פסקי דין על מיטל (ברכה) חוטר | פסקי דין על מינהל מקרקעי ישראל | פסקי דין על צלפון מושב עובדים להתיישבות חקלאית |

8473/09 הפ     24/07/2011




הפ 8473/09 מיטל (ברכה) חוטר נ' מינהל מקרקעי ישראל, צלפון מושב עובדים להתיישבות חקלאית בע"מ








בית המשפט המחוזי בירושלים






ה"פ 8473-09 חוטר נ' מינהל מקרקעי ישראל
24 ביולי 2011




לפני כבוד השופטת גילה כנפי-שטייניץ


בעניין:

מיטל (ברכה) חוטר
ע"י ב"כ עו"ד אלעזר בשארי


המבקשת


נ
ג
ד


1. מינהל מקרקעי ישראל

ע"י עו"ד דוד שני
, פרקליטות מחוז ירושלים (אזרחי)

2. צלפון מושב עובדים להתיישבות חקלאית בע"מ
ע"י ב"כ עו"ד ישראל ליכטנשטיין ואח'





המשיבים






פסק דין


1.
לפני תובענה בה מתבקש בית המשפט להורות למשיב 1, מינהל מקרקעי ישראל
, להקצות למבקשת את מגרש 119 במושב צלפון, ששטחו 863 מ"ר, בגודלו הנוכחי ומבלי להורות על פיצולו.

רקע עובדתי

2.
בתחילת שנות התשעים הקצה ועד ההנהלה של צלפון אגודה שיתופית חקלאית בע"מ (המשיבה 2,
להלן- האגודה)
, 27 מגרשים שהוגדרו כ"בית מקצועי" לחברי האגודה. "בית מקצועי" הוא בית שנבנה בעבר ע"י האגודה (אשר לא צורפה לו נחלה חקלאית), והועמד על ידה לשיכון בעלי מקצוע שסיפקו שירותים למושב (רופא, אחות וכד'). מכלל המגרשים שהוקצו בהחלטת הועד, שניתנה ביום 24.7.90, הוקצה מגרש 119, ששטחו 863 מ"ר
(להלן – המגרש)
, למשה ערק, אבי המבקשת, שהיה בעל נחלה במושב. הקצאה זו נותרה בתחומי האגודה ולא הגיעה לכלל יישום מול המשיב 1
(להלן – המשיב)
.

3.
בהמשך, בשנת 98, הוקצה המגרש ע"י האגודה לרפי ערק, בנו של משה ערק ואחיה של המבקשת. הקצאה אחרונה זו, יחד עם עוד 7 מגרשים שהוקצו לבניהם של חברי האגודה, אושרה, בעקבות פניית האגודה, ע"י מר דרור קרישפין, מנהל האגף החקלאי במינהל מקרקעי ישראל
"בתנאי שהקצאתם תהיה אך ורק לבנים ששמותיהם מופיעים במכתב הנ"ל של המושב" (נספח י"ב לתובענה). יצוין כי על שמונת המגרשים היה בנוי בעבר בית, אשר נהרס בעקבות דרישת המשיב לחלוקה מחדש של המגרשים המקצועיים (ראה חילופי המכתבים נספחים ב-ה לתגובת המשיב. כן ראה עדות יואב חדד, מי שהיה יו"ר ועד האגודה).

4.
כל 27 המגרשים שהוקצו ע"י האגודה, מגרשי "הבית המקצועי", היו מגרשים בשטח שבין 850 מ"ר ל-1,300 מ"ר. אין חולק כי לפחות בהתייחס ל- 15 מגרשים מתוך ה-27 שהוקצו, נחתמו לאורך השנים חוזי פיתוח או חכירה עם המשיב, בגודלם המלא של המגרשים, ונבנו בתים (ראה הטבלה מב/2). המגרש נשוא ההליך נותר פנוי מבלי שהזכאי, רפי ערק, פעל ליישום ההקצאה מול המשיב.

5.
ביום 25.12.07 החליט ועד האגודה לקבל את המבקשת כחברה באגודה ולהקצות לה את המגרש שיועד לאחיה. בעקבות החלטה זו, הגישה המבקשת למשיב את המסמכים הדרושים לשם הקצאת המגרש, בהם בקשה לחכירת המגרש "בהתאם להחלטת מועצה 959 או כל החלטה אחרת שתבוא במקומה" ותצהיר "מועמדות לחכירת מגרש מגורים מס' 119 במסגרת הרחבה בישוב צלפון" (נספחי ג' לתובענה).

