פסקי דין על נתן להב ו-66 אח' | פסקי דין על הועדה המחוזית לתכנון ולבניה – מחוז חיפה | פסקי דין על מר יגאל שחר – יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ולבניה – מחוז חיפה ואח' |

14307-12/08 עתמ     10/10/2010




עתמ 14307-12/08 נתן להב ו-66 אח' נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה – מחוז חיפה, מר יגאל שחר – יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ולבניה – מחוז חיפה ואח'




בפני
כב' השופט רון סוקול
העותרים
נתן להב ו-66 אח'

ע"י ב"כ עו"ד ישורון
נגד

המשיבים
1. הועדה המחוזית לתכנון ולבניה – מחוז חיפה

2. מר יגאל שחר – יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ולבניה – מחוז חיפה

ע"י ב"כ עו"ד קורן
מפרקליטות מחוז חיפה - אזרחי

3. הועדה המקומית לתכנון ולבניה - שומרון
ע"י ב"כ עו"ד נחליאלי ואח'
4. הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים
ע"י ב"כ עו"ד קורן
מפרקליטות מחוז חיפה – אזרחי

5. מיכאל דרזנר
ע"י ב"כ עו"ד דרזנר
פסק דין
1. עתירה כנגד החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז חיפה (להלן: "הוועדה"), אשר אישרה בישיבתה מיום 2/9/08 את תכנית המתאר ש/580 לבניית שכונת מגורים בזיכרון יעקב (להלן: "התכנית") וכנגד החלטת יושב ראש הוועדה, שלא ליתן לעותרים רשות ערעור על החלטת הוועדה למועצה הארצית לתכנון ולבניה.

העתירה מעלה שורה ארוכה של שאלות, שחלקן נוגעות לפגמים בהליך התכנוני וחלקן נוגעות לתוכן ההחלטה.

הרקע ועיקר הטענות
2. בשנת 1993 או בסמוך לכך יזמה המועצה המקומית זיכרון יעקב תכנית לאיחוד וחלוקה, ללא הסכמת בעלים, של מתחם קרקע בשטח של 58 דונם המצוי בתחומי הישוב זיכרון יעקב. מדובר ביחידת קרקע המצויה בסמוך וממערב למרכז הספורט – ספורטן זיכרון יעקב, ובסמוך לשכונת מגורים. ערב הכנת התכנית היו חלק מהמקרקעין במתחם מיועדים לשימוש חקלאי (כ-50% מהמתחם) וחלק אחר יועד לבניה למגורים בצפיפות נמוכה - 1 יחידות מגורים לכל 2 דונם (סה"כ 40% מהשטח יועד למגורים).

על פי התכנית המקורית שיזמה המועצה המקומית הוצע לייעד כ-51% משטח המתחם לבניה למגורים בצפיפות של 2 יחידות מגורים לדונם. יתרת המתחם יועדה לצרכי ציבור. תכנית זו שמספרה ש/580 היא התכנית נשוא העתירה.

3. ביום 24/5/93 החליטה הוועדה המקומית להמליץ בפני
הוועדה המחוזית על הפקדתה של התכנית (ישיבת הוועדה המקומית מס' 334) (נספח 1 לתשובת הוועדה המקומית). וועדת המשנה לתכניות של הוועדה המחוזית החליטה ביום 6/7/95 על הפקדתה של התכנית, כפוף למספר תיקונים טכניים. ביום 13/6/96 החליטה מליאת הוועדה לאשר את הפקדתה, אולם הואיל והמקרקעין נשוא התכנית יועדו ערב התכנית לקרקע חקלאית, הוחלט כי יש לקבל תחילה את אישור הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (הוולקחש"פ). זו דנה בתכנית והמליצה לאשרה תוך הגדלת צפיפות המגורים ל-4 יחידות לכל דונם (החלטה מיום 7/10/96).

4. התכנית שונתה בהתאם, אולם נדרשו בה תיקונים נוספים שמנעו את אישורה. כעבור מספר שנים, ביום 18/12/00, דנה הוועדה שוב בתכנית. קודם לדיון זה ערכה הוועדה סיור באזור התכנית. בהחלטה מיום 18/12/00 הוחלט לדרוש מהמועצה המקומית לבצע מספר תיקונים.

ביום 8/7/02 נערך דיון נוסף בפני
הוועדה, אשר בחנה את התיקונים שנעשו והחליטה להטיל על מהנדסת הוועדה להיפגש ולדון עם מהנדס המועצה המקומית על עניינים שונים שדרשו תיקון והשלמה.

בין הצדדים נערכו מספר פגישות וביום 9/6/03 דנה הוועדה המקומית בתכנית המתוקנת. שוב הוחלט להמליץ לוועדה המחוזית להפקיד את התכנית כפוף לקבלת חוות דעת ותיאום עם המועצה ובכפוף לצירוף טבלאות הקצאה ואיזון. מבלי להלאות בכל הפרטים, אציין כי ביום 30/5/05 שוב הובאה התכנית בפני
הוועדה המקומית וביום 23/11/05 החליטה וועדת המשנה לתכניות של הוועדה המחוזית לאשר את הפקדת התכנית המתוקנת. שוב נדרשו תיקונים שונים.

5. ביום 3/1/07 דרש מתכנן המחוז מהמועצה המקומית להשלים את מילוי התנאים או לבקש ארכה למילוים בהתאם לסעיף 86 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. בהתאם לדרישה הוגשה בקשת ארכה ולאחר מספר ארכות נוספות שאושרו, ומילוי הדרישות והתנאים הופקדה התכנית ביום 20/2/08.

על פי הדין פורסמה הודעה בדבר הפקדת התכנית, שבעקבותיה הוגשו התנגדויות שונות ובהן התנגדויות של העותרים כאן. ביום 10/3/08 נשמעו ההתנגדויות וביום 23/6/08 החליטה הוועדה המקומית להמליץ על דחיית ההתנגדויות ועל אישור התכנית. ביום 2/9/08 ניתנה החלטת הוועדה המחוזית שאישרה את התכנית (להלן: "ההחלטה").

