (מכתב מזכיר שילת לסוכנות מיום 3.12.89 ופרוטוקול אספה כללית של האגודה מיום 19.12.90). המושב דאג לכך שהתעשיינים יקבלו שטח של כ-2 דונם לתעשיה. ביום 6.9.89 שלח ועד המושב מכתב לסוכנות בנוגע לגובה דמי החכירה שייגבו מן התעשיינים לגבי שטחים אלה. המכתב מבהיר את הזיקה של המתיישבים השונים לשטחי החקלאות והתעשיה ומפאת חשיבותו יצוטטו עיקריו:

"שילת הוקמה כמושב עובדים תעשייתי על פי החלטת ועדת השרים לעניני התיישבות. מתוך ההחלטה להקימה כמושב לקחה על עצמה המדינה התחייבות להעמיד לרשות המתיישבים נחלה תעשייתית כפי שמקובל בכל מושב ומעוגן בעקרונות היסוד של המשק המושבי - משמע ללא כל תשלום.

3. ההחלטה לגבי הנחלה התעשייתית בשילת בשטח של כ-1700 מ"ר למשפחה, למבנה תעשיה המוקם על ידי המשפחה הינה מינימלית ומאפשרת גם את המרחב לשנויים במטרות ויעוד המפעל המשפחתי במשך השנים.

4. בין מתיישבי שילת כיום המוגדרים והעוסקים בפועל בסקטור התעשייתי כ-20-15 משפחות אשר כבר בשילת 12 שנה.

7. התשלום הנ"ל... גם פוגע בשוויון הבסיסי בתוך אותה יחידה חברתית אשר חלק מהמתיישבים החקלאיים זכו לקרקע חינם לצרכי עיסוקם ואילו האחרים נדרשים לתשלום גבוה מאד.

10. בקשתנו ממך לפעול אצל הגורמים המתאימים ובעיקר במועצת מינהל מקרקעי ישראל שתוקצה נחלה לחברי מושב העוסקים בתעשיה ושמעמד נחלה זו והיה זהה מבחינת התשלום לנחלה חקלאית (למרות שמבחינת גודל הנחלה מוסכם גם עלינו שתהיה קטנה בהרבה)".
בסופו של דבר, קיבל כל תעשיין שטח של כ-2 דונם ביעוד של תעשיה ומסחר בחכירה ישירה מן המינהל, וזאת בהמלצת הסוכנות והאגודה, כך שכיום יש לתעשיינים מפעלים וחנויות בשטח התעשיה של המושב.

10. משבצת הקרקע של שילת הוחכרה על ידי המינהל לסוכנות וזו העניקה למושב ולמתיישבים זכות להחזיק בקרקע כבני רשות. חוזה חכירה הראשון היה תלת-שנתי בין המינהל לסוכנות ובו הוחכר שטח של 1030 דונם עבור 60 יחידות. במכתב מיום 12.5.80 מהסוכנות למינהל נאמר כי על מושב שילת לשלם למינהל עבור 60 יחידות לפי 160 ל"י ליחידה, וסכום זה כולל גם את מבנה התעשיה. המכתב מוסיף ואומר כי מושב שילת מתוכנן ככפר תעשייתי והתעשיה מהווה חלק מהמשק. החל מ-1984 נגבו מהמושב דמי חכירה עבור 40 נחלות שהוא תקן הנחלות החקלאיות שנקבע למושב (תצהיר מר קריספין; וכן חוזי שכירות תלת-שנתיים מהשנים 1984, 1986, 1989). ב-1992 נחתם הסכם משבצת תלת-צדדי להחכרת שטח של 1,884 דונם ל-40 נחלות.

11. במסגרת הליך הקליטה של המתיישבים הם חתמו על חוזה התיישבות ועל טופס הפנייה סטנדרטיים. הסוכנות נהגה לשלוח למינהל הודעה על מסירת נחלה לחזקת מתיישב כ"מועמד חדש במושב שילת" והיא עשתה כן באשר לכל מתישב, בלא אבחנה של שייכות למגזר החקלאים או התעשיינים. חוזי ההתיישבות בנוסחם לא הותאמו לצורת ההתיישבות המיוחדת בשילת ונעשה שימוש בחוזים סטנדרטיים שעל פי תוכנם עוסקים בפיתוח משק חקלאי ומכילים התחייבות המתיישב לחתום על הסכם חכירה לפי דרישת הסוכנות לגבי החכרת נחלה חקלאית (סעיף 14 להסכם). בשיטה זו נקלטו בשילת עד 1987 כ-46 משפחות.

