פסקי דין על איתי דותן | פסקי דין על היועץ המשפטי לממשלה | פסקי דין על מפקח חגית בכר - עו"ד | פסקי דין על השופטת אסתר קובו |
844/86 בג"צ 10/06/1987
בג"צ 844/86 איתי דותן נ' היועץ המשפטי לממשלה, מפקח חגית בכר - עו"ד, השופטת אסתר קובו
(פ"ד מא(3) 219)
בבית המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק
בג"צ מס' 844/86
השופטים: כבוד הנשיא מ' שמגר
,
כבוד השופטת ש' נתניהו
,
כבוד השופט א' גולדברג
העותר: איתי דותן
ע"י ב"כ עו"ד ר' גבע
נ ג ד
המשיבים: 1. היועץ המשפטי לממשלה
2. מפקח חגית בכר, עו"ד
3. השופטת אסתר קובו
, משיבה פורמאלית
ע"י ב"כ עו"ד נ' בן-אור
, עוזר ראשי לפרקליט המדינה
התנגדות לצו-על-תנאי מיום 4.12.86.
פ ס ק - ד י ן
הנשיא מ' שמגר
: 1. עתירה זו עניינה סמכותן של רשויות התביעה הכללית לחזור בהן. מיוזמתן, מן ההחלטה שלא להגיש כתב-אישום. טענת העורר היא, כי סמכות כאמור עומדת לרשויות האמורות אך ורק במקרה שבו הוגש ערר כדין לפי סעיף 64 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב-1982 (להלן – חוק סדר הדין).
גירסת המדינה היא, כי אי-הגשת ערר, בין בשל העדר האפשרות המשפטית לעשות כן ובין בשל טעם אחר, אין בה כדי לגרוע מכוחה של התביעה לשקול מחדש את החלטתה לסגור את התיק, לשנותה ולהחליט על הגשת כתב-אישום.
2. הוראות החוק הרלוואנטיות הן אלו שבסימנים א' ו-ב' לפרק ד' מחוק סדר הדין. סעיף 58 לחוק האמור קובע, כי כל אדם רשאי להגיש תלונה למשטרה על שבוצעה עבירה. נודע למשטרה על ביצוע עבירה – בין בעקבות תלונה ובין בכל דרך אחרת – הרי היא פותחת בחקירה, והוא אם אין המדובר בחטא או עוון וקצין משטרה בדרגת פקד ומעלה סבור שאין בדבר עניין לציבור, או אם הייתה רשות אחרת מוסמכת על-פי דין לחקור בעבירה.
עם תום החקירה מועבר החומר לתובע, ואם ראה התובע, שהועבר אליו חומר החקירה, שהראיות מספיקות לאישום אדם פלוני – יעמידו לדין, זולת אם היה סבור, שאין במשפט עניין לציבור. במקרים מסוימים שאין עניינם לכאן טעונה החלטה כזו אישור של דרג תביעתי מסוים (סעיף 62 לחוק הנ"ל).
סעיף 63 לחוק האמור קובע, כי על החלטה שלא לחקור או שלא להעמיד לדין תימסר למתלונן הודעה בכתב, בציון טעם ההחלטה. סעיפים 64 ו-65 דנים בערר, והם קובעים:
"ערר
64. על החלטה שלא לחקור או שלא להעמיד לדין, אם מפני שלא היה בחקירה או במשפט ענין לציבור ואם מפני שלא נמצאו ראיות מספיקות, רשאי המתלונן לערור לפני היועץ המשפטי לממשלה
, זולת אם היתה העבירה מן המנויות בתוספת השניה.
מועד לערר
65. הערר יוגש באמצעות המשטרה או התובע, הכל לפי הענין, תוך שלושים ימים לאחר שנמסרה למתלונן ההודעה לפי סעיף 63, אולם רשאי היועץ המשפטי לממשלה
להאריך את המועד להגשת הערר".