6. העותרים מצידם הגישו ביום 5/10/08 בקשה ליושב ראש הוועדה המחוזית למתן רשות ערעור על ההחלטה בהתאם לסעיף 110 לחוק התכנון והבניה, אולם בקשתם נדחתה (החלטה מיום 22/10/08). בעקבות כל אלו הוגשה העתירה הנוכחית.
7. העותרים, שהינם בעלי זכויות במקרקעין הסמוכים וגובלים בשטח התכנית, מעלים טענות רבות. עם זאת ניתן לציין כי הטעם העיקרי להתנגדותם של העותרים לתכנית המוצעת נעוץ בצפיפות בנייני המגורים שכאמור הינה 4 יחידות דיור לדונם. צפיפות זו תשנה לטענתם את אופי הסביבה, תוסיף מספר רב של תושבים לשכונות ולישוב כולו. העותרים מבקשים כי במקרקעין לא יאושרו תכניות הסותרות את "תכנית האב" לזיכרון יעקב, דהיינו את מסמך המדיניות שהוכן על ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ואשר נועד להתוות מדיניות תכנונית בישוב. על פי תכנית אב זו, כך נטען, ניתן משקל חשוב לשמירה על השטחים הפתוחים בישוב. התכנית פוגעת בשטחים הפתוחים, מצמצמת אותם וכך סותרת את עיקרי המדיניות.

8. בעתירתם מעלים העותרים טענות שונות על פגמים שנפלו בהחלטת הוועדה ובהליך התכנוני כולו. מאחר שמדובר בטענות רבות ומגוונות אמנע מלפרטן ברשימה נפרדת ואדון בטענות לגופן, ככל שיש צורך בדבר. בעיקר אזכיר כי העותרים טוענים שנפל פגם באישור התכנית לאחר שנים כה רבות מאז הגשתה בשנת 1993. בין היתר, בשים לב לעובדה כי לא ניתנו למועצה המקומית ארכות כנדרש על פי סעיף 86 לחוק התכנון והבניה. עוד טוענים העותרים, כי לראש המועצה המקומית, מר קירמאייר, אינטרס אישי-משפחתי בקידום התכנית ועל כן יש לפסול את החלטות הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, אשר ניתנו בנסיבות המעלות חשש לניגוד אינטרסים. לבסוף נטען, כי התכנית משנה תכניות מתאר אחרות החלות על המתחם, כל זאת מבלי שנערך דיון בהשפעת התכנית על התכניות האחרות ומבלי שצוינו בה כל התכניות שישונו.

הערות מקדמיות
9. בטרם אתייחס לטענות השונות מצאתי להעיר שתי הערות דיוניות מקדימות. מלכתחילה נקבע הדיון בעתירה בפני
כב' השופט א' קיסרי. בטרם החל הדיון, ועל-פי החלטת הנשיאה, הועבר הדיון בעתירה לטיפולי. בא כוח העותרים הגיש מספר בקשות בעניין שינוי המותב ובישיבה מיום 11/10/09 שב והעלה טענות בעניין. עם זאת הודיע, כי אינו מבקש כל בקשה בנוגע לשינוי המותב, תוך שמירת זכותו לעשות כך בהמשך. עד היום לא הוגשה כל בקשה ועל כן אניח כי לעותרים אין כל טענה כנגד שינוי המותב.

10. עוד אזכיר, כי ביום 31/7/10 הודעתי לעותרים, כי לאחר הדיון הסתבר לי שאחד מהעותרים (עותר מס' 17) הינו חמה של העוזרת המשפטית בלשכתי. אפשרתי לצדדים לשקול אם ברצונם להגיש בקשה כלשהי בעקבות מידע זה. העותרים בקשו ארכה לשקול צעדיהם, אולם לא עשו מאום ואיש מהצדדים לא הגיש כל בקשה. על כן ניתן להסיק שאיש מבעלי הדין אינו סבור שיש במידע האמור כדי להצדיק בקשה כלשהי בעניין המותב הדן בתיק.

דיון והכרעה בעתירה
11. העתירה מתייחסת לשני החלטות שונות של הרשות; החלטת הוועדה מיום 2/9/08 והחלטת יושב ראש הוועדה מיום 22/10/08 לדחות את בקשת הרשות לערער. אתייחס על כן בתחילה לטענה השניה, שכן אם תתקבל, הדיון יעבור למועצה הארצית ולא יהיה טעם לדון בטענות הנוספות בטרם הכרעת המועצה הארצית.

12. סעיף 110 לחוק התכנון והבנייה קובע כי ברשות יו"ר הוועדה המחוזית רשאים לערער על החלטה בדבר אישור או דחייה של תכנית הגורמים המנויים בסעיף 110(א)(2), ובהם מי שהתנגדותו נדחתה.

לפי סעיף 110(ב) לחוק, הבקשה לרשות ערעור מוגשת ליו"ר הוועדה המחוזית. הסעיף אינו מונה את אמות המידה להפעלת סמכות יו"ר הוועדה להענקת רשות שכזו.