12. ביוני 1989 אישרה ועדת הקבלה של הסוכנות קליטת 10 משפחות נוספות לשילת, מרביתן למגזר התעשיינים. הוסכם כי למתיישבים התעשיינים לא יהיו אמצעי ייצור חקלאיים וכי הם לא ייקלטו במסגרת 40 הנחלות החקלאיות (מכתב הסוכנות למינהל מיום 22.7.90). המסמכים נוסחו הפעם באופן מדויק יותר, המבהיר כי המתיישבים מקבלים מגרש כיחידה שאינה חקלאית. הסוכנות שלחה למינהל הודעה על מסירת מגרש למתיישב בשילת, והמתיישב הוחתם על הודעה זו וציין בה כי הוא מקבל את המגרש כיחידה שאינה חקלאית להקמת בית המגורים לשימושו האישי. בנוסף לכך חתם כל מתיישב על ההתחייבות הבאה בפני
המינהל:
"הואיל ואני הח"מ - כלול ברשימת 33 החברים במושב שילת אשר אושרו על ידי היחידה להתיישבות של הסוכנות וועד אגודת מושב שילת לקבל יחידות שאינן חקלאיות, והיות ואושרתי על ידי הגופים הנ"ל לקבל במושב מגרש מס... למטרת מגורים בלבד... וכו'".
13. בסוף שנת 1990 מנה מספר המתיישבים בשילת 57 משפחות אשר נחלקו ל-24 משפחות חקלאיות ו-33 משפחות תעשיינים. הודעה על כך נשלחה מהסוכנות למינהל ביום 20.12.90. להודעה צורפה רשימה ששלח מזכיר שילת לסוכנות מיום 11.12.90 ובה פירוט שמות החברים וחלוקתם לשני מגזרי העיסוק. הרשימה נבדקה ואושרה על ידי הסוכנות. מספר המשפחות אותו זמן היה נמוך מהתקן שעמד אז על 40 חקלאים ו-60 תעשיינים.

14. מאותו שלב ואילך היה בכוונת המושב להגדיל את מספר התושבים במקום, ובינואר 1991 הוכנה פרוגרמה חדשה למטרה זו אשר בקשה להביא לשינוי המבנה הארגוני של הישוב לישוב קהילתי שבתוכו אגודה להתיישבות תעשייתית וחקלאית. המבנה הארגוני הקיים תואר בפרוגרמה כך: "מספר נחלות מאושרות - 103. מזה 40 חקלאיות. בפועל 57 נחלות חקלאיות, תעשייתיות ותיירותיות". בפרוגרמה הוסבר כי ליישוב אין די אמצעי ייצור למלוא הנחלות החקלאיות והאחרות המתוכננות בישוב, והוצגה בקשה להרחיב את הישוב ל-300 משפחות לפי החלוקה הבאה: 57 נחלות חקלאיות ותעשייתיות; 57 בנים ממשיכים בנחלות; 186 מתיישבים במגרשים. תוספת המשפחות אמורה להיות ללא שינוי בחלוקת אמצעי הייצור. מקור המגרשים להרחבה יהיה בפיצול מגרשים קימים שאינם מאוכלסים ותוספת מגרשים בשטחי בור וטרשים הצמודים לאיזור המגורים.

15. ביום 3.7.91 דנה ועדת הפרוגרמות בבקשת שילת לשינוי הפרוגרמה והחליטה לאשר את הבקשה. וכך סוכם הדיון באותה ישיבה:

"שילת
1.1 בישוב כיום 57 משפחות בתנאי נחלה.

1.2 מאשרים את בקשת המושב להרחבה עד 300 יחידות, כולל בתוך כך 57 בעלי נחלות ו-57 בנים ממשיכים על מגרשי בעלי נחלות (בכפוף לתנאי חוזה החכירה הקיים) ללא אמצעי ייצור.

1.3...

1.4 התייחסות הרשות לתכנון אל הישוב תהיה מעתה כאל ישוב קהילתי.

1.5 קצב האיכלוס המומלץ הוא מיידי לכל היקף ההרחבה ולמתיישבים החדשים במסגרת ההרחבה ולא ינתנו אמצעי ייצור חקלאיים".
הודעה על אישור הפרוגרמה החדשה נשלחה לשילת ביום 11.7.91 בנוסח הבא:

"הנדון: שינוי פרוגרמה

להלן החלטת הרשות לתכנון בבקשתכם להרחבת הישוב מיום 3.7.91.

1. מאשרים את בקשת המושב להרחבה עד 300 יחידות, כולל בתוך כך 57 בעלי נחלות ו-57 בנים ממשיכים על מגרשי בעלי הנחלות (בכפוף לתנאי חוזה החכירה הקיים) ללא אמצעי ייצור.

2. במגרשים המתוכננים, הריקים, תיעשה רה פרצלציה והתאמתם לגודל המגרש כמקובל ב"בנה ביתך" מאותו האיזור.

3. התייחסות הרשות לתכנון אל הישוב תהיה מעתה כאל ישוב קהילתי.

4. קצב האיכלוס המומלץ הוא מיידי לכל היקף ההרחבה, ולמתיישבים החדשים במסגרת ההרחבה לא ינתנו אמצעי ייצור חקלאיים".
16. בעקבות הדיון בועדת הפרוגרמות עמד המינהל על חוסר הדיוק בניסוח החלטת ועדת הפרוגרמות בנוגע לתיאור מספרן של הנחלות בישוב ומצא לנכון להבהיר לרשות התכנון את תקן הנחלות הנכון ומספר הנחלות המאוכלסות בפועל בשילת. אולם הוא ביקש לעשות יותר מכך: מאחר שעמד על כך כי מתוך תקן של 40 נחלות רק 24 מאוכלסות בפועל, ראה לנכון להעמיד את התקן על 24 נחלות, כמספר הנחלות המאוכלסות בפועל ולגבי הפרש המגרשים שנוצר תוכננה רה-פרצלציה לצורך תכנית "בנה ביתך". במכתב מיום 25.7.91 הבהיר המינהל כי התקן הקיים בשילת עומד על 40 נחלות ו-60 יחידות שאינן חקלאיות, כאשר בפועל מאוכלסות 24 נחלות ו-33 יחידות שאינן חקלאיות. זה נוסחו של המכתב:
"אני מתייחס לפרוטוקול ועדת הפרוגרמות מיום 3.7.91. תקן המושב כיום הינו 40 נחלות ו-60 יחידות שאינן חקלאיות. בפועל קימות 24 נחלות ו-33 יחידות שאינן חקלאיות (ולא 57 נחלות כפי שצויין בפרוטוקול). לאור ההחלטה שהתקבלה ולמען הסדר הטוב, אבקשך לאשר כי יש לשנות את התקן ל-24 נחלות".
17. במקביל למכתב זה הודיע המינהל לועד שילת במכתב מיום 20.8.91 כדלקמן:

"מאחר והתקבלה החלטה לשנות את מיבנה הישוב לישוב קהילתי, שונה התקן של הישוב ל-24 נחלות חקלאיות ו-33 יחידות לא חקלאיות. על בסיס זה יוחכרו 33 המגרשים כדלקמן:

"1. מטרת החכירה תהיה ליחידת מגורים אחת, אולם באם מותר להקים לפי הת.ב.ע. שתי יחידות, החוזה יהיה לשתי יחידות.

2. דמי החכירה יהיו מהוונים בתשלום 0% שיוכר כתשלום בשיעור 80%. יתרת 11% תידרש בעת העברת זכויות לפי שומה עדכנית שתיעשה באותו מועד בהתאם לזכויות הבנייה על פי חוזה החכירה".
18. בא כוח שילת הודיע למינהל בתגובה למכתב זה כי המושב מתנגד לאמור בו ואינו מוכן לשינוי בסטטוס המושב עד אשר הדברים יסוכמו עמו. עוד נאמר בתגובה כי גם החלטת רשות התכנון אינה מקובלת על המושב שכן היא נתקבלה ללא שיתופו.

19. בעקבות מכתב ההבהרה של המינהל, דנה ועדת הפרוגרמות ביום 2/10/91 שנית בענין שילת. בעקבות הדיון היא בקשה לקבל מידע נוסף והבהרות.

20. בין לבין, בנובמבר 1992 הוכנה על ידי המושב והסוכנות פרוגרמה חדשה, שלישית במספר בעניינו של הישוב. השוני בין פרוגרמה זו לבין הפרוגרמה הקודמת מ-1991 הוא בכך שהגדלת הישוב המוצעת עתה עמדה על 206 משפחות לפי החלוקה הבאה: 57 נחלות חקלאיות ותעשייתיות; 57 בנים ממשיכים בנחלות; ו-92 מתיישבים במגרשים.

21. בפברואר 1993 התכנסה ועדת הפרוגרמות לדון בפרוגרמה החדשה. גם הפעם נענתה הועדה לבקשה להרחיב את הישוב. בפרוטוקול הדיון מיום 3.2.93 נאמר כך:

"שילת

בהמשך לדיונים הקודמים.

בישוב כיום 57 נחלות מושביות, חלקן חקלאיות באגודה מושבית. מבקשים את יתרת המגרשים 1,800x46 מ' לחלק 900x92 מ'.

סיכום:

1. מאשרים הרחבת שילת ב-92 יחידות בתנאי "בנה ביתך".

2. שילת חדל להיות ישוב חקלאי מתוכנן.

3. גודל המגרשים בהרחבה כפי שיוסכם עם המינהל.
הודעה על החלטה זו נשלחה לועד המושב ביום 7.2.93 כדלקמן:

"ועדת הפרוגרמות בישיבתה ביום 3.2.93 דנה בבקשתכם והחליטה כדלקמן:

1. מאשרים הרחבת שילת ב-92 יחידות בתנאי 'בנה ביתך'.

2. שילת חדל להיות ישוב חקלאי מתכונן.

3. גודל המגרשים בהרחבה כפי שיוסכם עם מינהל מקרקעי ישראל".
החלטה זו מבטלת את ההחלטות הקודמות של הועדה בעניינכם".
22. גם הפעם גרר נוסח ההחלטה של ועדת הפרוגרמות דרישות הבהרה מצד המינהל בכל הנוגע לתקן הנחלות הנכון בישוב. ביום 16.2.93 שלח המינהל דרישת הבהרות לועדה בנושא תקן הנחלות בישוב, ובתשובה הודיעה רשות התכנון במכתב מיום 24.3.93 כדלקמן:

"בשילת 57 יחידות מהן 24 נחלות חקלאיות ועוד 33 יחידות שאינן חקלאיות, המוקצות בתנאים מיוחדים. לפי ההחלטה הקימת, תהיה למתיישבים ב-33 היחידות האלה זכות ל'בן ממשיך' כמו למתיישבים בנחלות חקלאיות. ההיקף המומלץ למגרשי מגורים לפי החלטת ועדת הפרוגרמות מיום 3.2.93 הוא 92. החלטה זו מבטלת את החלטת ועדת הפרוגרמות מיום 3.7.91" (הדגשות לא במקור).
23. חרף שינוי הפרוגרמה וההבהרות שניתנו בעקבות השינוי, הסכם המשבצת התלת שנתי ששלח המינהל לשילת ב-1995 היתה זהה להסכם המשבצת הקודם - כלומר הסכם לחכירת 40 נחלות בשטח 1884 דונם. לאחר שההסכם נחתם על ידי שילת והוחזר למינהל הוא תוקן על ידי המינהל באורח חד-צדדי. על פי התיקון, מספר הנחלות הועמד על 24 ושטח החכירה הוא 1,962.7 דונם.