יש לשוב ולהדגיש, כי אין אפשרות להגיש ערר לגבי עבירה מן המנויות בתוספת השניה לחוק סדר הדין (וזהו סוג העבירה שעליו מדובר במקרה נושא עתירה זו), והגשת הערר יכולה להיעשות רק במסגרתו של גבול הזמן, שנקבע בסעיף 65 או לפיו.
3. ההודעה הנמסרת למתלונן לפי סעיף 63 היא פועל יוצא מהגשת התלונה, היינו החוק קבע את זכותו של המתלונן לדעת, מה הן התוצאות של פעולתו לפי סעיף 58 הנ"ל.
יתרה מזאת, ההודעה האמורה היא המאפשרת למתלונן את הגשת הערר באותם מקרים שבהם הדבר אפשרי על-פי החוק, ולפי מועד מסירתה נקבעת ההתחלה של פרק הזמן, שבתוכו ניתן להגיש את הערר.
אין חולק, כי בחוק הנ"ל אין הוראה מפורשת כלשהי, לפיה מותנית החלטתו של תובע בעניין הגשת כתב האישום, בעקבות החלטה קודמת על סגירת התיק, בכך שהוגש ערר או בתוצאותיו. סמכותו של מי שמטפל בחומר החקירה היא פועל יוצא ממעמדו כתובע. המחוקק קבע אימתני התובע רשאי להחליט על סגירת תיק, והחלטה זו – משמע השלילה של ההליכים – פותחת בפני
אדם מוגדר, היינו המתלונן, את הדרך להשיג על ההחלטה ולהביאה לדיון חוזר; הדבר דומה, בשינויים הנובעים מן העניין, להגשת כתב האישום, המאפשרת למי שנגדו הוגש כתב האישום לבקש עיכוב ההליכים. אולם המתלונן הוא נטול מעמד, ככל שהדבר נוגע לעיכוב ההליכים, ומי שנגדו הוגש כתב-אישום אינו צד לערר או לשיקוליו של התובע אם לקבל את הערר או לאו. סיכומו של דבר, הטיפול והדיון של התובע בתיק חקירה שנסגר בעבר אינם מותנים, על-פי הוראותיו של החוק, בכך שהוגש ערר, וגם אם לא הוגש ערר וגם אם לא ניתן להגיש ערר, מסורות בידי התובע כל הסמכויות שהוקנו לו בחוק לגבי הגשת אישומים.
סמכותו של התובע לגבי חומר החקירה, כסמכותה של כל רשות ציבורית בעלת סמכויות משפטיות, היא הסמכות להתייחס לחומר שלפניו באופן ענייני ולדון בו ולטפל בו על-פי חובתו המשפטית והציבורית, כפי שמתחייב ממהותו של החומר. אם התנהלה חקירה ולא נתגלו ראיות מספיקות והתיק נסגר, אין פירושו של דבר, שאין לפתוח בחקירה מחדש או להגיש כתב-אישום, אם, למשל, מתגלות ראיות חדשות. לשם כך אינו דרוש ערר, היינו הערר אינו תנאי לבדיקתו מחדש של תיק חקירה, והעיון והדיון מחדש בתיק יכולים להיעשות גם, כאמור, אחרי שחלפה בכלל התקופה אשר בתוכה ניתן היה להגיש ערר. מאחר שאין זיקה בין הערר לבין סמכותו של תובע לבדוק מחדש תיק חקירה, גם אין בכך כדי לגרוע מן הסמכות של התובע, כשהמדובר הוא בעבירה מן המנויות בתוספת השניה.
זכות הערר נוצרה כדי לתת למתלונן אפשרות להעלות טענות נגד סגירת ההליכים, אשר בהם היה הוא הגורם הפותח. אין לה זיקה לזכותו ולסמכותו של התובע לעיין מחדש בהחלטה שלו או של תובע הכפוף לו ולהורות, בניגוד להחלטה קודמת בדבר סגירה, על הגשת כתב-אישום. זוהי סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה
לגבי תיק שנסגר על-ידי תובע אחר, זוהי גם סמכותו של דרג תביעתי ממונה אחר לגבי החלטת דרג תביעתי הכפוף לו, וזוהי גם סמכותו של מי שהחליט בעניין מעיקרו. החלטות סותרות נמנעות על-ידי פעולה במסגרת ההירארכיה התביעתית.