בעע"מ 3663/02 ועד שכונת עין כרם נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נז(2) 882 (2003), התווה בית המשפט העליון קווים מנחים להענקת רשות ערעור:

כשלעצמי, מסופקני אם ניתן, או רצוי, לעצב כבר עתה קריטריונים חדים וברורים אשר ינחו את יו"ר הוועדה המחוזית להפעיל את הסמכות המוקנית לו בסעיף 110 לחוק. קביעת אמות מידה נוקשות בעניין זה, כבר בשלב זה, תשרת אמנם את התכלית של הדרכת יו"ר הוועדה המחוזית כיצד להפעיל את סמכותו. מצד שני, הדבר עלול לכבול את ידיו יתר על המידה ולאלצו "לשבץ", לעיתים באופן טכני, כל מקרה הבא בפני
ו לאורם של אמות מידה אלה. דומני, שיש להותיר לפרקטיקה את מלאכת עיצובן של אמות המידה הראויות. יש לפסוע בעניין זה צעד אחר צעד, כאשר כל מקרה ייבחן לגופו לפי נסיבותיו הספציפיות. בשלב זה הייתי מסתפק באמירה הכללית, מבלי למצות ומבלי לפרט, שכדי שתינתן רשות ערעור למועצה הארצית, נדרש שהעניין יהיה חשוב עד כדי הצדקה לערב את המועצה, אם בשל היותו בעל השלכה רחבה, אם בשל אופיו העקרוני, אם בשל היותו מלווה ברגישות ציבורית מיוחדת ואם בשל היותו נתון למחלוקת ציבורית קשה. רק לאחר שיצטבר ניסיון בהחלטות בעניין זה, הן של יו"ר הוועדות המחוזיות והן של בתי המשפט לעניינים מינהליים אשר בפני
הן מבוקרות החלטות אלה, תתבהר גם התמונה הכללית וניתן יהיה ביתר קלות להתוות את השיקולים המרכזיים הנדרשים לעניין. כמובן שעל יו"ר הוועדה המחוזית מוטל הנטל להתכבד ולנמק את שיקוליו להיעתר או לדחות את הבקשה שבפני
ו.

בשים לב להנחיות אלו יש לבחון את המקרה הנוכחי.

(ראה גם עע"מ 5239/09 אדם טבע ודין נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה – מחוז מרכז (ניתן ביום 16/9/09)); עת"מ (ת"א) 1200/04 פז חברת נפט בע"מ נ' ש. לסקר (ניתן ביום 19/7/04)).

13. הטענות שמעלים העותרים אינן בעלות השלכה רחבה ואינן מעלות סוגיות עקרוניות החורגות מעניינם הפרטי של הצדדים בתיק. מרבית הטענות עניינן הוראות פרטניות בתכניות ושאר הטענות עוסקות בפגמים בהליך. למעשה מדובר בעניין פרטי של בעלי מקרקעין המבקשים להגן על אינטרסים אישיים שלהם, בין אינטרסים כלכליים, ובין האינטרסים לשמירה על איכות החיים לה הורגלו. אלו אינם אינטרסים בעלי השלכה רחבה ועקרונית. מספרם של בעלי העניין אינו רלבנטי לצורך ההכרעה בבקשת הרשות לערעור ומכל מקום ברי שהתכנית נוגעת בקבוצה מצומצמת של בעלי עניין.

על כן דין הטענות כנגד החלטת יושב ראש הוועדה שלא ליתן לעותרים רשות ערעור, להידחות.

התערבות בהחלטת הוועדה
14. בכל דיון בעתירה כנגד החלטות גופי תכנון עלינו לשוב ולהזכיר כי בית משפט זה אינו שם עצמו בנעלי גופי התכנון ואינו מחליף את שיקול דעתם בשיקול דעתו שלו. כך נאמר בבג"צ 10242/03 מילובלובסקי נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה, פ"ד נח(6) 673 (2004):

כפי שנאמר פעמים רבות, בית-המשפט, בין בית-המשפט הגבוה לצדק ובין בית-המשפט לעניינים מינהליים, איננו מוסד תכנון עליון העומד מעל מוסדות התכנון השונים המנויים בחוק, על-כן לא יתערב בית-המשפט בהחלטות תכנוניות, אלא אם נתגלה פגם דיוני המצדיק התערבות, ולא יחליף את שיקול-דעתה של הרשות המוסמכת וישים תחתיו את שיקול-דעתו שלו, אלא אם ההחלטה נגועה בחוסר סבירות קיצונית או בפגם דומה (ראו: בג"ץ 102/52 ארגון בעלי המגרשים מעבר לירקון נ' שר-הפנים [5], בעמ' 829; בג"ץ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, משרד הפנים [6], בעמ' 688; בג"ץ 465/93 טריידט ס.א., חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הרצליה [7], בעמ' 633-634; ע"א 5927/98 בחוס נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חיפה [8], בעמ' 760). לא נמצא לנו כי נפל פגם המצדיק התערבות בשיקול-דעתה של המועצה הארצית.

ובעע"מ 3478/07 ביקל נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה – מחוז מרכז (ניתן ביום 29/6/09) נאמר:

בית משפט זה חזר ופסק כי סמכות התכנון הופקדה בידיהם של גופי התכנון המנויים בחוק. במרחב שיקול הדעת הניתן להם, ועל יסוד הנחה שהם פועלים בתום לב ובמידה ראויה של סבירות, רשאים ומוסמכים אותם גופים לנוע כרצונם ועל פי שיקול דעתם. בית המשפט לא יתערב בפעילותם של גופי התכנון אלא במקרה של פעולה שלא כחוק או בחוסר סמכות, שלא בתום לב או שלא בסבירות ראויה (ראו: בג"ץ 2920/04 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נ(3) 441, 446 (1996); בג"ץ 10242/03 מילובלובסקי נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נח(6) 673, 679 (2004); עע"ם 9654/06 החברה להגנת הטבע נ' ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה (לא פורסם, 5.5.2008), סעיף 15 לפסק הדין).

חלק ניכר מטענות העותרים נוגעות לשיקולים תכנוניים מקצועית גרידא ועל-כן איני סבור שראוי שבית משפט זה ידון בהם. כך הטענות בעניין צפיפות המגורים בשכונה; קביעת מספר היחידות שניתן לבנות בכל חלקה; גובה הבניה; מרווחים מהכבישים; גודל השטחים הפתוחים וכדומה. אלו הן טענות במישור התכנוני ועל כן אין מקום שבית משפט זה יתערב בשיקול דעת גורמי התכנון.