6.
המבקשת, אשר הייתה ערה לכך שגודלו של המגרש עולה על גודלם המקובל של
המגרשים המוקצים כיום במסגרת הרחבת המושבים, חששה כי המגרש שיוקצה לה יוקטן. לפיכך פנתה, ביום 19.1.09, למשיב, בבקשה כי המגרש לא ייכלל בהרחבת המושב, ויוקצה לה על פי גודלו המקורי של המגרש, מבלי שיוקטן או יפוצל. במכתבו מיום 10.6.09, דחה המשיב את הבקשה, בזו הלשון:

"בתשובה למכתבך שבסימוכין אתכבד להשיבך כי לא ניתן להיעתר לבקשתך להקצאת המגרש בגודלו הנוכחי. על פי דו"ח פיקוח, המגרש אינו בנוי ולכן יחולו עליו כללי הרחבה במושב.
על פי חוות דעת תכנונית המגרש ניתן לפיצול לשטח בין 350 ל-500 מ"ר כאמור בהחלטת מועצה 959.
על מנת להקצות המגרש, על המושב לעמוד בכללי החלטות מועצה 959 והחלטות הנהלת המינהל מיום 12.5.09 או כל החלטה אחרת שתבוא במקומה" (נספח ו' לתובענה).

המבקשת לא השלימה עם עמדה זו והגישה את התובענה, בה היא מבקשת להורות למשיב להקצות לה את המגרש בגודלו המלא, מבלי שיפוצל או יוקטן.


טענות המבקשת

7.
המבקשת טוענת כי בעת דחיית פנייתה ע"י המשיב, הוראת ס' 3.3 להחלטה 959 של מועצת מקרקעי ישראל, הנרמזת במכתב הדחייה של המשיב, כבר לא היתה בתוקף ובוטלה בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל 1084. הוראה זו קבעה כי גודל המגרשים בתוכנית בניה למגורים יהיה "במרכז הארץ – עד 350 מ"ר וביישובי עדיפות לאומית א' ב', וביישובי מרחב התפר – עד 500 מ"ר" (ס' 3.3). ביום 12.3.09 בוטלה החלטה 959 לחלוטין ובמקומה באה החלטה 1180, הקובעת בס' 3.3 כי "מספר המגרשים בתוכניות ושטחם/גודלם יהיה עפ"י קביעת מוסדות התכנון". המבקשת טוענת, אפוא, כי שאלת גודלו של המגרש צריכה להיחתך "על פי קביעת מוסדות התכנון", דהיינו על פי התכנית שבתוקף החלה על מושב צלפון. התכנית החלה על מושב צלפון היא תכנית מי/794/ב, ועל פי טבלת השטחים שבתכנית גודל המגרש הוא 863 מ"ר, הווה אומר: גודלו המלא.

8.
המבקשת מוסיפה וטוענת כי המגרש, כפי שהוקצה במקורו לאביה, היה אחד מתוך 27 מגרשים שהוקצו לחברי האגודה. על 19 ממגרשים אלה בוצעה בניה בגודלם המלא, ו-8 מגרשים עדיין ריקים. לטענת המבקשת, כללי ההגינות החלים על כל רשות ציבורית מחייבים להחיל על המגרש את אותן אמות מידה שהוחלו על 19 המגרשים האחרים, ולאפשר למבקשת לבנות על המגרש בגודלו המלא.

9.
המבקשת טענה עוד בפני
ותיה למשיב, וכן בשולי התובענה, כי פיצול המגרש איננו מעשי הואיל ומדובר במגרש פינתי, צר וארוך, אשר בחזיתו מוצב עמוד מתח גבוה, המחייב שמירת מרחק ממנו. יצוין כבר עתה כי לבד מהעלאת הטענה, בשפה רפה, לא הובאה כל ראיה להוכחת טענה זו, ולא הוכח, כל עיקר, כי קיים במגרש אילוץ תכנוני או טופוגרפי שאיננו מאפשר פיצול המגרש.

10.
המבקשת מדגישה בתובענתה כי המחלוקת בין הצדדים מתייחסת רק לשאלת גודלו של המגרש, וכי אין לה התנגדות כי ההקצאה תהיה על פי כללי ההרחבה בכל הנוגע לשיעור דמי ההיוון, אף שלגבי 19 המגרשים, עליהם נבנו בתים, שולמו דמי היוון נמוכים יותר.

11.
בסיכומיה, ובתשובתה לסיכומי המשיב, העלתה המבקשת טענה חדשה ולפיה יש להתייחס אל המגרש כאל מגרש מבונה, ולהחיל עליו את החלטת מועצת מקרקעי ישראל 914 מיום 5.11.01. כן טענה כי המגרש אינו מגרש בהרחבה, עליו חלה החלטת מועצה
1180, שכן אין המגרש עונה להגדרת "בניה למגורים" בס' 1.2 להחלטה, על פיה "מקרקעין במשבצת ישוב חקלאי אשר ייעודם שונה למטרת מגורים לרבות מקרקעין שייעודם למטרת מגורים אשר בוצע בהם ציפוף...".