4. בא-כוחו המלומד של העותר העלה את הטענה, כי הייתה חובה שבדין לשמוע את מרשו, לפני שבוטלה ההחלטה בדבר סגירת התיק. לא מצאתי יסוד לתיזה זו. נאשם, המבקש כי ההליך המשפטי לא יקוים, רשאי לפנות ליועץ המשפטי לממשלה בבקשה לעיכוב הליכים, אך אין לו מעמד, עובר לפתיחת ההליכים, יהיה זה מעיקרה או בשלב מאוחר יותר לפני הגשת כתב האישום, עת נדונה השאלה אם יש לציבור עניין בקיום ההליכים.
5. החוק אינו קובע חובה להודיע לחשוד על פתיחת החקירה נגדו, אך ניהול החקירה, כשלעצמו, מביא את העניין לידיעת הנוגע בדבר. עם סיום החקירה קובע החוק, כאמור, חובה להודיע על סגירה למתלונן; אין חובה מקבילה לגבי מי שהתלוננו נגדו.
האם פירושו המעשי של האמור לעיל הוא, כי אדם, שלגביו התנהלה חקירה, לא יידע לעולם אם התיק סגור או לאו, וכי אף אם יקבל הודעה בדבר סגירת התיק (בלי שקיימת בחוק החרות, כאמור לעיל, חובה לשלוח לו הודעה על הסגירה), לא יהיה לעולם בטוח, כי בכך נסתיים העניין?
המענה לשאלה זו נשלט על-ידי העיקרון, אשר לפיו רשות מינהלית רשאית לשוב ולשקול החלטותיה ולשנותן, הכול ברוח האמור בסעיף 15 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981, ובלבד שהדבר מבוסס על שיקולים לגופו של העניין.
בנושא הקרוב לענייננו אמר בית-משפט זה:
"...אם בעקבות הפנייה היזומה של מאן דהוא (והפעם היה זה החבר מר שרמן) מגיעה הוועדה המחוזית לכלל החלטה, שמן הראוי לבחון את החלטתה הקודמת מחדש מחמת שיקולים כבדי משקל, יש שהיא מוסמכת לעשות כן. חייבים אלה אמנם להיות מקרים חריגים ביותר, שכן, כרגיל, זכותו של האזרח לדעת, אם בידיו החלטה סופית ומחייבת, ואין להטרידו שוב ושוב באותו נושא. אולם, קיימת הלכה פסוקה מושרשת, שדנה בחריגים לא מעטים, אשר, אם נתקיימו, אין לדקדק עם הרשות המינהלית, ויש לאפשר לה לחזור ולעיין בהחלטה קודמת. הנה כי כן נאמר בבג"צ 189/78, בעמ' 648, מפי כבוד השופט ויתקון, כי:
'הסמכות היתה בידי הוועדה לעיין מחדש בהחלטתה הקודמת, כשהיא נמצאה בלתי-נכונה, אפילו נתקבלה באשמת המשיבים' (היינו, באשמת הרשות המינהלית עצמה – מ' ב"פ).
בד בבד, כפי שהערתי לעיל, הודגש כבר, כי גם בעניינים מינהליים אין זה רצוי, שהאזרח יהיה צפוי על לא עוול בכפו לשינוי החלטה קודמת, ואין להשתמש בסמכות זו אלא במקרים מיוחדים יוצאי דופן.
ראוי גם להזכיר את בג"צ 555/77, בעמ' 382 (אם כי לגבי התוצאה במקרה המסוים הייתה זו דעת מיעוט):
'כלל הוא שרשות ציבורית רשאית לשנות את דעתה... אם העריכה מחדש את הנסיבות החדשות'.
שקלנו, שמא מדובר תמיד אך ורק בנסיבות עובדתיות, להבדיל מטעות משפטית, אך מקובלת עלינו הדעה, שהובעה על ידי s.a. de smith, judicial review of adminstrative (london, 4th ed., by j.m. evans, 1980) 107 שגם טעות משפטית במשמע, אם כי ייתכן, שבמקרה כזה יש להקפיד עוד יותר, כאשר שוקלים פתיחת דיון מחדש" (בג"צ 707/81 שוורץ ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, תל אביב יפו, ואח', פ"ד לו (2) 665, בעמ' 667-668).
