פסקי דין על שוש ערער | פסקי דין על ראש עירית נתניה | פסקי דין על צבי פולג |

5992/97 בג"צ     30/12/1997




בג"צ 5992/97 שוש ערער נ' ראש עירית נתניה ,צבי פולג




בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ ‎5992/97

בפני
: כבוד הנשיא א' ברק

כבוד השופט י' טירקל

כבוד השופטת ד' ביניש
העותרים: ‎1. שוש ערער

‎2. אריה מוסקוביץ
‎3. אהרון ציון ‎4. סיעת מר"צ במועצת עירית נתניה
נגד
המשיבים: ‎1. ראש עירית נתניה
,צבי פולג

‎2. מועצת עירית נתניה
‎3. ורד סוויד ‎4. אפרים בולמש סגן ומ"מ ראש עירית נתניה

‎5. שר הפנים
עתירה למתן צו על תנאי
בשם העותרים: עו"ד קידר ירון
בשם המשיבים ‎1 ו‎2-: עו"ד נילי ארז
(סורוקר)

בשם המשיבה ‎5: עו"ד אסנת מנדל
פסק-דין

השופטת ד' ביניש
:
‎1. השאלה המתעוררת בעתירה זו הנה האם לאור תיקון התשנ"ו לסעיף ‎14 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), תשל"ה‎1975- [להלן-"החוק"], רשאי ראש עיריית נתניה למנות לו סגן וממלא מקום שני, בנוסף לסגן וממלא המקום הנוכחי, אשר מקומו לא נתפנה.
העובדות

‎2. המשיב ‎1, ראש עירית נתניה
, נטל את הסמכויות שהאציל לסגנו וממלא מקומו, המשיב ‎4, וביקש למנות את המשיבה ‎3 כסגן וממלא מקום נוסף ולהאציל לה חלק מסמכויותיו. בעקבות עתירה שהגיש המשיב ‎4 לבית משפט זה, הגיע להסדר עם המשיב ‎1 לפיו, ככל הנראה, הוא וויתר על שכרו בתפקיד סגן ראש עירייה וממלא מקום וימלא תפקידים אלה ללא שכר, והמשיב ‎1 חזר בו מכוונתו להעביר את המשיב ‎4 מתפקידו.

ראש העירייה שב וביקש למנות את המשיבה ‎3 לסגניתו וממלאת מקומו, וביום ‎14.9.97 התכנסה מועצת העירייה לצורך הבחירה. על פי סעיף ‎14 לחוק, טעונה הבחירה אישור הצעת ראש הרשות על ידי המועצה "ברוב" חבריה. במועצת עיריית נתניה ‎27 חברים. בהצבעה הראשונה שנערכה במועצה תמכו במינוי ‎13 חברי מועצה, שניים התנגדו ואחד נמנע. בנסיבות אלה התעוררה השאלה האם על בחירת סגן וממלא מקום, להבדיל מסגן רגיל, חל סעיף ‎26 לחוק הקובע כי אם לא ניתן להשיג רוב מכריע בסיבוב הראשון לבחירת ראש הרשות או סגנו, בהצבעה השניה או בכל הצבעה נוספת מספיק רוב רגיל, דהיינו למעלה ממחצית הקולות של חברי המועצה המצביעים. בהצבעה נוספת שנערכה בסופו של דבר, הצביעו שוב בעד המינוי ‎13 חברי מועצה, שניים התנגדו ואחד נמנע. ואולם, בפרוטוקול הישיבה נרשם כי הצביעו בעד המינוי ‎14 חברים, מאחר והוסף קולו של המשיב ‎4 אשר הגיע באיחור לישיבה. 60221

מאחר והתעוררה מחלוקת אף באשר לתוצאות ההצבעה השניה, החליט המשיב ‎1 לקיים ישיבה נוספת לשם הצבעה חוזרת, וזאת "למען הסר ספק בלבד". הישיבה נועדה ליום ‎12.10.97 ובתוספת לסדר היום הוזכר נושא ההצבעה. כנגד מינוי המשיבה ‎3 וכנגד קיומה של הישיבה החוזרת ביום ‎12.10.97, הוגשה העתירה הנדונה.