24. שילת סירב להשלים עם עמדת המינהל ורשות התכנון לפיה תקן הנחלות בשילת הועמד על 24 נחלות. דרישתו היתה ועודנה להכיר גם בתעשיינים כבעלי זכות לנחלות לכל דבר וענין. להכרה זו ישנה השלכה ישירה על היקף מכסת הקרקע הנתונה לשילת ועל היקף הפיצוי העשוי להינתן למתיישבים בגין שינוי ייעוד הקרקע. תיאור מפורט זה של השתלשלות הדברים יבהיר את עמדות הצדדים ואת הכרעתו של בית המשפט המחוזי במחלוקת.

הליכי התובענה והטיעונים

25. המושב הגיש המרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי בתל-אביב בה ביקש הצהרה כי תקן הנחלות בישוב עומד על 57 וכי מספרן בפועל עומד על 57 וכי הסכם המשבצת המשולב מתחדש אוטומטית מדי שלוש שנים ושינויו החד-צדדי על ידי המינהל נעשה בלא סמכות. חלק מהתעשיינים והחקלאים במושב הצטרפו להליכים כאשר הראשונים תומכים בעמדת המושב בעוד האחרונים תומכים בעמדת המינהל.

26. טענת המושב והתעשיינים היא כי כל המתיישבים בשילת נקלטו כבעלי נחלות על ידי הסוכנות והתנועה המיישבת ועל כך מתבסס מירקם היחסים המשותפים במושב. המושב הוקם על בסיס שוויוני ולכל מתיישב הוענקה זכות לנחלה, וכל המתיישבים שלמו עבור הנחלות. חלקם של התעשיינים באדמות החקלאיות מוחזק בידי המושב ומשמש לעיבוד חקלאי משותף. התעשיינים הסתמכו על מצב דברים זה ושינו בגינו את מצבם לרעה. המדינה אף גבתה דמי חכירה עבור 60 נחלות אף שמשפחות החקלאים עמדו רק על 24, ואישרה טופסי הפנייה של הסוכנות בהתאם, ולכן היא מנועה מלהתכחש לכך. עוד נטען כי, אין לקבוע את תקן הנחלות על פי מבחן של שימוש בפועל בקרקע בנקודת זמן מסוימת שכן קמו למושב ולתעשיינים זכויות קנין או מעין קנין המוגנות מפני פגיעה. עוד טען המושב כי הוא רואה בהחלטת ועדת הפרוגרמות מיום 3.7.91 החלטה של הגוף המוסמך ממנה עולה כי בשילת 57 נחלות. החלטת המינהל להפחית את מספר הנחלות מ-40 ל-24 התקבלה ללא הליך מינהלי תקין ותוך חריגה מסמכות, כאשר המינהל פעל באופן חד צדדי לשינוי מעמד התעשיינים במושב והחיל את השינוי רטרואקטיבית בלא מתן זכות שימוע בטרם קבלת ההחלטה. כן נטען כי תיקון ההסכם התלת-שנתי האחרון גם הוא נעשה על ידי המינהל באורח חד-צדדי ושלא כדין. כן נטען כי הסוכנות היא הגוף המיישב והיא הגורם המוסמך לדון בחלוקת הנחלות במושב, והיא תומכת בעמדת המושב לאורך כל הקו ויש לתת לכך משקל מכריע.

27. הסוכנות אכן הודיעה על תמיכתה בעמדת המושב. היא טוענת לקיום סמכותה העצמאית להכריע על אופן הקצאת הנחלות בשילת בתורת חוכרת הקרקע מהמינהל. לעמדתה, למושב תקן של 57 נחלות אשר אינן מצומצמות לחקלאים. זאת ניתן להסיק מתכלית הקמת המושב, ומכל מקום, מכח החלטה 14 של מועצת מקרקעי ישראל היא, הסוכנות, מהווה הגוף המוסמך להקנות לחברי האגודה את הזכויות בנחלה. חברי שילת נקלטו כולם במעמד שווה לאור מהותו הייחודית של המושב וגם במינהל הם נרשמו כבעלי זכויות שוות בנחלה, ואת זאת, יש לכבד ולהכיר בזכותם לתקן של 57 נחלות חקלאיות כמספר משפחות המתיישבים במקום.

28. המינהל, משרד החקלאות, ורשות התכנון משיבים בהליכים אלה ומשקפים בעמדתם את עמדת המדינה. על פי עמדה זו, יש להבחין בין מי שנקלט למגזר החקלאי של המושב ומחזיק בנחלה, לבין מי שנקלט במסגרת הישוב למגזר התעשייתי ואינו מחזיק בנחלה. הקצאת נחלה תתכן רק בהקשר למגזר החקלאי, להבדיל ממגרש הניתן לתעשיינים לצרכי תעשיה. כן טענה המדינה כי בהחלטתה מיום 2.3.93 אישרה ועדת הפרוגרמות הפחתה של תקן הנחלות מ-40 ל-24 נחלות, וכי בשום שלב לא עמדה בפני
ה בקשת המושב להגדיל את תקן הנחלות ל-57. היא הנותנת כי המושב עצמו לא הניח באורח אמיתי כי הוקצו לו 57 נחלות ואף לא ביקש הקצאה כזו בהליך המקובל לכך. אשר למעמדה של הסוכנות נטען על ידי המדינה, כי אין היא מוסמכת לקבוע תקן נחלות - נושא המצוי בסמכות ועדת הפרוגרמות - ועצם החתמת מתיישב תעשייתי על טופס הפנייה למינהל בו מופיע בטעות המושג "נחלה" אינו קובע את היקף הקרקע שיקבל המתיישב ואין בו כדי לגבור על מדיניות מועצת מקרקעי ישראל, כפי שמשתקפת בהחלטותיה המייחדות נחלה חקלאית לחקלאים העוסקים בחקלאות.