טענות המשיב

12.
המשיב טוען כי יש להחיל על המגרש את החלטות מועצת מקרקעי ישראל החלות על מגרשים בהרחבה. בהתאם להחלטות המועצה, זכאים הישובים החקלאיים לפטור ממכרז בהתייחס למכסה מסוימת של מגרשים עבור מומלציהם (115% מתקן הנחלות), וכל מגרש שהוא מעבר למכסה זו ישווק בדרך של מכרז. החלטת המועצה 959 מיום 4.2.03 קבעה כי גודל המגרשים בתכנית בניה למגורים במרכז הארץ לא יעלה על 350 מ"ר. ביום 12.3.06 תוקן ס' 3.3 להחלטה
959,
ובהחלטה 1084 נקבע כי גודל המגרשים בתכניות יהיה על פי קביעת מוסדות התכנון. החלטה 1180 מיום 12.3.09 תקנה את קודמותיה וקבעה בדומה כי "מספר המגרשים בתוכניות ושטחם/גודלם יהיה עפ"י קביעת מוסדות התכנון" (ס' 3.3). המשיב מפרש הוראה זו כקובעת שגודל מגרש המוקצה כיום, להבדיל מהקצאות שקדמו להחלטה, ייקבע בהתאם לתמ"א 35, תכנית הקובעת מה יהיה
גודלו של מגרש באזורי תכנון שונים ברחבי הארץ. עוד הוא טוען כי בהתאם לתמ"א
35, ניתן לבנות במושב 2.5 יחידות לדונם, ומכאן כי גודלו של מגרש שיוקצה לא יעלה על 400 מ"ר. לפיכך, הוא טוען, יש לפצל את המגרש בטרם הקצאתו כך שגודלו יתאים להוראות תמ"א 35, ובמיוחד כאשר מדובר בהקצאה בפטור ממכרז (וראה דרישות המשיב לפיצול מגרשים בהרחבת המושב שגודלם עולה על 500 מ"ר, נספחים ו'- ח' לתשובת המשיב). המשיב מוסיף וטוען כי הקצאת המגרש בגודלו הנוכחי, תאפשר למבקשת, לאחר חתימת חוזה החכירה, לפצל את המגרש לשני מגרשים. תוצאה זו מנוגדת להוראת ס' 5.3.2 להחלטת מועצה 1180 על פיה לא ניתן להקצות פעמיים זכות במגרש בניה למגורים בפטור ממכרז.

13.
באשר לטענת האפליה טוען המשיב, כי חובה עליו, כנאמן הציבור, לפעול על פי החלטות מועצת מקרקעי ישראל התקפות בעת הפעולה, ואין הוא רשאי לערוך עסקה עם המבקשת בהתאם להחלטות שהיו קיימות בשנת 1990. עוד הוא טוען כי אף המבקשת מכירה בכך שיש להחיל עליה את החלטות המועצה התקפות כיום, אך מבקשת כי ינהגו עמה לפנים משורת הדין בנוגע לגודל מגרש. דווקא פעולה כזו היא אפליה אסורה, לעומת מועמדים מומלצים אחרים אשר יבקשו לבצע עסקה עם המינהל.

14.
המשיב מוסיף וטוען כי מדובר במגרש שאיננו מבונה, ועל כן, על מנת שהמגרש יוקצה בפטור ממכרז, יש לכלול אותו במכסת מגרשי הרחבת המושב, גם אם המגרש אינו נמצא פיזית בשטח בו מבוצעת מרבית ההרחבה. על פי התכנית להרחבת המושב, זכאית האגודה למספר מגרשים שיוקצו למומלציה בפטור ממכרז השווה ל-115% מתקן הנחלות. תקן הנחלות במושב צלפון הוא 70 ולפיכך זכאית האגודה ל-81 מגרשים לבניה. על מנת שהמבקשת תהיה זכאית למגרש בפטור ממכרז עליה להיכלל ברשימת מומלצי האגודה. כן עליה להמציא למשיב מסמכים נוספים הנדרשים מכל מומלצי האגודה.

15.
לסיכום, טוען המשיב, לא ניתן לאשר הקצאתו של מגרש, לרבות מגרש שאינו מצוי ב"שטח ההרחבה" העיקרי של המושב, כל עוד גודלו עולה על גודל מגרש לפי תמ"א 35, וניתן לפיצול. לטענת המשיב, ובהתאם לחוות דעת תכנוניות, ניתן לפצל את המגרש לשתי יחידות עם קיר משותף.

עמדת האגודה

16.
האגודה מצדדת בעמדת המבקשת. האגודה טוענת כי המגרש איננו חלק ממגרשי ההרחבה, אלא מגרש שיועד לשמש בעלי מקצוע בהתאם לתב"ע משנת 1951. על פי החלטת מועצה 1180, "שטחם/גודלם של המגרשים יהא על פי קביעת מוסדות התכנון". מוסדות התכנון קבעו את גודלו של המגרש במסגרת תוכנית מתאר מי/794, והותירו את המגרש בגודלו הנוכחי.