בעתירה נטענו טענות שונות ואולם לאחר הדיון שלפנינו, בו הסכימו גם המשיבים כי בחירת סגן לפי סעיף ‎14 לחוק מחייבת אישור של רוב חברי המועצה, נותרה במחלוקת רק שאלת האפשרות למנות כיום סגן וממלא מקום נוסף, כאשר המשיב ‎4 ממשיך לכהן בתפקידו, וכבר חלפו למעלה מחודשיים מאז תיקון החוק שאיפשר מינוי סגן נוסף. מחלוקת זו, נוגעת, למעשה, לשאלת פרשנותו של סעיף ‎14(ב) לחוק.

המסגרת הנורמטיבית

‎3. סעיף ‎14 לחוק, שכותרתו "סגנים ממלאי מקום קבועים לראש הרשות", קובע כדלקמן:

"(א)(‎1) לראש רשות יהיה סגן אחד, וברשות מקומית שמספר תושביה עולה על ‎150,000... יכול שיהיו, על פי הצעת ראש הרשות, שני סגנים; כל סגן ייבחר מבין חברי המועצה על פי הצעת ראש הרשות שאושרה בידי המועצה, ברוב חבריה.
(‎2) ...

(ב) בחירת הסגן או הסגנים כאמור תהיה תוך חודשיים מהיום שראש הרשות התחיל לכהן או מהיום שנתפנתה משרתו של הסגן או של אחד הסגנים.

(ג) נעדר ראש הרשות מן הארץ או נבצר ממנו למלא תפקידו או חדל לכהן וטרם התחיל לכהן ראש רשות חדש, ימלא סגנו שנבחר לפי ס"ק (א) את מקומו; היו שני סגנים - ימלא את מקום ראש הרשות אותו סגן שראש הרשות קבעו, אך אם נבצר ממנו למלא תפקידו - הסגן השני; לא נקבע ממלא המקום, יכהן כממלא מקומו של ראש הרשות נציג הסיעה הגדולה מבין הסגנים; היו הסגנים נציגי אותה סיעה או היה גודל סיעותיהם שווה, יכהן הקשיש שבין הסגנים כממלא מקומו של ראש הרשות"
[ההדגשה הוספה - ד.ב.).
בשנות תחולתו של החוק, זכה סעיף ‎14 לעבור שינויים ותיקונים עד שנקבע נוסחו זה.

בחוק המקורי נקבע כי לראש הרשות יהיה סגן ממלא מקום אחד והוא ייבחר תוך חודשיים מיום שראש הרשות התחיל לכהן או מהיום שמשרת הסגן הקודם התפנתה. תיקון ‎9 לחוק משנת תשנ"ד הוסיף את האפשרות לבחור ברשות מקומית שמספר תושביה עולה על ‎250,000 תושבים, שני סגנים ממלאי מקום. הוראת המעבר לאותו תיקון קבעה כי "המועד לבחירת סגנים לפי סעיף ‎14 לחוק העיקרי כנוסחו בחוק זה, יהיה לא יאוחר מחודשיים מיום תחילתו של חוק זה". תיקון ‎12 לחוק משנת תשנ"ה התייחס לרשויות מקומיות קולטות עליה, ואילו תיקון ‎14 של החוק משנת תשנ"ו הוריד את הרף של מספר התושבים ברשות מקומית לעניין מינוי סגנים. תיקון זה, שהתקבל ביום ‎21.3.96, אפשר לערים בנות יותר מ‎150,000- תושבים לבחור בשני סגנים ממלאי מקום לראש הרשות. שינוי זה הוא הרלוונטי לענייננו, שכן העיר נתניה מונה יותר מ‎150,000- תושבים.

טענות הצדדים

‎4. העותרים טוענים כי בחירתה של המשיבה ‎3 כסגן וכממלא מקום ראש העיר לא נערכה במגבלות הזמן שקובע סעיף ‎14(ב), לפיו קיימים שני מועדים חלופיים לבחירת סגן: האחד, חודשיים מיום שראש הרשות החל לכהן; והשני, חודשיים מהיום שמשרת סגן התפנתה. שני המועדים אינם מתקיימים בענייננו. עוד טוענים העותרים, כי גם אם תתקבל הפרשנות כי יש למנות את תקופת החודשיים מיום קבלת התיקון לחוק, שכן תיקון זה יצר "משרה פנויה" של סגן וממלא מקום, הרי שאף תקופה זו חלפה. לשיטתם של העותרים, הגבלת הזמן מעידה כי המחוקק קבע מבחן "נחיצות" למשרה נוספת לסגן ולממלא מקום הרשות. דהיינו, אם עבר הזמן הקבוע בחוק ולא נבחר סגן, הרי שקיימת הנחה שאיוש התפקיד אינו נחוץ לצורך תפקוד הרשות ואין המחוקק מתיר לאייש את המשרה ולהטיל נטל כספי נוסף על הרשות.