15. העותרים מבקשים לערוך השוואה בין צפיפות המגורים על פי התכנית לבין צפיפות המגורים בשכונות סמוכות. גם טענות אלו אינן טענות שראוי כי בית משפט ידון בהן. לכל שכונה האופי הייחודי המתאים לה ואין הכרח כי רשות התכנון תקבע אופי אחיד לכל השכונות בישוב. כל שכונה נבנית במועד אחר, וברי שלעיתוי אישור התכנית יש חשיבות גם לשינויים הנדרשים לשם התאמת התכנית לצרכים המשתנים, לאורחות החיים ולצרכים המשתנים. עם שינויי העיתים משתנים צרכי הציבור בכל הנוגע לשטחי המגורים, לשטחי השכונות, למספר מקומות החנייה הדרושים בכל יחידת דיור וכו'. מכאן שההשוואות שעושים העותרים אינן רלבנטיות להליך התכנוני. בהערת אגב נזכיר גם, כי על פי האמור בתשובת המשיבים מתברר, כי הצפיפות למגורים על פי תכנית המתאר הארצית תמ"א/35 הינה גדולה יותר מהמוצע בתכנית נשוא הדיון, וברי שעל כל גוף תכנון להתחשב גם בשינויים בתכנית המתאר הארצית.

משאמרנו דברים כלליים אלו נבחן את הטענות לגופן.

הטענות בדבר ניגוד עניינים
16. חלק ניכר מהעתירה ומהשלמת הטיעון מטעם העותרים הוקדש לטענות בדבר ניגוד העניינים בו היה מצוי יושב ראש הוועדה המקומית מר קירמאייר. אקדים ואציין כי טענות אלו דינן להידחות.

מוסכם על הכל, כי הכלל האוסר על עובד ציבור להימצא במצב של ניגוד עניינים הינו עיקרון יסוד במשפט. "הוא חל בתחומי המשפט הפרטי והמשפט הציבורי גם יחד. בתחומי המשפט הציבורי הוא חל על בעלי תפקידים פוליטים ומינהלים כאחד. הוא חל על מבצעי פונקציות שיפוטיות, חקיקתיות ומינהליות גם יחד" (בג"צ 595/89 שמעון נ' הממונה על מחוז הדרום, פ"ד מד(1) 409, 413 (1990)).

(ראה גם בג"צ 531/79 סיעת "הליכוד" בעיריית פתח תקווה נ' מועצת עיריית פתח תקווה, פ"ד לד(2) 566 (1980)); בג"צ 6499/99 המפד"ל נ' בן עזרא, פ"ד נג(5) 606, 618 (1999)).

תכלית הכלל הינה להבטיח כי בעל התפקיד הציבורי ימלא את תפקידו מתוך שיקולים ענייניים של טובת הציבור בלבד וללא השפעה של שיקולים ואינטרסים זרים (ע"א 6983/94 פחימה נ' פרץ, פ"ד נא(5) 829, 835 (1998)).

17. עם זאת, לא כל ניגוד עניינים יביא לפסילתה של הפעולה שבוצעה על ידי עובד הציבור או לפסילת כהונתו. שאלה ראשונה שתבחן הינה עוצמת ניגוד העניינים, שכן לדעת הכל, לא די בחשש רחוק ותיאורטי לניגוד עניינים (אף כי קיימות מחלוקות מהו המבחן לקביעת ניגוד העניינים, האם די בחשש סביר או שמא נדרש חשש ממשי- א' שרגא ר' שחר המשפט המינהלי – עילות ההתערבות, כרך 3 111 (2008)); ע"א 6763/98 כרמי נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(1) 418 (1999)).

שאלה נוספת שיש לבחון הינה קיומן של דרכים חלופיות ושל אמצעים מתונים יותר להפגת החשש לניגוד העניינים (ראה למשל ע"א 6763/98 הנ"ל, בג"צ 595/89 הנ"ל עמ' 418).

עוד נזכיר, כי הכלל האוסר על המצאות בניגוד עניינים עשוי לחול לא רק על הגורם המחליט אלא גם על הגורם המייעץ (בג"צ 5734/98 עזריאל נ' וועדת המשנה של מועצת מקרקעי ישראל, פ"ד נג(2) 8, 18 (1999)); עע"מ 3030/03 לב נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה באר שבע, פ"ד נט(1) 851 (2004); המתייחס מפורשות להמצאותו של חבר וועדה מקומית בניגוד עניינים לאישור תכנית שבסמכות וועדה מחוזית).

18. כאשר בוחנים את תקפותה של ההחלטה לגביה עלה החשד בדבר ניגוד עניינים עולות שאלות שונות; עוצמת ניגוד העניינים; מעורבותו והשפעתו של עובד הציבור על תוצאת ההליך; האפשרות לנקוט אמצעים אחרים; מידת ההסתמכות של הציבור על ההחלטה שהתקבלה ועוד (ראה למשל בג"צ 3132/92 מושלב נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז הצפון, פ"ד מז(3) 741 (1993)); עע"מ 3030/03 הנ"ל).

19. אין חולק כי לכלתו של מר קירמאייר זכויות במגרש המצוי בתחום שטח התכנית. מדובר במגרש בבעלות בני משפחתה של הכלה (בעבר הגב' גלית מזרחי וכיום גלית קירמאייר), וחלקו רשום על שמה. מתצהירו של מר קירמאייר מתברר כי בנו נישא רק בשנת 2000, כך שבמועד שבו הובאה התכנית לראשונה לדיון בפני
הוועדה המקומית לא היה כל קשר משפחתי בין מר קירמאייר לגב' מזרחי ולא הייתה לו כל נגיעה אישית למגרשים שבשטח התכנית.

עוד אדגיש, כי מר קירמאייר שימש כחבר בוועדה בין השנים 1994 -1998. בשנים 2000 -2004 היה בעל תפקיד מנהלי בוועדה ולא בעל זכות הצבעה, ומשנת 2004 הוא מכהן כיו"ר הוועדה.