17.
האגודה מוסיפה וטוענת כי כל 81 מגרשי ההרחבה שווקו זה מכבר, עוד קודם לפרסום החלטה 1180, וכי מניית המגרש (כמו עוד 6 מגרשים בסטאטוס דומה) במגרשי ההרחבה, יכול ויביא לביטול חוזים עם משתכנים. בהתאם להשקפתה זו, ציידה האגודה את המבקשת באישור מיום 3.2.08, המופנה "לכל המעוניין" ועל פיו "הרינו להודיע כי הנ"ל לא כלולה בהרחבה ובונה במגרש בבניה עצמית" (נספח ד' לתובענה).

18.
האגודה טוענת אף היא, כי תכנונית לא ניתן לפצל את המגרש נוכח מבנהו היחודי, האילוצים התכנוניים, סמיכותו לצומת וקיומו של שנאי מתח גבוה בשטח המגרש. כאמור, לא הובאה כל ראיה להוכחת טענה זו.



דיון והכרעה

19.
בקשת המבקשת היא כי המגרש יוקצה לה, בפטור ממכרז, לצורך הקמת בית מגורים. אין חולק כי יש להקצות את המגרש, שהוא בבחינת "מקרקעי ישראל" ומצוי במשבצת הקרקע של האגודה, לפי החלטות מועצת מקרקעי ישראל התקפות כיום (ובעת פניית המבקשת למשיב).

20.
תחילה, וכדי להסיר מכשול, יש לדחות את טענותיה החדשות של המבקשת, שהועלו אך בסיכומיה, לפיהן יש להתייחס אל המגרש כאל מגרש מבונה ולהחיל עליו את החלטת מועצה 914. החלטה זו, שתוקפה מיום 5.11.01, היא החלטה המבטלת את החלטות מועצה 438 ו-454, וקובעת כי "
החל מתאריך החלטה זו יחכיר המינהל מגרשים מבונים במושבים בתנאים שיהיו נהוגים באותה עת לגבי החכרת מגרשים למגורים במושבים".
אמנם נקבע בהחלטה כי האגודות
והמחזיקים יוכלו להסדיר את זכויותיהם בהתאם להחלטות 438 ו-454 שבוטלו, אולם זאת בתנאי שהסדר הזכויות יסתיים תוך שנתיים (דהיינו, עד סוף שנת 2003). להבהרת תוכן ההחלטה יצוין כי החלטות 438 ו-454 עוסקות בהחכרת מגרשי מגורים בנויים לאגודה, בתנאים שנקבעו בהחלטות, וכן בהחכרת מגרשים בנויים אשר המבנה או חלק ממנו נבנה ע"י המחזיק, למחזיקיהם, בתנאים שנקבעו. החלטות אלה אינן חלות על עניינה של המבקשת. המגרש איננו בנוי, אין עליו מבנה שנבנה ע"י המבקשת או מצוי בהחזקתה, וממילא בוטלו ההחלטות שנים בטרם הקצאת המגרש למבקשת. לפיכך, בהיות החלטה 914 החלטה המבטלת החלטות קודמות, לא ברור איזו נפקות מוצא ב"כ המבקשת בהחלטה זו ובתחולתה על המבקשת.

21.
יש לדחות גם את טענת המבקשת כי אין דין המגרש כדין "מגרש בהרחבה", ולפיכך אין להחיל עליה את החלטות מועצת מקרקעי ישראל העוסקות בהרחבת המושבים, ובכללם החלטה 1180. החלטת מועצה 1180, כפי שיורחב בהמשך, עוסקת בבניה למגורים באגודות ישובים חקלאיים. בהחלטה זו, ובקודמותיה, אפשר המינהל לישובים החקלאיים לתכנן מגרשי מגורים חדשים לצורך הרחבת הישוב, תוך קביעת קריטריונים להקצאת הקרקעות למומלצי האגודות ללא מכרז. ככל שהחלטה זו איננה חלה על המגרש, אין בידי המבקשת להצביע על החלטה תקפה אחרת, מכוחה היא זכאית להקצאת המגרש ללא מכרז. יוסף לענין זה, כי בתובענתה הצהירה המבקשת כי אין לה התנגדות כי הקצאת המגרש תהא על פי כללי ההרחבה, וכי המחלוקת עם המשיב נוגעת אך לגודל המגרש (בס' 11 לכתב התובענה. וראה גם בקשת המבקשת להקצאת המגרש במסגרת הרחבת הישוב צלפון). נבחן, אפוא, את החלטות המועצה התקפות בעניינה של המבקשת.

22.
החלטת מועצת מקרקעי ישראל 959 מיום 4.2.03 החליפה את החלטה 737, אשר בוטלה בבג"צ 3939/99 244/00 ואח' (בג"צ שיח חדש), והיא עוסקת ב"בניה למגורים באגודות ישובים חקלאיים שהם מושב עובדים כפר שיתופי, מושב שיתופי, קיבוץ, או אגודה שיתופית חקלאית". החלטה זו קבעה את התנאים בהם תותר בניה למגורים במקרקעין ש"במשבצת ישוב חקלאי אשר ייעודם שונה למטרת מגורים, לרבות מקרקעין שייעודם למטרת מגורים אשר בוצע בהם ציפוף". על פי ס' 3.3 להחלטה, גודל המגרשים בתכנית בניה למגורים תהיה במרכז הארץ עד 350 מ"ר, ובישובי עדיפות לאומית א', ב' וביישובי מרחב התפר – עד 500 מ"ר. עוד נקבע בס' 3.4 להחלטה כי במקרים בהם קיים אילוץ תכנוני או טופוגרפי, יאפשר המינהל תכנון מגרשים ששטחם עולה על הגודל המרבי הנקוב לעיל.