מנגד, טוענים המשיבים ‎1 ו‎2- כי תיקוני החוק מעידים על ניסיונו של המחוקק להתאים את החקיקה למצב ברשויות המקומיות הגדולות, שבהן נטל העשייה העירונית כבד ומורכב, להקל על ראש הרשות המקומית בתפקודו ולייעל את המערכת העירונית. מכאן כי בעיר נתניה יכולים, לדעת המשיבים ‎1 ו‎2-, לכהן שני סגנים שהם ממלאי מקום על פי סעיף ‎14 לחוק, וזאת בנוסף לשני הסגנים המותרים על פי סעיף ‎15 לחוק. עוד טוענים המשיבים כי מששתק המחוקק ולא קבע הוראת מעבר מגבילה בתיקון התשנ"ו, בדומה לזו שנקבעה בתיקון התשנ"ד, יש לבחור בדרך הפרשנית, לפיה מינוי סגן נוסף על פי התיקון אפשרי בכל רגע נתון בו נוצר מצב אמיתי של צורך בסגן ממלא מקום נוסף, וזאת עד לבחירות הבאות, שלאחריהן ישוב להתקיים התנאי בדבר חודשיים הימים, הקבוע בסעיף ‎14(ב) לחוק.

המשיבה ‎3 טוענת כי חלוף הזמן הקבוע בחוק אינו מגביל את הסמכות למנות סגן ראש עיר וממלא מקום. לשיטתה של המשיבה ‎3, זו אף הפרשנות הסבירה של החוק: בשל חשיבות התפקיד של סגן וממלא מקום הקציב המחוקק זמן למינוי. פרשנות כפי שמציעים העותרים, לפיה משחלפו חודשיים וטרם מונה סגן ממלא מקום, לא ניתן עוד למנות אדם לתפקיד, הנה פרשנות המביאה לתוצאה המנוגדת לחלוטין לכוונת המחוקק כי ימונו סגנים ממלאי מקום מהר ככל האפשר כדי שיהיה לראש הרשות מחליף ועל מנת לייעל את תפקוד הרשות.

עמדת משרד הפנים (המשיב ‎5) כפי שהובאה לפנינו בתשובת הפרקליטות היא, כי מאחר ותיקון התשנ"ו לא קבע כל מגבלה על מועד בחירת הסגן השני, בדומה לזו שנקבעה בתיקון התשנ"ד, הרי שלא קיימת כל מגבלת זמן לגבי בחירת סגן ממלא מקום נוסף בעיריית נתניה. אולם, אף לו היה קיים מועד, והמועד חלף, הרי שנוכח העובדה שההוראה בדבר קיום הבחירה תוך חודשיים הנה הוראה מנחה להבדיל מהוראה מחייבת, ניתן לבחור סגן ממלא מקום נוסף גם לאחר חלוף חודשיים ממועד תחילת כהונת ראש העירייה.

דיון בהוראת החוק

‎5. כעיקרון מקובלת עלי טענת העותרים כי בסעיף ‎14 ביקש המחוקק להגביל את מספר סגני ראש הרשות שהם ממלאי מקום, כך שהמינוי יעשה רק ככל שהוא נחוץ כדי לסייע לראש הרשות לעמוד במטלות של ניהול הרשות. הגבלת המועד בו ניתן לבחור בסגן כזה נועדה אף היא לתת ביטוי לנחיצות מילוי התפקיד. דומה כי מלכתחילה קבע המחוקק את הגבלת הזמן, כדי שבחירתו של סגן ממלא מקום לראש הרשות, שהיא חובה (ולפי החוק המקורי משנת תשל"ה אף הייתה הבחירה של הסגן היחיד), תתקיים בהקדם האפשרי. תכליתה של הגבלת הזמן הסטטוטורית הייתה להבטיח כי לא ייווצר מצב בו מכהן ראש הרשות ללא ממלא מקום קבוע על-פי החוק.