20. כאשר בוחנים אנו את טיב האינטרס שהיה למר קירמאייר, יש לזכור שהוועדה המקומית אינה הגורם שמחליט לאשר או לדחות את התכנית, אלא רק גוף ממליץ (ראה סעיף 62 לחוק התכנון והבנייה). עוד נזכיר, כי ההחלטה העיקרית בדבר אישור התכנית וההמלצה לוועדה המחוזית להפקידה נתקבלו בשנת 93, כלומר שנים רבות בטרם נישא בנו של מר קירמאייר לבעלת המגרש. אמנם גם לאחר מועד הנישואין נדרשה הוועדה המקומית לדון בעניינים שונים הנוגעים לתכנית, אולם הנושא המרכזי שבגינו הוגשה העתירה, קביעת צפיפות הדיור, נדון ואושר לפני שנת 2000. זאת ועוד, ההחלטה על הגבלת הצפיפות נתקבלה על פי דרישת הוולקחש"פ משנת 1996, וברי כי למר קירמאייר לא הייתה כל נגיעה להחלטה זו.

21. מעיון במסמכים השונים ניתן להסיק, כי השפעתו של מר קירמאייר על קידום התכנית הייתה מזערית. התכנית אושרה עקרונית שנים רבות לפני שמונה ליו"ר הוועדה המקומית. מי שפעל לקידום התכנית הייתה המועצה המקומית וכן גורמי התכנון בוועדה המחוזית. תפקידה של הוועדה המקומית היה תפקיד ממליץ בלבד. עיקר ההמלצות הנוגעות להגדלת צפיפות הבניה התקבלו עוד בטרם החל מר קירמאייר את כהונתו כיושב ראש הוועדה ועוד קודם שבנו נישא ונוצר המצב של ניגוד העניינים. תפקידה של הוועדה המקומית בתקופת כהונתו התמצה בבדיקת השינויים בתכנון, ובבדיקת ההתנגדויות. החלטות הוועדה המקומית בתקופת כהונתו, לא היו אלא אשרור של החלטות קודמות, תוך התאמה לשינויים שנדרשו.

עוד אציין, כי לא מצאתי כל סיבה שלא ליתן אמון בגרסתו של מר קירמאייר, כי גם עם נישואי בנו לא ידע על כך שכלתו בעלת זכות במגרש וכי עובדה זו נודעה לו רק לאחר הפרסום בעיתונות המקומית שנים רבות מאוחר יותר.

22. יתכן שכיושב ראש וועדה מקומית היה ראוי, כי לאחר נישואי בנו, יבדוק אלו נכסים יש לכלתו וידיר עצמו מדיון בעניינים בעלי השפעה על אלו, אולם מכך אין להסיק כי מר קירמאייר פעל לקידום אינטרסים אישיים שלו או של קרוביו.

ככל שניתן להסיק השתתף מר קירמאייר, לאחר שנודע לו על זכויותיה של כלתו במקרקעין, רק בדיונים לשמיעת ההתנגדויות. אין ספק שבכך היה פסול. עם זאת תפקיד הוועדה המקומית הינו מצומצם ביותר וההחלטה הייתה של הוועדה המחוזית. מר קירמאייר היה רק אחד מחברי הוועדה שדנו בהתנגדויות, וההכרעה בהן הייתה של הוועדה המחוזית ומר קירמאייר לא נטל בהחלטה זו כל חלק (ראה פרוטוקול וועדת המשנה להתנגדויות בוועדה המחוזית מיום 2/9/08).

בנסיבות האמורות איני סבור שיש מקום לבטל את החלטת הוועדה המחוזית לאשר את התכנית ואיני סבור כי ניגוד העניינים בו היה מצוי מר קירמאייר מצדיק את ביטול ההחלטה.

הטענות בעניין סעיף 86 לחוק התכנון והבניה
23. סעיף 86 לחוק התכנון והבניה קובע:

(א) לפני שמוסד התכנון יפקיד תכנית רשאי הוא לדרוש ממגיש התכנית שיכניס בה שינויים או שימלא תנאים, הכל כפי שיורה מוסד התכנון.

(ב) החליט מוסד התכנון להפקיד תכנית בתנאי שיוכנסו בה שינויים או ימולאו תנאים, והשינויים לא הוכנסו או שהתנאים לא מולאו, בתוך ששה חודשים מהמועד שנמסרה למגיש התכנית הודעה על החלטת מוסד התכנון,

רשאי מוסד התכנון, בתוך שלושים ימים מתום ששת החודשים האמורים, להחליט לבצע את הדרוש להפקדת התכנית במקומו ועל חשבונו של מגיש התכנית.

(ג) ביצוע השינויים או מילוי התנאים לפי סעיף קטן (ב) על ידי מוסד התכנון ייעשה בתוך שלושים ימים מיום קבלת ההחלטה על ידי מוסד התכנון.

(ד) לא החליט מוסד התכנון לבצע את דרוש להפקדת התכנית כאמור בסעיף קטן (ב) יראו את החלטת מוסד התכנון על ההפקדה, בתום 30 הימים האמורים בסעיף קטן (ב), כבטלה.

(ה) יושב ראש מוסד התכנון רשאי להאריך כל אחד מהמועדים הקבועים בסעיף זה, אם ראה כי יש הצדקה לכך.

טוענים העותרים, כי הוועדה המחוזית החליטה על הפקדתה של התכנית מספר פעמים (6/7/95, 13/6/96, 18/12/00, 23/11/05), אולם יזמי החברות לא עמדו במועדים שנקבעו בחוק למילוי התנאים. עוד טוענים הם, כי יושב ראש הוועדה לא נתן ליזמים ארכות כנדרש לפי סעיף 86(ה) ועל כן יש לראות בתכנית כאילו בוטלה. העותרים מבהירים, כי ארכות ניתנו רק מ-13/2/07 ואילך וכי אין במתן ארכות בדיעבד כדי לרפא את הפגם.