23.
החלטת מועצת מקרקעי ישראל
1084 מיום 12.3.06, תיקנה את ס' 3.3 להחלטה 959 וקבעה כי "גודל מגרשים בתכניות יהיה עפ"י קביעת מוסדות התכנון". כן בוטל ס' 3.4 להחלטה. בדברי ההסבר להחלטה זו, בכל המתייחס לתיקון ס' 3.3 להחלטה 959,
נאמר כדלהלן:

"2. סעיף 3.3 להחלטה 959 מיום 4.2.03 קבע כי גודל מגרשים בתכנית בניה למגורים במרכז הארץ יהיה עד 350 מ"ר, וביישובי עדיפות לאומית א', ב' ויישובי מתחם התפר עד 500 מ"ר.
3. על מנת שלא תיווצר כפילות בתכנון גודלי המגרשים (ע"י המינהל וע"י רשויות התכנון), ומכיוון שבתמ"א
35 נקבעו צפיפויות הבניה, הוחלט כי המינהל ינהג עפ"י תמ"א 35".


24.
בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מיום 12.3.09 בוטלה החלטה 959, והחלטה 1180 באה במקומה. בכל המתייחס לגודל המגרשים, נותרה הוראת ס' 3.3 בעינה, ולפיה "מספר המגרשים בתוכניות ושטחם/גודלם יהיה עפ"י קביעת מוסדות התכנון". הוראת אגף חקלאי 101, העוסקת בהחכרת מגרשים למטרת מגורים בישוב חקלאי, ונסמכת, בין היתר, על החלטה 1180, קובעת אף היא כי "גודל המגרשים הנכללים בתכנית ההרחבה יהיה בהתאם לתכנית אשר תאושר ע"י מוסדות התכנון" (ס' 4.4 להוראת אגף חקלאי 101 מעודכנת ליום 2.5.10, נספח ג' לסיכומי המשיב. וראה גם ס' 3.1 להוראה הקובע כי מס' המגרשים הנכללים בתכנית ההרחבה יקבע ע"י רשויות התכנון "בהתאם לתכנית בנין עיר תקפה").

25.
אם כן, על פי החלטות מועצת מקרקעי ישראל שבתוקף, גודל המגרש יהיה "עפ"י קביעת מוסדות התכנון". הצדדים חלוקים על פרשנות הוראה זו. המבקשת טוענת כי משמעותה של הוראה זו היא, כי יש לקבוע את גודל המגרש על פי התוכנית שבתוקף החלה על מושב צלפון, היא תכנית מיתאר מי/794/ב. על פי טבלת השטחים בתכנית זו, גודלו של מגרש 119, הוא כגודלו המלא,
863 מ"ר. המבקשת מוסיפה וטוענת כי אין בתמ"א 35 כדי לשנות את התוצאה העולה מתכנית מי/794/ב, שכן הוראות המעבר שבתמ"א 35 משמרות את הוראות התכניות שקדמו לה. על פי הוראות ס' 17.2.1 לתמ"א 35 "תכנית מתאר מחוזית או תכנית מקומית שאושרה טרם תחילתה של תכנית זו.... תעמוד בתוקפה על אף האמור בתכנית זו". לטענת המבקשת, תכנית מי/794/ב אושרה טרם תחילתה של תמ"א 35, ולפיכך הוראותיה גוברות.

26.
המשיב מודה כי מבחינה תכנונית, "להבדיל מהחלטות ונוהלי המינהל", תמ"א 35 משמרת תכניות קיימות. למרות זאת, הוא טוען כי יש לפרש את ס' 3.3 להחלטה 1180, באופן שגודל המגרש יקבע בהתאם לתמ"א 35. לטענתו, "מבחינת החלטות מועצת מקרקעי ישראל והוראות המנהל גודל מגרשים בעת הקצאה של המגרש צריך לעמוד בקביעת מוסדות התכנון, וזאת ללא קשר לתוכנית שבתוקף" (ס' 40 לסיכומי המשיב). לשון אחרת: "קביעת מוסדות התכנון", משמעה, "קביעת מוסדות התכנון לאחר ולאור הוראות תמ"א 35" (ס' 40
לסיכומיו). לפיכך, הוא טוען, זכאי המשיב לדרוש מהמבקשת לפצל את המגרש כך שגודלו יתאים להוראות תמ"א 35.

