פסקי דין על רמי יוסף ללום | פסקי דין על הדס ללום | פסקי דין על הוועדה המיוחדת לפי חוק יישום תכנית ההתנתקות | פסקי דין על התשס" |
5091/12 עעמ 17/03/2013
עעמ 5091/12 רמי יוסף ללום, הדס ללום נ' הוועדה המיוחדת לפי חוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס"
פסק-דין בתיק עע"ם 5091/12
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים
עע"ם 5091/12
לפני:
כבוד השופט י' דנציגר
כבוד השופט ע' פוגלמן
כבוד השופט א' שהם
המערערים:
1. רמי יוסף ללום
2. הדס ללום
נ ג ד
המשיבה:
הוועדה המיוחדת לפי חוק יישום תכנית ההתנתקות
, התשס"
ה-2005
ערעור על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' השופטים נ' בן אור, ר' יעקובי ור' וינוגרד) בעת"מ 21486-03-12 מיום 23.5.2012
תאריך הישיבה:
ח' באדר התשע"ג
(18.2.13)
בשם המערערים:
עו"ד יוסי פוקס
בשם המשיבה:
עו"ד תדמור עציון
פסק-דין
השופט ע' פוגלמן
:
האם יש עילה להתערב בהחלטת המשיבה אשר דחתה את בקשת המערערים לתשלום מיוחד, לאחר שמצאה כי לא מתקיימות בעסקם נסיבות מיוחדות למתן פיצוי כאמור? זו השאלה העומדת להכרעתנו בערעור זה.
1.
המערערים היו תושבי היישוב גני טל שבגוש קטיף. בשנת 1996 החלו המערערים לגדל פלפל אורגני לייצוא, ונחלו הצלחה רבה. המערערים היו בין החקלאים הגדולים בגוש קטיף, ובין השנים 2004-2003 אף היו מגדלי הפלפל האורגני לייצוא הגדולים בארץ, והתמקדו בפלפל מזן רמירו שנקלט היטב בשוק האירופאי. במסגרת "תכנית ההתנתקות", פונה היישוב גני טל בחודש אוגוסט 2005, ועימו גם המשק החקלאי המצליח של המערערים. מיד לאחר הפינוי, פנתה חברת אגרקסקו בע"מ למגדל אחר בערבה כדי שימשיך לגדל את הפלפל מהזן האמור. בשנת 2006, שבו המערערים לגדל פלפל מזן רמירו במסגרת הסכם שותפות עם המושב עצמונה בחלוצית. בתחילת שנת 2007, איתרו המערערים שטחים לעיבוד ביישוב בני רא"ם והקימו שם משק חקלאי ובו חממות בשטח 26 דונם. בשנת 2009 הקימו חממות נוספות בשטח של 9 דונם. בשנת 2011, קיבלו לידיהם המערערים בגדר הסכם העתקה שאליו הצטרפו קרקע חלופית באדמות היישוב חפץ חיים, שאליה הם עתידים להעתיק את המשק החקלאי שלהם.
2.
המערערים הגישו תביעה לפיצויים לפי חוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס"
ה-2005 (להלן:
חוק ההתנתקות או החוק
)
. ועדת הזכאות פסקה למערערים פיצוי בגין העסק בסך 4,446,895 ש"ח, על-פי המסלול הנכסי לפיצוי עסקים, וכן סכום נוסף של 1,921,677 ש"ח כמענק לעסק ממשיך.
3.
בנוסף, הגישו המערערים בקשה לוועדה המיוחדת לתשלום מיוחד, לפי סעיף 137 לחוק, בגין נזקים כלכליים בסך של 9.6 מיליון ש"ח אשר נגרמו לשיטתם בשל הצורך בהעתקת פעילותם החקלאית. בקשה זו נסמכה על שלושה אדנים: (א) טענה לקיומו של פער בין הפיצוי שניתן עבור העסק לבין עלות בניית משק חקלאי בהיקף דומה (2.2 מיליון ש"ח); (ב) סך הנזקים הכלכליים שנגרמו להם לפי הנטען ממועד ההתנתקות עד לסוף שנת 2008 (4.5 מיליון ש"ח); (ג) סך עלות העתקת העסק מהאתר שבו הוא פועל כעת (ביישוב בני רא"ם) אל הקרקע החלופית שהוקצתה למערערים באדמות היישוב חפץ חיים (2.9 מיליון ש"ח).
4.
ביום 7.8.2011 ניתנה החלטת הוועדה המיוחדת (להלן:
ההחלטה הראשונה
).
בהתייחס לטענת המערערים בדבר הפער בין הפיצוי בפועל לבין עלות בניית משק חקלאי דומה (הראש הראשון של הבקשה), ציינה הוועדה המיוחדת כי מתנהל הליך לתיקון החקיקה בנושא זה, ומן הראוי להמתין לסיומו. באשר לדרישת הפיצוי בגין עלות העתקה שנייה של המשק החקלאי (הראש השלישי של הבקשה), הוחלט לא ליתן החלטה לאלתר, לאחר שצוין כי מדובר בסוגיה שאינה מוסדרת בחוק ולכן מחייבת עיון מעמיק יותר. על כן, החליטה הוועדה המיוחדת לדון באותו שלב רק בראש השני של בקשת המערערים – דרישת הפיצוי בגין נזקים כלכליים ממועד ההתנתקות ועד לסוף שנת 2008, ודחתה אותה. בהחלטה נקבע כי אין בידי הוועדה לקבל את חוות הדעת השמאית שהכין עבור המערערים השמאי שלמה שרף, על יסוד טעמים אותם פירטה.