24. סעיף 86 קובע, כאמור, מסגרת זמן קצובה להשלמת התנאים הנדרשים להפקדה. ס"ק (ב) קובע, כי על המבקש למלא את התנאים תוך 6 חודשים. לא עשה כן, רשאי מוסד התכנון עצמו למלא את התנאים החסרים תוך 30 יום ואם לא החליט המוסד למלא את התנאים בעצמו, ייראו את ההחלטה בדבר ההפקדה כבטלה (ס"ק (ד)). המחוקק היה עד לכך שיהיו מצבים בהם סד הזמנים האמור לא יספיק, ועל כן הוענקה ליושב ראש מוסד התכנון (ולענייננו יושב ראש הוועדה המחוזית), סמכות להאריכם (ס"ק (ה)). סמכות הארכה זו אינה מוגבלת בזמן או בעילות והדבר מסור לשקול דעת יושב ראש הועדה.

25. מגבלת הזמן שבסעיף 86 נועדה לשרת תכליות רבות ובהן יעילות ההליך התכנוני, וודאות הנורמה התכנונית, איזון בין אינטרסים של יזמים ובעלי זכויות, שמירה על עדכניות התכנית, התאמה למצב התכנוני המשתנה וכו'.

עמד על כך בית המשפט בבג"ץ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה ברמת אביב נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז תל-אביב, פ"ד מז(5) 573, 583 (1993) באמרו:

לזמן ביצועה של תכנית נודעת חשיבות רבה. תכלית קביעתו של הזמן הינה אכן למנוע קיפאון תכנוני ובדרך זו לקיים מידה של איזון בין עניינם של בעלי קניין ויזמים, המבקשים למצות את זכויותיהם על-פי התכנון הקיים, לבין רווחת ואיכות חייו של הציבור; והדאגה לעניינו של הציבור, הלוא היא מחייבת לחזור ולבחון, מזמן לזמן, אם תכנית שגובשה לפני שנים עודנה עונה על צורכי ההווה והעתיד. לשם קיומה של תכלית זו, כהלכתה, מוטל על רשויות התכנון לשקוד על עדכון מתמיד של הנורמה התכנונית. אך השיטה שהתפתחה אצלנו - כפי שהוברר מתצהירי התשובה - תולה את השגתה של תכלית זו, במקרים רבים, בהליכי הרישוי. אין זאת אלא שהרקע להתפתחות זו טמון בהיעדרו של הסדר מחייב, בדין, לעדכונה של הנורמה התכנונית.

שמירה על התכליות האמורות מחייבת הטלת מגבלות זמן על היזמים המבקשים לקדם את אישורה של תכנית. צריך לזכור כי מרגע שאושרה תכנית להפקדה, ולו גם בכפוף לשינויים, יש בדבר כדי להגביל ייזום תכניות אחרות במקרקעין סמוכים. הדבר משפיע לא רק על רשויות התכנון אלא על הציבור כולו. זאת ועוד, אין להתעלם מכך שתפיסות חברתיות ותכנוניות משתנות מעת לעת. תפיסות שהיו מקובלות בעבר אינן מקובלות עוד היום ולהיפך. כך, למשל, השתנה במשך השנים היחס לשמירה על ערכי הטבע, להגנה על נוף וכדומה (ראה בג"ץ 4128/02 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נח(3) 503, 513-512 (2004)).

גם צרכי החיים משתנים. אוכלוסיות משנות מקום מגורים מסיבות שונות; הדבר מחייב התאמת היקפי הבניה לביקושים שנוצרו והתאמת דרכי הגישה; נפח התנועה בכבישים משתנה מעת לעת, ולעתים מעבר לצפוי ולמתוכנן. כל אלו מחייבים עריכת תכניות חדשות והתאמתן לחיי ההווה (ראה גם עע"מ 2528/02 ועדת ערר מחוזית - מחוז המרכז נ' פז חברת נפט בע"מ (ניתן ביום 18/6/08)).

26. שיקולים אלו לא נעלמו מעיני העוסקים בתכנית. ראינו שהתכנית הובאה לדיון בוועדה המחוזית מספר פעמים ובכל עת נדונה כתכנית חדשה. הדיון בתכנית כתכנית חדשה, על בסיס המצב התכנוני העדכני, מאפשר לוועדה לסטות מהחלטותיה הקודמות. לפיכך אין לדון בטענות העותרים ביחס למועדים שחלפו בין ההחלטות להפקדה השונות, שהרי כל החלטה על הפקדה הינה החלטה עצמאית המנותקת מקודמותיה. החלטת ההפקדה הרלבנטית לענייננו הינה על כן זו שהתקבלה ביום 23/11/05.

27. אין חולק כי יזמי התכנית לא עמדו במועדים למילוי התנאים, אף לא הגישו בקשות ארכה בטרם חלף המועד. בקשות הארכה נשלחו בשנת 2007 ונעתרו. דומני כי די בכך שהארכות ניתנו ולו גם בדיעבד כדי להכשירן, כך נאמר בעע"מ 2647/05 פז חברת נפט בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז מרכז (ניתן ביום 20/3/07):

"שאלה אחרת היא השאלה האם הארכת מועד כאמור יוצרת רציפות והמשכיות מבחינת תוקף ההחלטה בדבר ההפקדה בתנאים באופן המגשר רטרואקטיבית על "חלל הזמן" שנוצר בין תום התקופה המקורית שנקצבה למשיבות 3 ו-4 למילוי התנאים ובין התקופה הנוספת שתחילתה ביום החלטת ההארכה (לשני המובנים האפשריים של מונח ה"הארכה" בהקשר זה ראו ע"פ 823/84 מדינת ישראל נ' הררי, פ"ד לט(2) 393, 412-413 (1985); וראו גם ד"נ 16/85 הררי נ' מדינת ישראל, פ"ד מ(3) 449, 452-453 (1986)). נראה כי ככל שעסקינן בהארכת מועד לקיום תנאים להפקדה זוהי המסקנה המתבקשת. מסקנה אחרת תצריך פתיחת ההליך התכנוני מבראשית תוך קטיעת רצף הטיפול בתכנית ובכך יהא במידה רבה משום סיכול התועלת שיכול מגיש התכנית להפיק מהארכת המועד (ראו והשוו בג"ץ 189/74 ברונו נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, ירושלים, פ"ד כט(1) 492, 496-497 (1974)). כמו כן יש לזכור כי סמכות ההארכה נועדה לאפשר התחשבות באינטרסים של מגישי התכנית כאשר קיימת הצדקה לכך ובמילים אחרות מדובר בסמכות מיטיבה על פי אופייה וסמכות כזו גוברת בדרך כלל על הרציונלים השוללים תחולה רטרואקטיבית".