27.
בטרם אדרש למחלוקת הפרשנית שנפלה בין הצדדים, אתייחס תחילה לשתי התכניות נשוא הדיון, תכנית מתאר מי/794/ב החלה על מושב צלפון, ותמ"א 35:
תכנית מתאר מי/794/ב (להלן- תכנית צלפון) היא תכנית שיזמה האגודה, בין היתר, לצורך שינוי יעוד חלק ממקרקעי המשבצת. התכנית קובעת, באשר לאזור מגורים א', בו נכלל המגרש, כי "השטח המיועד למגורים וגודל המגרשים כמסומן בטבלה" (ס' 12(א) לתכנית). על פי טבלת שטחי המגרשים, שטחו של המגרש הוא 863 מ"ר (ראה מב/3).
תמ"א 35 נועדה, על פי האמור בהוראותיה, לתת מענה תכנוני לצרכי הבניה והפיתוח של מדינת ישראל, ולקבוע הוראות לבניה ופיתוח במרקמי תכנון שונים (עירוני, כפרי, חופי ועוד), אשר לאורן תיבחן כל תכנית מתאר מחוזית, תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת (ראה מב/1). בכל המתייחס לצפיפות מגורים, מתירות הוראות תמ"א 35 הפקדת תכנית מקומית לתוספת שטח לבינוי המייעדת שטח למגורים, רק אם הצפיפות הממוצעת למגורים באותו שטח לא תפחת מהצפיפות הקבועה בלוח 1 של התכנית (ס' 12.2 לתכנית). לוח 1 של התכנית, הקובע את הצפיפות המינימלית לדונם, מתפלג לפי אזור גיאוגרפי, מרקם תכנון וגודל האוכלוסיה הצפויה להתגורר במקום. לטענת המשיב, עליה לא חלקה המבקשת, בכל המתייחס למושב צלפון, נקבע כי צפיפות הבניה לא תפחת מ- 2.5 יחידות לדונם (גודל מגרש 400 מ"ר). ואולם, לצד הוראות אלה, קובעות הוראות התכנית את יחסה של תמ"א 35 לתוכניות אחרות. ס' 17.2 קובע כדלהלן:

"17.2.1 תכנית מתאר ארצית, תכנית מתאר מחוזית או תכנית מקומית שאושרה טרם תחילתה של תכנית זו, וכן תכנית שאושרה על פי הקבוע בסעיף 17.3, תעמוד בתוקפה על אף האמור בתכנית זו.
במקרה של סתירה בין תכנית זו לבין התכנית האחרת, כאמור לעיל, יגבר הקבוע בתכנית האחרת, למעט הקבוע בסעיף 12.4..."

אין חולק כי תכנית צלפון אושרה טרם תחילתה של תמ"א 35. לפיכך, גם לאחר תמ"א 35, עומדת תכנית צלפון בתוקפה.

28.
אם כן, על פי התוכניות שבתוקף, והמשיב איננו חולק על כך, גודלו של המגרש נותר במלואו, 863 מ"ר. ואולם, לטענת המשיב, יש לפרש את הביטוי "עפ"י קביעת מוסדות התכנון", ככזה המחיל על גודל המגרש את הוראות תמ"א 35, ללא קשר לתכנית שבתוקף. במחלוקת הפרשנית שנפלה בין הצדדים, דעתי כדעת המבקשת. כמוה הנני סבורה כי יש לפרש את הוראת ס' 3.3 להחלטה 1180, הקובעת כי גודלו של המגרש יהא "עפ"י קביעת מוסדות התכנון", ככזו המאמצת את קביעת מוסדות התכנון על פי התכנית שבתוקף. אפרט להלן את טעמי.

29.
מוקד המחלוקת היא סוגיית פרשנותו של ס' 3.3 להחלטה 1180. מדובר בהחלטה של מועצת מקרקעי ישראל, הגוף המינהלי המתווה את מדיניות הקצאת הקרקעות של המינהל. בדונו בפרשנות החלטות מועצת מקרקעי ישראל, ראה בית המשפט העליון בהחלטות אלה "הנחיות מינהליות", ופסק כדלהלן:

"בבואנו לפרש את סעיף 13 להחלטה 612, נקודת המוצא כבכל טקסט אחר, הינה לשון הסעיף. הפרשנות חייבת לעגן את עצמה בלשון הטקסט, והלשון היא המסגרת אשר בגבולותיה נעשית מלאכת הפרשנות...הבחינה הלשונית אינה
אלא תחילת המסע הפרשני, ולא סיומו. כך הדבר לגבי פרשנות דבר חקיקה, וכך גם, ואולי אף ביתר שאת, לגבי הנחיות מינהליות, שמטבען מאופיינות הן בחוסר פורמאליות וביתר גמישות... ככל שעולות מהלשון אפשרויות פרשניות שונות, מתחייבת הכרעה ביניהן באמצעות כלים פרשניים נוספים."
"משראינו כי אין בלשון סעיף 13 כשלעצמה כדי להכריע בשאלת פרשנות הסעיף, עלינו לפנות, במסגרת מלאכת הפרשנות, לתכלית ולמטרות העומדות ביסוד הסעיף והחלטה 612 כולה" (ע"א 4127/95
זלקינד נ' בית זית-מושב עובדים להתיישבות שיתופית בע"מ ואח
'
, פ"ד נב(2) 306 (1998).