29. החקלאים תמכו בעמדת המדינה והדגישו בטיעוניהם כי הקרקעות נשוא התובענה נלקחו כבר לטובת העיר מודיעין ולכן תביעת המושב והתעשיינים הינה למעשה מסווה לבקשת סעד של פיצוי כספי שיעמוד לזכותם אם תוכר זכותם לנחלות. כן הם מוסיפים כי במקום שהחקלאים קבלו אמצעי ייצור חקלאיים, קבלו התעשיינים בלא תמורה מגרשי מסחר ומבני תעשייה יחודיים בעלי שווי רב, וכיום ניצבים עליהם בתי מסחר בקיבולת של אלפי מטרים רבועים. מכאן, שאין מקום לטענותיהם בדבר קיפוח או התייחסות בלתי שוויונית כלפיהם מצד הרשויות.
פסק הדין של בית המשפט המחוזי

30. בית המשפט המחוזי דחה את תביעת המושב באמצו את עמדת המדינה לפיה תקן הנחלות בשילת עומד היום על 24 נחלות. הוא קבע כי הגוף המוסמך לקבוע את תקן הנחלות הוא ועדת הפרוגרמות, בעוד הסוכנות מוסמכת מכח החלטה 14 של מועצת מקרקעי ישראל לקבוע רק את זהות המתיישבים. בהחלטת ועדת הפרוגרמות מיום 3.2.93 ראה בית המשפט קביעה של תקן הנחלות. כן קבע כי השאלה המשפטית אם החלטת ועדת הפרוגרמות התקבלה כדין מבחינת הענקת זכות הטיעון למושב לא הועמדה למבחן במסגרת התובענה, ואילו החוזה התלת-שנתי תוקן ב-1995 על ידי המינהל כדין על דרך העמדת תקן הנחלות על 24, בהתבססו על החלטת ועדת הפרוגרמות.

עוד קבע בית המשפט כי אין לקבל את טענת ההשתק והמניעות כלפי המינהל נוכח גביית דמי חכירה על ידו בגין 60 נחלות, שכן כבר משנת 1984 ואילך החל המינהל לגבות דמי חכירה על פי תקן הנחלות החקלאיות הנכון כפי שעמד אז על 40 נחלות. עוד קבע כי אין לראות באישור טופסי ההפנייה שהתייחסו לנחלות גם מקום שנגעו למתיישבים התעשיינים משום ענין מהותי המביא את הרשות המוסמכת לידי השתק. בית המשפט קבע כקביעה כללית כי אין זה ראוי להעניק נחלה חקלאית בת 30 דונם למתיישב שאינו עוסק בחקלאות ואינו זקוק לנחלה כזו. המתיישבים לא שלמו עבור הנחלות, והעמדת קרקע חקלאית לזכותם כאשר עיסוקם הוא בתעשייה אינה ראויה. אין זה ראוי כי התעשיינים יקנו זכות לפיצוי כספי נכבד בגין קרקע אותה לא החזיקו, לא עיבדו, ואשר לגביה אין להם כל זיקה.

הערעורים

31. על פסק הדין הוגשו שלושה ערעורים: האחד - על ידי המושב ושניים על ידי קבוצות תעשיינים. המערערים חוזרים, בעיקרם של דברים, על טיעוניהם בבית המשפט המחוזי. התעשיינים מבקשים להוסיף טענה עובדתית חדשה על דרך הוספת ראיות חדשות, לפיה ב-1985 שלמו במרוכז מס רכישה לאוצר בגין רכישת משק חקלאי. לגישתם, יש לראות בכך הוכחה נוספת כי ראו בהם בעלי נחלות. המדינה מתנגדת להעלאת טענה זו שלא נתבררה בערכאה הדיונית. ייאמר כבר בשלב זה כי אין לקבל את הבקשה להתיר ראיות נוספות בשאלה זו, משהתנאים על פי הדין למתן היתר כזה אינם מתמלאים בנסיבות הענין. עוד נטען על ידם כי המושג "נחלה" אינו בהכרח נחלה חקלאית וניתן לשלב במושג זה גם נחלות שנועדו לענפי מלאכה ותעשייה כפי שהדבר נעשה בפועל בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל 426 ו-755.

המדינה והחקלאים מבקשים לקיים את פסק הדין של בית המשפט המחוזי, המשקף לגישתם נכונה את המדיניות ואת כוונות וציפיות הצדדים במהלך השנים. אחד המשיבים מבין התעשיינים המנהל עסק תיירותי בשם "כפר חשמונאי" מבקש להכיר בו כבעל נחלה העוסק בחקלאות עתיקה לצורך עיסוקו בתיירות. ייאמר כבר בהקשר זה כי טענה זו המבקשת לשלב מימד פרטני במסגרת תביעה כללית, לא הועמדה לדיון ישיר ולא הוכרעה בערכאה הדיונית ואין לה מקום בערעור זה.