ונדגיש, מגבלת הזמן הקבועה בסעיף 86 לחוק נועדה להטיל על היזמים מגבלת זמן על מנת לשמור על האינטרס הציבורי. עם זאת, אין במגבלת הזמן כדי לשלול מהרשות התכנונית, האמונה על שמירת האינטרס הציבורי, להתחשב בנסיבות המיוחדות של כל מקרה ולהאריך את המועדים ככל שידרש. סד הזמנים שנקבע בסעיף 86 הנ"ל אינו מתאים לכל תכנית ותכנית ולעיתים דווקא האינטרס הציבורי יצא ניזוק אם לא תינתן ליזמים ארכה להשלמת התנאים. האיזון הראוי בין האינטרסים הנוגדים מצוי בסעיף 86(ה) הנ"ל ואין לשלול שימוש בסמכות גם בדיעבד, כל עוד נעשה השימוש מטעמים ענייניים ולמען קידום אינטרסים לגיטימיים. לא מצאתי כל טענה כי החלטת יושב ראש הוועדה המחוזית להארכת המועד התקבלה בשל נימוקים לא ענייניים ואין מקום לפסלה.

על כן גם בטענות בעניין הארכת המועד אין כדי להביא לקבלת העתירה.

הפגמים הנטענים בהחלטת הוולקחש"פ
28. בסעיף 156(א) לחוק התכנון והבנייה נאמר, כי "לא ישתמש אדם בקרקע חקלאית אלא בהתאם לאמור בתוספת הראשונה". בהתאם להוראת התוספת הראשונה הוקמה הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (הוולקחש"פ). בין יתר תפקידיה של הוולקחש"פ, מוטל עליה לבדוק כל תכנית החלה על קרקע חקלאית ולאשרה (סעיף 6 לתוספת הראשונה).

בעתירתם טוענים העותרים, כי הוולקחש"פ חרגה מסמכותה כאשר התנתה את מתן האישור לתכנית בהגדלת הצפיפות ל-4 יחידות לדונם. לטענתם, מתן סמכות לאישור תכנית אינה כוללת בחובה סמכות להתנות את האישור בתנאים. בכך מבקשים הם להסיק כי התכנית המקורית (שקבעה צפיפות קטנה יותר) לא אושרה על ידי הוולקחש"פ ודינה של התכנית המתוקנת (שהגדילה את הצפיפות) להתבטל.

29. תפקידה המרכזי של הוולקחש"פ הינו לשמור על השטחים החקלאים והשטחים הפתוחים במדינה (סעיף 11 לתוספת). עם זאת נפסק, כי במסגרת תפקידה זה, ובבואה לאשר או לדחות תכניות מתאר, מוטל על הוולקחש"פ לאזן בין האינטרס הציבורי בשמירה על השטחים החקלאים לבין האינטרס הציבורי בקידום תכניות ושימושים אחרים (ראה עע"מ 3286/02 וועדת ערר לעניין קרקע חקלאית ושטחים פתוחים נ' חברת דור אנרגיה, פ"ד נח(1) 502, 511 (2003)); בג"צ 601/75 וועד מקומי סביון נ' הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית, פ"ד לא(1) 103, 106 (1976); בג"צ 41/78 נאמן נ' וועדת הערר לשמירה על קרקע חקלאית, פ"ד לב(3) 128, 134 (1978)). בעת עריכת האיזון רשאית הוולקחש"פ להורות כי תינתן עדיפות לאינטרס נוגד, כמו צרכי מגורים, רק בתנאי שיתקיימו תנאים מחייבים לרבות תנאי צפיפות. משמעות החלטה כזו הינה, כי רק אם בתכנית שתאושר ייכללו התנאים הנוספים הנדרשים, ניתן יהיה להעדיפה על פני הצורך בשמירת הקרקע כחקלאית.

לפיכך אין כל פסול בהחלטת הוולקחש"פ נשוא הדיון.

אי מינוי חוקר
30. העותרים טוענים כי היה על הוועדה להורות על מינוי חוקר על פי סעיף 107א(ב) לחוק התכנון והבניה לשמיעת ההתנגדויות. לטענתם, הלכה היא שכאשר קיימות התנגדויות רבות לא יכולה הוועדה להקדיש להן את הזמן הדרוש ועל כן שומה עליה למנות חוקר. העותרות מפנות לפסק הדין בבג"צ 1260/06 הקואליציה למען שימור הרי ירושלים נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה (ניתן ביום 13/8/06). לטענתם, לתכנית ש/580 הוגשו מעל 200 התנגדויות ועל כן היה דרוש שהוועדה תמנה חוקר.

31. דין הטענה להידחות. אמנם לתכנית הוגשו התנגדויות רבות, אולם מרביתן (כ-187), הינן התנגדויות של העותרים שהינן זהות בתכנן. משמע, אין למעשה מספר רב של התנגדויות אלא מספר מצומצם, אף כי מספר המתנגדים הינו רב.