דעה מעט שונה ביחס למעמדן של החלטות מועצת מקרקעי ישראל הביע המלומד יואב דותן, בספרו
הנחיות מינהליות
(תשנ"ו), ולפיה מדובר בנורמות שתוקפן הנורמטיבי "חזק" מזה של הנחיות מינהליות, והן מהוות "מעין תקנות" (בע' 44-51). יחד עם זאת, בין אם מדובר בהנחיה מינהלית, ובין אם מדובר ב"מעין תקנות", נקודת המוצא לתהליך הפרשנות הוא לשון ההנחייה. ככל שאין בלשון ההנחייה כדי להכריע בסוגיית הפרשנות, יש לפרשה לאור תכליתה ומטרותיה. יובהר עם זאת כי לא ניתן "לכפות" על ההנחיה פרשנות שאינה מתיישבת עם לשונה.

30.
לשון ההוראה שבמחלוקת מצדדת בעמדת המבקשת. זו קובעת כי "מספר המגרשים בתוכניות ושטחם/גודלם יהיה עפ"י קביעת מוסדות התכנון". על פי קביעת מוסדות התכנון נאמר, ולא על פי קביעת מוסד תכנון או תכנית מסוימת. המשמעות היא כי הדבר ייקבע על פי התכניות שבתוקף ולאו דווקא תמ"א 35. אולם גם מטרתה ותכליתה של הוראה זו, כפי שהיא עולה מדברי ההסבר לתיקון ס' 3.3 בהחלטה 1084, תומכת בהשקפת המבקשת. מטרתו של התיקון היתה למנוע סתירה אפשרית בין הוראות מועצת מקרקעי ישראל באשר לגודל המגרשים, לבין קביעת מוסדות התכנון. פרשנות המשיב יוצרת, למעשה, סתירה כזו ואינה מתיישבת עם מטרת התיקון. אמנם נכון כי בדברי ההסבר לתיקון ניתן למצוא עיגון לשתי הפרשנויות. אלה מציינים כי
"על מנת שלא תיווצר כפילות בתכנון גודלי המגרשים (ע"י המינהל וע"י רשויות התכנון), ומכיוון שבתמ"א 35 נקבעו צפיפויות הבניה, הוחלט כי המינהל ינהג עפ"י תמ"א 35"
, אולם ברי כי בענייננו, שתי הפרשנויות אינן מתיישבות זו עם זו ויש לבחור אחת מהן. בנסיבות אלה יש להעדיף את פרשנות המבקשת, וזאת משני טעמים: האחד, כי, כאמור, תכלית התיקון נועדה ליצור תואם, באשר לתכנון מספר המגרשים וגודלם, בין המינהל ורשויות התכנון, והשני, כי האמור בדברי ההסבר לפיו המינהל ינהג לפי תמ"א 35, לא מצא ביטויו בהחלטות המועצה 1084 ו-1180, וההיפך הוא הנכון, כפי שיבואר להלן.

31.
בחינת החלטה 1180 בכללותה תומכת אף היא בפרשנות המבקשת. כך קובעת הוראת ס' 2.1 להחלטה מפורשות כי "מספר המגרשים בתכנית יקבע ע"י רשויות התכנון בתכנית תקפה" (ההדגשה לא במקור). ויודגש: ס' 3.3 שבמוקד המחלוקת עוסק הן במספר המגרשים והן
בגודלם, ולא ניתן לפרש את הביטוי "עפ"י קביעת מוסדות התכנון" באופן שונה ביחס למספר המגרשים וביחס לגודלם. כן ראה גם הוראת ס' 6.4 הקובעת כי "הקצאת מגרש בניה למגורים תיערך למלוא קיבולת הבניה במגרש עפ"י התכנית שבתוקף במועד אישור העסקה במינהל".

32.
עיון בהוראת אגף חקלאי 101, הנסמכת, בין היתר, על החלטה 1180, מעלה כי גם המשיב פירש את הוראת ס' 3.3 להחלטת המועצה כמתייחסת לתכנית אשר תאושר ע"י מוסדות התכנון ולא ככזו המתייחסת לתמ"א 35. כך נקבע, כאמור, בס' 4.4 להוראה כי "גודל המגרשים הנכללים בתכנית ההרחבה יהיה בהתאם לתכנית אשר תאושר ע"י מוסדות התכנון". גם בס' 3.1 להוראה נקבע כי "מס' המגרשים הנכללים בתכנית ההרחבה יקבע ע"י רשויות התכנון בהתאם לתכנית בנין עיר תקפה" (ההדגשות אינן במקור). כזכור, קביעת מספר המגרשים וגודלם מקורה באותו ס' 3.3 שבמוקד המחלוקת. מעניין לציין כי על פי הוראה 101, דווקא בהתייחס ל"מגרשים מבונים השייכים לאגודה (בית מקצועי)", נקבע כי "גודל המגרש שיוקצה יהיה על פי כללי תמ"א 35" (ס' 16.2 להוראה, וראה גם ס' 4.2 להוראה). למותר לציין כי המשיב, הטוען כי מדובר במגרש פנוי, ועומד על טענתו כי יש לבחון את הקצאת המגרש על פי הכללים החלים על מגרש פנוי, אינו
נסמך על הוראה זו.