32. במהלך הדיון בערעורים נתבקשה עמדת היועץ המשפטי לממשלה לגבי טענות הצדדים. העמדה שננקטה על ידו היא כי הסמכות לקביעת המדיניות הקרקעית נתונה למועצת מקרקעי ישראל ועל פי החלטותיה קרקע בתנאי נחלה ניתנת ככלל למתיישב לצורך פרנסתו מחקלאות. תכלית זו קימת ומנחה גם מקום שבמספר החלטות המועצה הותרה גם פעילות כלכלית שולית שאינה חקלאית בחלקות חקלאיות מסוג א', ובלבד שהתכלית המקורית והעיקרית - עיסוק בחקלאות עומדת בעינה. מכאן, שהמינהל לא הוסמך להקצות קרקע בתנאי נחלה למתיישב שאינו מבקש לעסוק בחקלאות. אשר למעמד הסוכנות - מדובר בגוף מיישב שאינו בעל סמכות להקצות קרקע ולקבוע תקן נחלות.

הכרעה

33. נתתי דעתי לפרטי טיעוניהם של הצדדים על הרקע הנרחב של השתלשלות הדברים כפי שתוארה לעיל, ובאתי לכלל מסקנה כי יש לדחות את הערעורים ולאשר את מסקנתו של בית המשפט המחוזי לפיה יש לדחות את תביעות המערערים ואף לקבוע כי תקן הנחלות במושב שילת עומד על 24 נחלות. אלה הטעמים למסקנתי:

34. מכח חוק יסוד: מקרקעי ישראל וחוק מינהל מקרקעי ישראל התש"ן-1960 נקבעת המדיניות הקרקעית במקרקעי המדינה על ידי מועצת מקרקעי ישראל, ואילו על ביצועה ויישומה של המדיניות מופקד מינהל מקרקעי ישראל (סעיפים 2 ו-3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל). בהחלטות 1, 8 ו-9 להחלטות מועצת מקרקעי ישראל נקבעה המדיניות הקרקעית של המדינה ביחס להקצאת שימוש בקרקע חקלאית על דרך מתן נחלה. התפיסה הבסיסית העומדת ברקע החלטות אלה היא כי העמדת קרקע חקלאית ומתן זכויות בנחלה חקלאית מתייחדים למתיישב אשר משלח ידו בחקלאות. מדיניות הגורמים המוסמכים התבססה מזה שנים על הקביעה כי קרקע בתנאי נחלה ניתנת אך לצרכי חקלאות ולא לצרכים אחרים, ומקום שמשתנה יעוד הקרקע מחקלאות ליעוד אחר יש להחזיר את הקרקע למינהל. החלטות 755, 653 ו-880 המאפשרות פעילות כלכלית לא-חקלאית בחלק מצומצם משטח הנחלה בחלקה א' אינן סותרות את המדיניות הבסיסית של מועצת מקרקעי ישראל אלא מסדירות קיומו של חריג במיגזר צר ביותר של הנחלה שאינו בא לשנות את התכלית המקורית שלשמה נמסרה הקרקע כנחלה חקלאית.

הטענה שהעלו המערערים לפיה מושג ה"נחלה" אינו קשור בהכרח לנחלה חקלאית וכי הקצאת נחלות לתעשיינים שאינם מתעתדים לעסוק בחקלאות עולה בקנה אחד עם מדיניות הגורמים המיישבים אינה מתיישבת עם המדיניות הקרקעית של מועצת מקרקעי ישראל והמינהל מזה שנים רבות. מתן פירוש כזה למדיניות אינו מתיישב עם החלטותיה של מועצת מקרקעי ישראל אשר קובעות באורח ברור את המדיניות הקרקעית ואת דרכי היישום שלה על ידי מינהל מקרקעי ישראל; הוא גם אינו מתיישב עם עקרונות צדק חברתי הרואה בקרקעות המדינה משאב לאומי אשר יש להועידו למטרות מוגדרות המקדמות את אינטרס הציבור ואין הן נכס המיועד להפקת רווחים כספיים בעת שינוי ייעודו בידי גורמים התובעים עליו זכות בלא שהם מקיימים את התנאים לקבלתן (על טיבה של מדיניות הקרקעות במיגזר החקלאי ועל סמכויותיו של מינהל מקרקעי ישראל בריכוז הניהול של מקרקע המדינה עמד בית המשפט בבג"צ 244/00 עמותת שיח חדש נ. שר התשתיות הלאומיות, פד"י נו(6) 25, 36-7; ובג"צ 6698/95 קעדאן נ. מינהל מקרקעי ישראל, פד"י נד(1) 258, 271-2). וכך אומר בית המשפט בפרשת שיח חדש, (שם, עמ' 39):
"קרקע חקלאית נמסרת לחוכריה לצורכי חקלאות ולכל הצרכים הנילווים לכך, כמו הקמת מבנים למגורי המתיישבים ולצרכיהם החקלאיים, על החוכר הוטלה חובת עיבוד הקרקע ובהתחשב במטרות השימוש בקרקע נקבעו גם דמי החכירה. מדיניות זו מצאה את ביטוייה בחלטה מס' 1...".
מקרקעי המדינה הם משאב חיוני בעל ערך רב, ובנהלו אותם משמש המינהל נאמנו של הציבור ועליו להגן על ייעודם לתכליות להן נועדו. שומה עליו לשמור בקפדנות על עקרונות הצדק החלוקתי בהקצאת המקרקעין. ואכן,