כאשר המדובר באזרח שלא דבק עוול בכפו, אין בדרך כלל ליישם את הסמכות לשינוי ההחלטה אלא בנסיבות מיוחדות כאמור. אולם, סייג כאמור בדבר קיומן של נסיבות מיוחדות אינו סביר, מקום בו מדובר בביצועה של עבירה ובפתיחת הליכים בקשר אליה.
בבג"צ 159/84 שאהין נ' מפקד כוחות צה"ל באזור רצועת עזה, פ"ד לט(1) 309, הוסבר בהקשר דומה, בעמ' 335-336:
"(ב) היציבות, הנדרשת מן ההחלטה המינהלית, איננה באה לשרת את פעולתו התקינה של המינהל דווקא. עיקרה ההגנה על זכויות שהוקנו לפרט, ואף אם לא הוקנו זכויות, חיוני להגן על הפרט מפני שינויים שרירותיים של הגישה, הנעה ונדה ללא סיבה סבירה.
אולם האינטרס הציבורי אינו יכול לצאת מקופח, כי הוא אינו רק אינטרס של הכלל כמסגרת מאורגנת שלמה ורבת כוח אלא גם מייצג את מכלול האינטרסים של פרטים רבים, שהם הציבור על כל מרכיביו. בדרך כלל לא תינתן גושפנקא לשינוי בגדר שיקול מחדש גרידא של אותם נתונים ממש, אולם יכולים להיות חריגים, הנובעים מהתגברותו של האינטרס הציבורי על אינטרס צר יותר. על אחת כמה וכמה אפשרי הדבר, אם נשתנו הנסיבות מאז קבלת ההחלטה הראשונה. הווה אומר, אם מתחייבת הערכה מחדש של העובדות, או אם נתגלו נתונים חדשים לרבות לקחים חדשים המצדיקים עיון מחדש כאמור, או אפילו אם התוצאות של ההחלטה הקודמת מחייבות בדיקה חוזרת, עלולות להיווצר נסיבות, בהן תהיה זו פגיעה בציבור בכללותו ולעתים אף בביטחונו, אם יראו את ההחלטה הקודמת כהכרעה, המקפיאה את כוח ההחלטה של הרשות".
כל זאת נאמר בקשר לאותה רשות, החוזרת ושוקלת את העניין ומשנה דעתה. על אחת כמה וכמה נכון הדבר, כאשר המדובר במסגרת ההירארכית של התביעה הכללית, אשר בראשה עומד היועץ המשפטי לממשלה
ואשר בה רשאי דרג ממונה להעביר תחת שבט הביקורת את החלטתו של דרג נמוך יותר, כחלק מחובתו המשפטית ובמסגרת ייעודיה ותפקידיה הטבועים של התביעה הכללית. המסקנה, כאילו מנוע גורם תביעתי מהסקת המסקנות המשפטיות הענייניות בדבר הגשת כתב-אישום או בדבר ביטולו, וזאת משום שגורם אחר, הכפוף לו, החליט כבר אחרת, איננה מתקבלת על הדעת ונוגדת בעליל את האינטרס הציבורי של אכיפת החוק והשלטתו. כפי שאין למי שחשוד בביצוע עבירה זכות מוקנית לכך שהתיק לא ייפתח מחדש, אם יתגלו עובדות חדשות (בכפיפות למה שנאמר, למשל, בסעיף 232 לחוק סדר הדין), כך גם אין לו זכות מוקנית לכך שתיקו לא ייבדק מחדש מבחינת האינטרס הציבורי, ובלבד שהדבר ייעשה על-ידי הגורם המוסמך לכך, בין זה שעשה כן מעיקרו, ובין דרג ממונה, תוך בדיקה הוגנת ועניינית.