זאת ועוד, ההחלטה אם למנות חוקר הינה בשיקול דעת הוועדה והיא ריבונית להחליט האם ניתן לשמוע את ההתנגדויות או שמא יש למנות חוקר. מכל מקום, השאלה שיש לבחון הינה האם נפגעו זכויות המתנגדים בשל החלטת הוועדה שלא למנות חוקר והעותרים לא השכילו להצביע על פגיעה שכזו.

על כן גם טענה זו דינה להידחות.

התעלמות מתכניות אחרות
32. טוענים העותרים, כי בהחלטת הוועדה לא פורטו כל התכניות אשר עשויות להיות מושפעות מאישורה של התכנית. לטענתם לא מדובר בעניין טכני, שכן על הוועדה לשקול, בטרם החלטה, את השפעת התכנית על התכניות האחרות ולאזן ביניהן. על כן אין די בהוראה כללית הקובעת עדיפות של הוראות התכנית על פני הוראות תכניות אחרות.

העותרים מפנים למספר תכניות רלבנטיות שכלל לא אוזכרו בתכנית והן ש/22, ש/22א', ש/207, ש/1114, ש/מק/950/א', ש/1121/א'.

33. בהחלטתה בהתנגדות מציינת הוועדה, כי השמטת חלק מהתכניות האמורות הייתה טכנית בלבד, שכן חברי הוועדה מכירים ויודעים על התכניות הרלבנטיות. בכל מקרה קבלה הוועדה את ההתנגדות והורתה על הוספת התייחסות לתוכניות; ש/22, ש/1121/א', ש/207 ו-ש/מק/950/א'. לגבי תכניות ש/22א' ו-ש/1114 נאמר בהחלטת הוועדה כי תכניות אלו לא חלו על המקרקעין ערב אישור התכנית ועל כן אין צורך להזכירן.

34. גם בסוגיה זו יש להעדיף את עמדת הוועדה. תכנית ש/1114 עוסקת בהוראות למבני ציבור בישוב. הואיל ורק עם אישור התכנית ייועדו חלק מהמגרשים למבני ציבור, הרי שהתכנית ש/1114 לא חלה על המתחם ערב אישור התכנית נשוא הדיון, וממילא עם קביעת מגרשים למבני ציבור יחולו עליהם הוראות התכנית ש/1114.

לגבי ש/22א' הובהר, כי מדובר בתכנית הכוללת הוראות בנודע לגדרות וגגו. התכנית חלה על כל השטחים הכלולים בתכנית ש/22. מתוך השטחים עליה חלה ש/22 מצויים בתחומי התכנית בתחומי התכנית רק מקרקעין המיועדים לדרך. הואיל וכך אין בהוראות בעניין גדרות וגגות כל רלבנטיות לשטחים שבתחום התכנית.

הערות נוספות
35. כפי שציינתי לעיל, בית משפט זה אינו בוחן את שיקול דעתן של רשויות התכנון בעניינים תכנונים ומקצועיים. הלכה זו ידועה היטב ועל כן חבל שהעותרים הרחיבו בעתירתם ופירטו טענתם בתחומים אלו. לא שוכנעתי כי החלטות הוועדה הינן בלתי סבירות וגם אם ניתן היה להחליט אחרת בעניינים שונים, הרי שהוועדה היא המוסמכת לבחון את השיקולים התכנוניים השונים ולהכריע בהם.

36. העותרים טוענים על חוסר התאמה בין התכנית לבין תכנית האב לזיכרון יעקב ואף טרחו לצרף את תכנית האב (ראה הודעה מיום 24/12/09). תכנית האב אינה בעלת תוקף חוקי ואינה מחייבת את הוועדה המחוזית. תכנית האב אינה אלא מסמך מדיניות, שבו מתווה המועצה המקומית, ביחד עם הוועדה המקומית, את המדיניות התכנונית לפיתוח הישוב. תכנית האב לא אושרה מעולם על ידי הוועדה המחוזית ועל כן אינה משקפת את מדיניות התכנון של הוועדה המחוזית.

זאת ועוד, תכנית אב לישוב אינה קובעת פרטי תכנון מדויקים, ואינה מתיימרת לקבוע הנחיות מחייבות לתכנון. תכנית האב מטיבה, מיועדת לפרט מגמות ותכנון עתידי ולא לקבוע תכניות לביצוע. בשים לב לאמור, הבהירה הוועדה כי התייחסה למגמה שהובאה בתכנית לייעד את המתחם למגורים תוך יצירת קשר לשטחים ציבוריים ולשטחים "ירוקים". ברי שהתכנית אינה תואמת במדויק את תכנית האב, אלא שבכך אין כל פסול, שהרי תכנית האב לא נועדה לקבוע מגבלות תכנוניות. במיוחד נציין כי בעניין צפיפות הבנייה סוטה תכנית האב מהנחיות תמ"א/35 וברי כי אין בתכנית אב כדי לגבור על דרישת תכניות מתאר תקפות ועל מגמות שנקבעו בתכניות מתאר ארציות.

סוף דבר
37. בשים לב לכל האמור, הנני דוחה את העתירה על כל חלקיה.

העותרים ישלמו למשיבים 1, 2 ו- 4 יחדיו הוצאות משפט בסך של 30,000 ₪ ולמשיבה 3 הוצאות בסך 30,000 ₪ נוספים. המשיב 5, מר דרזנר, שביקש להצטרף כמשיב אולם לא הגיש כל טענות, אינו זכאי לכל החזר הוצאות.

ניתן היום, ב' חשון תשע"א, 10 אוקטובר 2010, בהעדר הצדדים.

בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
עת"מ 14307-12-08 להב ואח' נ' ועדה מחוזית לתכנון ובניה - מחוז חיפה ואח'
1 מתוך 14








עתמ בית משפט לעניינים מנהליים 14307-12/08 נתן להב ו-66 אח' נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה – מחוז חיפה, מר יגאל שחר – יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ולבניה – מחוז חיפה ואח' (פורסם ב-ֽ 10/10/2010)