"עניינו של ערך זה בחלוקה החברתית הצודקת של משאבים חברתיים ואחרים. החובה לשקול שקולים של צדק חלוקתי היא חלק בלתי נפרד מסמכותה של רשות מינהלית שבסמכותה להחליט על הקצאת משאבים מינהליים" (פרשת שיח חדש, שם, עמ' 64).
על המינהל להקצות נחלות לצרכי חקלאות על פי עקרונות המדיניות שנקבעו על ידי מועצת מקרקעי ישראל, תוך שמירה על עקרונות הגינות, צדק וסבירות.

הסוכנות היהודית הינה גורם מיישב אשר מעמדה בכל הקשור להקצאת קרקעות הוסדר בהחלטה 14 של מועצת מקרקעי ישראל. מנוסחה של החלטה זו עולה כי אף שהסוכנות מעורבת בהליך ההחכרה של הקרקע החקלאית, זו נעשית על פי קווי המדיניות של מועצת מקרקעי ישראל ובכפיפות לה. עקרונות מדיניות אלה באים לידי ביטוי גם בחוזה התלת צדדי, בין המינהל, הסוכנות והאגודה. הוסכנות כגורם מיישב משתלבת במדיניות הקרקעות אשר נקבעת על ידי הרשות המוסמכת, ואין היא בעלת מעמד לפעול בניגוד לה.

מכל אלה עולה כי על פי המדיניות הקרקעית של מועצת מקרקעי ישראל, קרקע חקלאית מוקצית כנחלה למתיישב לצורך עיסוקו בחקלאות ולא לצורך יעוד אחר. המושג "נחלה" לעולם מתייחס לקרקע חקלאית והמינהל לא הוסמך להקצות קרקע כנחלה שלא לצורך עיסוק בחקלאות. הסוכנות היהודית כגוף מיישב וכצד להסכם המשולש אינה בעלת מעמד לחרוג ממדיניות זו וליישמה כך בשטח.

35. מושב שילת הוקם כמושב בעל אופי ייחודי, המשלב מתיישבים חקלאיים ומתיישבים תעשיינים - אלה עם אלה. תקן הנחלות הועמד על ידי רשות התכנון לראשונה על 40 נחלות חקלאיות ובצידן 60 מגרשים לתעשיינים. בהמשך, האגודה החליטה לצמצם את הישוב ל-57 משפחות ועל פי חלוקתה שלה - אוכלסו 24 נחלות חקלאיות ובצידן מתגוררים במקום 33 תעשיינים. בעקבות המצב הקיים בשטח הוקטן תקן הנחלות ל-24 במקום 40, כאשר בעודף השטח שנוצר תוכנן איכלוס תושבים נוספים ללא אמצעי ייצור. שטחה של נחלה הועמד על 30 דונם, בעוד לתעשיינים ניתן מגרש בן 1.8 דונם כמגרש למגורים, וכן הוקצה להם שטח להקמת מבני תעשיה.

36. עמדת המושב והתעשיינים היא כי גם לתעשיינים עומדת זכות לקרקע חקלאית בהיקף של נחלה חקלאית בשיעור של 30 דונם לנחלה אף שאין הם עוסקים בחקלאות ובהקשר לכך הם מבקשים להכיר בכך כי למושב תקן של 57 נחלות חקלאיות. עמדה זו קשה לקבל. אין לה ביסוס במדיניות הקרקעית הנוהגת, המייחדת נחלה לעיסוק בחקלאות. אין לה עיגון בתשתית עליה הוקם הישוב כמיזוג בין עוסקים בחקלאות לעוסקים בתעשיה, כאשר לכל קבוצה ניתנו אמצעי הייצור המיוחדים לה; אין לה יסוד בהחלטות המינהל שנתקבלו מעת לעת בעניינו של המושב; אין לה דבר עם ציפיותיהם הלגיטימיות של התעשיינים לגבי האמצעים שיועמדו לרשותם לצורך התיישבותם במקום ועיסוקם בתעשיה.