משתוקן החוק, לא הבחין המחוקק בין הסגן האחד שמינויו חובה לבין הסגן הנוסף שבחירתו אופציונלית, לעניין פרק הזמן של חודשיים שהוקצה לקיום הבחירה. לא נותר אלא להניח כי אם לא מצא המחוקק לנכון להבחין בין שני הסגנים לעניין המועד הראוי לבחירתם, הרי שנקודת המוצא של החוק היא כי כאשר בעלי התפקיד נחוצים הם, יש לעשות לבחירתם בהקדם.

עם זאת, נראית לי הטענה כי ההוראה המתייחסת לתקופת החודשיים היא מסוג "ההוראות המנחות", אשר אי הקפדה על קיומן אין בו בהכרח כדי לפסול את המעשה המינהלי [לעניין ההבחנה בין "הוראה מחייבת" ל"הוראה מנחה" ראו י' זמיר, הסמכות המינהלית (כרך ב, הוצ' נבו, תשנ"ו‎1996-), בעמ' ‎680-681, 711, 712]. סיווגה של ההוראה המצווה על בחירת הסגנים תוך חודשיים מתחילת כהונת ראש הרשות או מיום התפנות המשרה כ"הוראה מנחה", אינו משמיע מראש כי אין לקיימה, או כי ניתן להתעלם ממנה. כאשר קוצב המחוקק זמן לעשייתה של פעולה אין הרשות יכולה ליטול לעצמה חירות להתייחס אליה כאל "עצה טובה" בלבד, ומן הראוי כי תקפיד על לוח הזמנים שנקבע על ידי המחוקק כדי להבטיח סדרי מינהל תקינים. היותה של הוראה בבחינת "הוראה מנחה" אינה מפחיתה מאופיה המצווה כלפי הרשות שעה שהיא מכלכלת את צעדיה ואת דרך פעולתה. תוצאת סיווגה של הוראה כ"מנחה" תיבחן במקרים בהם אין הרשות מצליחה לעמוד בלוח הזמנים שקבע לה המחוקק וזאת בדרך כלל בדיעבד, במסגרת בחינת תקפותו של המעשה המנהלי שנעשה שלא בהתאם להוראת הדין (ראו: ‎de smith, woolf & jowell judicial review of administrative action (london, 5th ed., 1995) p 267).

‎6. כבר נפסק בבית משפט זה, כי ההכרעה אם מועד שנקבע בחיקוק הוא בגדר "הוראה מנחה" או "הוראה מחייבת" תעשה על-פי תכליתה של הוראת החוק. כך למשל, מועד שנקצב כדי להבטיח הגנה על זכות יסוד של האדם, כל סטייה ממנו עשויה לרדת לשורש הסמכות (כך הדבר לדוגמא באשר למועד המתייחס לתקופות מעצר). בדרך כלל כאשר אין החוק מנוסח באופן השולל סמכות בחלוף המועד או כאשר אין הוא מטיל סנקציה מפורשת עקב האיחור, ואין פירוש כזה מתחייב מתכליתו, תהא ההוראה מן ההיבט של תוצאת הפעולה שהתבצעה שלא במועד הוראה "מנחה" בלבד. [ראו, למשל, בג"צ ‎188/63 בצול נ' שר הפנים, פ"ד יט (‎1) 337; בג"צ ‎1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה ברמת אביב ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז תל-אביב, פ"ד מז (‎5) 573].

ככלל, ניתן לקבוע כי כאשר הסמכות המוענקת לרשות היא מסוג הסמכויות שהרשות חייבת במילוין אין היא יכולה להימנע מלמלאה בשל איחור במועד, ואין לומר שפטורה היא מלמלא חובתה בשל כך בלבד שחלף המועד שנקבע בחיקוק לעשיית המעשה בידי הרשות. חיוניות הפעולה שעל הרשות לבצע והאינטרס הציבורי הכרוך בה, או החשש מכך שאי מילוי הפונקציה המנהלית יפגע בזכות מזכויות הפרט, או החשש שתפגע באופן משמעותי התכלית שלשמה הרשות פועלת, כל אלה הם טעמים שיש בהם כדי להצדיק מתן תוקף למעשה מנהלי, הגם שנעשה שלא בהתאם למועד הקבוע בחוק. [ראו, למשל, בג"צ ‎1755/90 ארגון בעלי המוניות, ירושלים נ' שר התחבורה ואח', פ"ד מד (‎2) 589; ע"א ‎863/86 בוהם נ' מנהל מס שבח, פ"ד מג (‎1) 647; ע"א ‎78/83 הינדס ואח' נ' מנהל מס שבח, פ"ד לט (‎2) 57; ע"א ‎390/82 מנהל מס שבח מקרקעין נ' לויט ואח', פ"ד מ (‎1) 265].