33.
לסיכום, יש לקבוע כי על המשיב להקצות את המגרש למבקשת בגודלו המלא.

34.
המשיב טוען כי המגרש נכלל במסגרת ההרחבה, ועל כן על המבקשת לעמוד בכל הדרישות החלות על מגרש בהרחבה. בכלל זה, הוא טוען, על המבקשת להיכלל ברשימת מומלצי האגודה לקבלת מגרש בפטור ממכרז. האגודה טוענת כי המגרש איננו חלק ממגרשי ההרחבה. כן היא טוענת כי 81 מגרשי ההרחבה שווקו זה מכבר ע"י האגודה, עוד קודם לפרסום החלטה 1180, וכי מניית המגרש במגרשי ההרחבה, כמו עוד 6 מגרשים בסטאטוס דומה, יכול ויביא לביטול חוזים עם משתכנים בהרחבת המושב.

35.
בענין זה יש לקבל את עמדת המשיב. על פי החלטות מועצת מקרקעי ישראל התקפות, זכאית האגודה לקבל בפטור ממכרז מכסה מסוימת של מגרשים לא מבונים עבור מומלציה (115% ממכסת הנחלות). האגודה, בהחלטתה מיום 25.12.07, הקצתה את המגרש למבקשת. כדי שהקצאת המגרש למבקשת תהיה פטורה ממכרז, יש לכלול אותה במכסת מגרשי ההרחבה, ולענין זה אין נפקא מינה שהמגרש אינו מצוי פיזית בשטח בו מצויים מרבית מגרשי ההרחבה (ועל חוסר הנפקות של מיקום המגרש ראה, למשל, ס' 4.2 ו-16.2 להוראת אגף חקלאי 101. כן ראה לענין זה את מכתביו של מנהל האגף החקלאי, דרור קרישפין, מיום 2.4.97 ומיום 19.12.99, נספחים ח-ט לסיכומי המשיב). וראה הדברים שנאמרו בעניין זה בת"א (ת"א) 2773/00
בוקר נ' מינהל מקרקעי ישראל

, לענין החלטות מועצת מקרקעי ישראל שעניינן ב"הרחבה":

"...כפי שעולה בבירור מהחלטות 612, 737 ו-959 תכליתן של החלטות אלה הוא להגביל את מספר יחידות הדיור שייבנו במושבים, כדי לאזן בין הצורך לאפשר בנייה במושבים לבין הרצון לשמר את אופיים החקלאי של אלה. לשם תכלית זו, אין חשיבות לשאלה אם תוספת המגרשים לבנייה תיעשה כחלק מתכנית ההרחבה של האגודה או כחלק מפיצול המגרשים של התובעים ובנייה עליהם....הפירוש הנכון של המונח "הרחבה", כזה שעולה בקנה אחד עם תכליתן של החלטות המועצה, הוא כל תוספת של מגרשים למגורים במשבצת הקרקע של האגודה, ולאו דווקא מיזם בניה מסוים כזה או אחר..." (ניתן ביום 14.9.06. ההדגשה במקור).

האגודה לא הוכיחה כי שיווקה את המגרשים שהוקצבו לה במסגרת ההרחבה. האגודה לא הביאה נתונים בדוקים בענין זה, ובחקירתו הנגדית של יואב חדד, המצהיר מטעם האגודה, נתברר כי האגודה העבירה למשיב רשימה של 83 מועמדים מומלצים לקבלת מגרש, ובמכתבה מש/1 ביקשה לבטל 10 מן המומלצים, אשר ויתרו על רכישת מגרש מסיבות שונות. לפיכך, לא הוכח כי האגודה מיצתה את זכותה להקצאת מגרשים למומלציה.

סוף דבר

36.
הנני מורה למשיב להקצות למבקשת את מגרש 119 בישוב צלפון בגודלו המלא. המגרש יכלל במנין מגרשי ההרחבה של האגודה.

המשיב 1 ישלם למבקשת את הוצאות ההליך בסך 15,000 ₪.

מזכירות בית המשפט תודיע טלפונית לב"כ הצדדים על מתן פסק הדין ותעביר להם העתק ממנו.

ניתן היום, כ"ב תמוז תשע"א, 24 ביולי 2011, בהעדר הצדדים.











הפ בית משפט מחוזי 8473/09 מיטל (ברכה) חוטר נ' מינהל מקרקעי ישראל, צלפון מושב עובדים להתיישבות חקלאית בע"מ (פורסם ב-ֽ 24/07/2011)