6. במקרה שלפנינו קוימו תנאים אלו על-ידי גורמי התביעה הכללית, ועל-כן הייתי דוחה את העתירה ומבטל את הצו שיצא בעקבותיה.
השופט א' גולדברג
: אני מסכים.
השופטת ש' נתניהו
: אני מסכימה.
לדידו של בא-כוח העותר, החלטה שלא להעמיד לדין, שנתקבלה על-ידי התביעה בדרג המשטרתי המוסמך ושעליה אין ערר, היא החלטה סופית, שאין אחריה דבר. החלטה כזו אינה ניתנת, לדעתו, לעיון מחדש על-ידי הדרג שבו התקבלה, אף לא לביקורת ולשינוי על-ידי דרג גבוה ממנו.
גישה זו נוגדת את העיקרון, שרשות מינהלית רשאית לעיין מחדש בהחלטותיה, עיקרון הבא לביטוי בסעיף 15 של חוק הפרשנות. גישה כזו, המונעת עיון מחדש בהתקיים תנאים מתאימים לכך, נוגדת את האינטרס הציבורי.
שיקול-דעת שאינו נתון לעיון מחדש ולביקורת הוא שיקול-דעת מוחלט, ועל-כן הוא נוגד את טובת הציבור. אמר על כך השופט דגלס (douglas) ב- united states v. wunderlich 342 u.s. 98 (1951), at 101:
"law has reached its finest moments when it has freed man from the unlimited discretion of some ruler, some civil or military official, some bureaucrat. where discretion is absolute, man has always suffered... absolute discretion... is more destructive of freedom than any of man's other inventions".
וב- :new york v. united states 342 u.s. 882 (1951), at 884
"absolute discretion, like corruption, marks the beginning of the end of liberty".
על אחת כמה וכמה כך הדבר, כשמדובר בשיקול הדעת שלא להעמיד לדין, הנתון בידי התובע בסעיף 62 של חוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב]. שיקול-דעת זה מקנה לתובע סמכות רבת עוצמה. יפה ביטא זאת השופט ג'קסון (jackson), כשאמר, בהיותו היועץ המשפטי של ארצות-הברית:
"the prosecutor has more control over life, liberty, and reputation than any other person in america. his discretion is tremendous. he can have citizens investigated and, if he is that kind of person, he can have this done to the tune of public statements and veiled or unveiled intimidations. or the prosecutor may choose a more subtle course and simply have a citizen's friends interviewed. ...he may dismiss the case before trial, in which case the defense never has a chance to be heard. ...if the prosecutor is obliged to choose his cases, it follows that he can choose his defendants... (a) prosecutor stands a fair chance of finding at least a technical violation of some act on the part of almost anyone. ...it is in this realm - in which the prosecutor picks some person whom he desires to embarrass, or selects some group of unpopular persons and then looks for an offense, that the greatest danger of abuse of prosecuting power lies. it is here that law enforcement becomes personal" (24 j. am. jud. soc. (1940) 18 - 19).
שיקול הדעת להקל או להיטיב עם האחר, שיש ראיות מספיקות לאישום נגדו, כמוהו כשיקול הדעת להחמיר עם האחר. זה כזה נותן בידי התובע את הכוח לאכיפה סלקטיבית של החוק. הסמכות להקל היא הכוח להפלות (ראה k.c. davis, discretionary justice; a preliminary inquiry (baton rouge, 1969) 170, 231). שיקול-דעת בלתי מבוקר כזה יש עמו סכנה של שימוש לרעה, שחיתות ואפליה.
אני מסכימה, כי במקרה שלפנינו מתקיימים התנאים המצדיקים עיון מחדש בהחלטה המקורית שלא להעמיד את העותר לדין ושינויה.
הוחלט כאמור בפסק-דינו של הנשיא.
ניתן היום, י"ג בסיון תשמ"ז (10.6.87).
בג"צ בית המשפט העליון 844/86 איתי דותן נ' היועץ המשפטי לממשלה, מפקח חגית בכר - עו"ד, השופטת אסתר קובו, [ פ"ד: מא 3 219 ] (פורסם ב-ֽ 10/06/1987)