‎7. בחירתו של סגן אחד כממלא מקום לראש הרשות היא מנדטורית. לפיכך, ראוי שהדבר ייעשה בהקדם האפשרי. מכאן הציווי למלא אחר חובת הבחירה תוך זמן קצוב. אין משמעות הדבר כי אם חל איחור במועד הבחירה, לא יהיה המינוי תקף בשל כך בלבד וייווצר מצב בו לא יתמנה כלל סגן ממלא מקום לראש הרשות. משלא ראה המחוקק להבדיל בין שני הסגנים לעניין זה, נראה לכאורה כי גם מינויו של סגן נוסף שלא בתוך התקופה שנקבעה, אף כי אינו ראוי, לא יפסל רק בשל העובדה שנעשה באיחור. עם זאת, יתכן שניתן גם לגרוס שכאשר מדובר בסגן שני שבחירתו אינה חובה, יש לראות במועד של חודשיים הקבוע בחוק משום קו גבול, שלאחריו לא ניתן יהיה לקיים את הבחירה; זאת משום שאין מדובר בפעולה שהיא מסוג הפעולות החיוניות שיש ליתן להן תוקף גם כאשר בוצעו שלא בהתאם לדין. העניין שלפנינו אינו מחייב הכרעה בשאלה זו.

‎8. בחירת המשיבה ‎3 נשקלה בעקבות תיקון מס' ‎14 של החוק שנעשה בשנת תשנ"ו. האפשרות למנות סגן שני ברשות מקומית מסוגה של העיר נתניה, שבה למעלה מ‎150,000- תושבים, נוצרה רק מכוח תיקון אחרון זה. המחוקק לא קבע בחוק המתקן הגבלת זמן למינוי הסגן שניתן להוסיף מכוח אותו תיקון.

המשיבים מבקשים ללמוד מן העובדה שכאשר תוקן החוק בפעם הקודמת נקבעה בו תקופת מעבר של חודשיים מיום תחילתו של התיקון לבחירת סגנים לפי סעיף ‎14 [ראו: סעיף ‎4 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם) (תיקון מס' ‎9), התשנ"ד‎1994-, ס"ח התשנ"ד, עמ' ‎122]; מכאן כי כאשר נמנע המחוקק מלהגביל את התקופה הכרוכה במינוי שבעקבות התיקון האחרון, אין המינוי מותנה בכך שטרם חלפו חודשיים מיום התיקון.

פירושם של המשיבים לעניין זה מקובל עלי. כאשר מדובר בתוספת משרה אין לפרש את התיקון כמתנה את בחירת הסגן הנעשית מכוח אותה תוספת בהתפנותה של משרת סגן מכהן, אשר מטבע הדברים בנסיבות שלפנינו הינו הסגן היחיד. משלא נקבעה בחוק המתקן הוראת מעבר שבה נקבע המועד לבחירת הסגן הנוסף, לא ישמש חלוף הזמן כשהוא לעצמו מכשול להליך הבחירה המבוקש. מצב זה עומד בעינו כתוצאה מהתיקון עד לקיום הבחירות החדשות לראש הרשות, שאז ניתן לקיים את תנאי סעיף ‎14(ב) לחוק כלשונם.

אשר על כן, דין העתירה להידחות.

בהתחשב בכך שחלק מטענות העותרים התקבלו במהלך הדיון, איני רואה לעשות צו להוצאות.

ש ו פ ט ת

הנשיא א' ברק
:

אני מסכים.

ה נ ש י א

השופט י' טירקל
:

אני מסכים.

ש ו פ ט

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ביניש
.

ניתן היום, א' בטבת תשנ"ח (‎30.12.97).
ה נ ש י א ש ו פ ט ש ו פ ט ת

העתק מתאים למקור
שמריהו כהן - מזכיר ראשי
‎97059920.n07
חכ/








בג"צ בית המשפט העליון 5992/97 שוש ערער נ' ראש עירית נתניה ,צבי פולג, [ פ"ד: נא 5 649 ] (פורסם ב-ֽ 30/12/1997)