כפי שעולה מהסקירה הנרחבת של השתלשלות הדברים, מדיניות המינהל יושמה בשילת באורח עיקבי על דרך אבחנה ברורה בין נחלות המוקצות לחקלאים לבין מגרשים המוקצים למגורי התעשיינים ושטחי תעשיה הניתנים להם. בשום שלב במהלך השנים לא ניתן להצביע על שינוי במדיניות המינהל לגבי נחלות שילת ועל נכונות כלשהי להרחיב את הקצאת הנחלות גם למתיישבים שאינם עוסקים בחקלאות. פירוש כזה אילו ניתן, היה עושה פלסתר הן את המדיניות הקרקעית של מועצת מקרקעי ישראל והן את יישום מדיניות זו באופן עיקבי על ידי המינהל, אשר שמר בקפדנות על יעדיה גם במקרה זה. יתירה מכך: ממהלך הדברים אפשר גם להסיק כי מקום שעלולה היתה להווצר אי בהירות מסויימת במינוח החלטות ועדת הפרוגרמה מ-1991 ומ-1993 לגבי היקף תקן הנחלות במושב, ראה המינהל לנכון לתקן, ומיד, את הטעון הבהרה. הוא העמיד דברים על דיוקם לגבי היקף תקן הנחלות הנכון כדי שלא יווצר ערפול לאשר היה, למעשה, ברור ונהיר לכל. תחילה עמד תקן הנחלות בישוב על 40, אולם משלאורך שנים תקן זה לא אוכלס כולו, החליט המינהל להוריד את התקן ולהעמידו על 24 הנחלות שאוכלסו בפועל ולהועיד את הפרש התקן שנותר למגרשי מגורים למתיישבים נוספים. על תקן של 57 נחלות מעולם לא דובר. הדבר מעולם לא נתבקש על ידי המושב ומעולם לא נתקבלה החלטה כלשהי של הרשות המוסמכת הקובעת כי בשילת יעמוד תקן הנחלות על 57. הישוב שילת נתן ביטוי אף הוא, במספר הקשרים, למודעותו הוא למצב העובדתי והמשפטי לאשורו, ונראה כי לאמיתו של דבר לא היתה למתיישבים ציפיה לגיטימית אמיתית כי יוקצו להם נחלות שלא לצורך עיסוק בחקלאות.

37. המושב והתעשיינים מבקשים להבנות מסיכום דיון בענין שילת שנתקבל על ידי ועדת הפרוגרמות ב-3/7/91. בסיכום זה צויין, אגב אישור בקשת המושב להרחבה עד 300 יחידות, כי "בישוב 57 משפחות בתנאי נחלה".

ברי כי הסתמכות על אמירה זו אין בכוחה להקנות לתעשיינים זכות לנחלה שמעולם לא עמדה להם. המדובר במינוח בלתי מדויק המתימר לתאר מצב עובדתי בלא תשומת לב לאבחנה הנדרשת בין בעלי נחלה חקלאית לבין בעלי השטחים התעשייתיים. מינוח לא מדויק בסגנון זה חוזר בהחלטת ועדת הפרוגרמות ב-1993 כאשר כותבת הועדה בהחלטתה כי "בישוב כיום 57 נחלות מושביות, חלקן חקלאיות". המינהל עמד מיד על אי הדיוק בניסוח, ותיקן והבהיר את הטעון הבהרה. ברי כי באמירות בלתי מדויקות אלה אין כדי להקנות זכויות או ציפיות לגיטימיות כלשהן, כאשר היה ברור וידוע כל העת כי תקן הנחלות שעמד על 40 הוקטן והועמד על 24, ואין בלתם.

38. גם בטעות המינהלית שארעה במשלוח החוזה התלת שנתי לחתימת שילת כשתקן הנחלות שצוין בו עומד על 40, אין כדי להקנות לתעשיינים זכויות שמעולם לא רכשו. טופס החוזה לא עודכן בעקבות הורדת תקן הנחלות ל-24, והמינהל תיקן את הטעות המינהלית כדי להתאים את החוזה למצב הדברים הנכון. אין צריך לומר כי בהתרחשות זו אין כדי להקנות למאן דהוא זכויות בקרקע חקלאית.

הוא הדין לגבי טופסי ההפניה והחוזים עם המתיישבים אשר לא איבחנו כראוי בין מתיישב חקלאי למתיישב תעשיין. בשנים הראשונות להקמת הישוב לא היתה הקפדה מספקת בין מצד המינהל ובין מצד הסוכנות על דיוק המינוחים לתיאור זכויות התעשיינים בקרקע. אי לכך, נעשה שימוש מינהלי בחוזים ובטופסי הפניה סטנדרטים שהוכנו למתיישבים החקלאיים ולא הותאמו לתעשיינים. יש להצטער על תקלה מינהלית זו שלא היתה צריכה להתרחש, אולם הלכה למעשה, וחרף השימוש הלא מתאים בטפסים הסטנדרטיים, היה נהיר לכל כי מדובר כאן בשני מגזרי עיסוק שונים שחלים עליהם כללים שונים, וכי כל מיגזר זכאי לאמצעי ייצור ולהקצאות קרקע המיוחדות ומתאימות לצרכיו, ואין זהות ביניהם.

39. סוף דבר: השתלשלות הדברים כפי שעולה ממכלול חומר הראיות שהובא בפני
בית המשפט מניחה תשתית מוצקה למסקנות בית המשפט המחוזי לפיהן תקן הנחלות החקלאיות במושב שילת עומד על 24, ולא על 57 כפי שביקשו המערערים לקבוע. אי לכך אציע לדחות את הערעורים ולאשר את קביעות בית המשפט המחוזי.

המערערים ישלמו למדינה את הוצאות הערעורים בסכום כולל של 50,000 ₪. אין צו להוצאות לגבי המשיבים האחרים.
ש ו פ ט ת
השופט (בדימ.) י' אנגלרד
:

אני מסכים.

ש ו פ ט (בדימ.)
השופט א' ריבלין
:

אני מסכים.

ש ו פ ט
לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה
.
ניתן היום, א' בתמוז התשס"ג (1.7.2003).
ש ו פ ט (בדימ.) ש ו פ ט ש ו פ ט ת
_________________________








עא בית המשפט העליון 1257/01 שמעון אביעזר ואח' נ' מדינת ישראל, [ פ"ד: נז 5 625 ] (פורסם ב-ֽ 01/07/2003)