5.
בעקבות עתירה שהגישו המערערים לבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים, הוחזר הדיון בהסכמה לוועדה המיוחדת לשם דיון מחודש בבקשה. זאת, לאחר שהוועדה המיוחדת הודיעה לבית המשפט כי נימוקי ההחלטה הראשונה היו חסרים, וכי יש לבחון מחדש את הבקשה, לרבות את השאלה אם נסיבות המקרה הן נסיבות מיוחדות המצדיקות אישורו של תשלום מיוחד. עוד הוסכם כי הדיון החוזר בוועדה יתקיים בהתאם לסמכותה של הוועדה לפני התיקון לחוק, וכי יתקיים למערערים שימוע לפני קבלת ההחלטה החדשה. העתירה נמחקה אפוא תוך שמירת זכותם של המערערים לטעון לחוסר תום לב מצד הוועדה המיוחדת בנוגע להתנהלותה בעניינם (עת"מ (מינהליים י-ם) 46907-09-11
לאלום נ' הוועדה המיוחדת לפני חוק ישום תכנית ההתנתקות
(6.12.2011)).
6.
בהחלטתה מיום 1.2.2012, שבה הוועדה המיוחדת ודחתה את בקשת המערערים (להלן:
ההחלטה השנייה
)
. הוועדה המיוחדת סקרה את נסיבותיהם של המערערים שהיו מהחקלאים הגדולים שפעלו בגוש קטיף עובר לפינויו, וציינה את התרשמותה מניסיונותיהם של המערערים לחזור לפעילות חקלאית לאחר פינוי גוש קטיף ומהקשיים הרבים שעמדו בדרכם. עם זאת, בסיכומם של דברים קבעה הוועדה המיוחדת כי אין בכך משום נסיבות מיוחדות המצדיקות אישור תשלום מיוחד. זאת, משום שהקושי לחזור לפעילות עסקית סדירה בעקבות תכנית ההתנתקות הוא מכנה משותף של בעלי עסקים רבים, ובכללם חקלאים רבים. בין היתר, צוין כי העובדה שלמערערים היה מחזור עסקים גדול במיוחד עובר לפינוי, אינה מזכה אותם בתשלום מיוחד; כי הקשיים שבהם נתקלו בהקמת העסק מחדש אינם יוצאי דופן לעומת הקשיים שבהם נתקלו חקלאים אחרים; וכי אף טענותיהם בדבר מאפייני הקרקע ואופי הגידולים אינן ייחודיות להם בלבד. בהמשך, ציינה הוועדה המיוחדת כי ממילא אין היא יכולה לאשר תשלום מיוחד לפי אומדן השמאי שרף, שמתייחס לאובדן הכנסות בשנים
שלאחר
הפינוי, מכיוון שהמתווה הקיים בחוק אינו כולל מנגנון לפיצוי בגין הפסדים אלו.
הוועדה המיוחדת ציינה כי נזקי המערערים כפי שהוערכו בחוות הדעת השמאית מטעמם אינם עולים בקנה אחד עם הנתונים המצויים בידי מנהלת תנופה. המערערים קיבלו עד למועד החלטתה פיצוי כולל של למעלה מ-6.5 מיליון ש"ח, ואף פתוחה בפני
הם הדרך להגיש בקשה לפיצוי נוסף (לפי סעיף 70א לחוק שנוסף במסגרת חוק יישום תכנית ההתנתקות (תיקון מס' 4), התשע"א-2001 (להלן:
תיקון מס' 4 לחוק
)). סכום פיצוי זה אמור ליתן מענה לכינון העסק החלופי ולשיפוי בגין הפער בין הפיצוי שניתן לבין ההשקעות הנדרשות בפועל בעסק החדש. הוועדה ציינה כי עד למועד החלטתה, הציגו המערערים קבלות ביחס להשקעות שבוצעו בפועל על סך של 3.9 מיליון ש"ח בלבד, כלומר, סכום הנמוך ב-2.6 מיליון ש"ח מסכום הפיצויים הכולל ששולם להם. הוועדה המיוחדת מצאה כי נוכח קיומן של אפיקי הפיצוי הנזכרים לעיל, שלא את כולם מיצו המערערים, אין מקום להעניק להם פיצוי מיוחד בגין הפסדים עתידיים. בהמשך צוין כי ההנחה שעל בסיסה נאמדו נזקי המערערים בחוות הדעת של השמאי שרף – ולפיה אלמלא תכנית הפינוי רווחיהם של המערערים היו נותרים כשהיו – אינה מחויבת המציאות, על רקע התנודתיות בשוק החקלאות.
פסק-דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים
7.
בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' השופטים
נ' בן אור, ר' יעקובי ו-ר' וינוגרד
) דחה את עתירת המערערים שכוונה להחלטתה השנייה של הוועדה המיוחדת. ראשית, נקבע כי אין יסוד לטענה כי הוועדה המיוחדת התנהלה בחוסר תום לב בכך שהחליטה לבטל את החלטתה הראשונה ולקבל החלטה שנייה תוך "מקצה שיפורים". לגופם של דברים, נקבע כי אין עילה להתערב בהחלטה השנייה. נמצא כי החוק לא נועד לפצות בעלי עסקים שפונו מגוש קטיף על הפסדים שנגרמו במהלך השנים שלאחר הפינוי. כך במיוחד, מקום שבו המערערים בחרו במסלול הפיצוי הנכסי (שאינו מגלם בחובו התייחסות לעתיד) ולא במסלול הפיצוי הפיננסי (הערכת שווי המדמה עסקת מכר בין קונה מרצון למוכר רצון, ומגלמת הערכה של רווח עתידי). בית המשפט קיבל את עמדת הוועדה המיוחדת כי החוק לא נועד לשמש "תעודת ביטוח" המכסה על התנהלות עסקית עתידית זמן רב לאחר הפינוי. בשולי הדברים צוין כי חוות הדעת השמאית אינה מבחינה בין הוצאות שהיו מבוצעות גם אלמלא הפינוי (כדוגמת שדרוג מחשב) לבין כאלה שנובעות לכאורה ממימוש תכנית ההתנתקות. על
פסק דין
זה נסב הערעור שלפנינו.
טענות הצדדים
8.
המערערים טוענים כי הוועדה המיוחדת נהגה בחוסר תום לב בכך שהחליטה לבטל באופן חד-צדדי את החלטתה הראשונה, כדי לאפשר לה "מקצה שיפורים" תוך הוספת נימוקים חדשים לדחיית הבקשה שלא נכללו בהחלטה המקורית, ונועדו להתמודד עם הטענות שהעלו המערערים בפני
בית המשפט לעניינים מינהליים בגלגול הראשון של העתירה. לדבריהם, מדובר בחריגה מכללי המינהל התקין ובפגיעה בכללי הצדק הטבעי.
הוועדה המיוחדת שוללת את טענת המערערים כי נהגה בחוסר תום לב. לדבריה, לאחר שהוגשה העתירה הראשונה היא הודיעה באמצעות פרקליטות המחוז כי החליטה לבטל את החלטתה המקורית ולדון מחדש בבקשת העותרים, בין היתר, על מנת לבחון את הטענה להתקיימותן של נסיבות מיוחדות. בהמשך, קיימה הוועדה המיוחדת דיון ממצה בטענות המערערים, שמעה את דבריהם בפתיחות ובחנה את חוות הדעת מטעמם.
9.
לגופם של דברים, טוענים המערערים כי השקיעו את הפיצויים שקיבלו בהתאם לחוק ההתנתקות בפעילותם החקלאית, ועדיין ספגו בשנים אלה חסרון כיס של 4.2 מיליון ש"ח שאותם מימנו מכיסם באמצעות אשראי והלוואות. לשיטתם, הם זכאים לפיצוי נוסף בגין חסרון הכיס שנגרם להם עקב יישום תכנית ההתנתקות ופינויים מרצועת עזה, מעבר לפיצוי שקיבלו והושקע במשק החלופי, עקב אובדן הרווחים בעונות "האבודות" ועלויות ההסתגלות להקמת משק באזור טופוגרפי ואקלימי אחר. לדבריהם, הוועדה המיוחדת שגתה בקביעתה כי פיצוי זה אינו בסמכותה מכיוון שאינו נמנה בחוק, שכן הוועדה המיוחדת נוהגת כעניין שבשגרה לקבוע פיצויים לפנים משורת הדין בנושאים שלא בא זכרם בחוק. לעניין זה מפנים המערערים לפסק הדין בעע"ם 7792/09
כליף תעשיות (1994) בע"מ נ' הוועדה המיוחדת לפי חוק יישום ההתנתקות
(16.5.2012)
(להלן: עניין
כליף
)
, שבמסגרתו עמד בית משפט זה על סמכותה הרחבה של הוועדה המיוחדת. המערערים מדגישים כי רק בשנת 2011 הועמדו לרשותם שטחי החקלאות החלופיים באדמות היישוב חפץ חיים, וכי בינתיים הם נאלצו להתמודד עם קשיים רבים בהקמת משק במקומות חלופיים. עוד נטען כי אובדן הרווחים שספגו המערערים עולה כדי נסיבות מיוחדות לעומת מפונים אחרים, המצדיקות תשלום מיוחד. עוד נטען בערעור כי הוועדה המיוחדת לא הציגה חוות דעת שמאית נגדית מטעמה, על אף שהדבר מצוי בגדר סמכותה. המערערים סומכים את חישוב חסרון הכיס שנגרם להם על חוות דעתו של השמאי שרף, שעל כישוריו המקצועיים וניסיונו הם עומדים בהרחבה, וטוענים כי בהיעדר חוות דעת סותרת, היה על הוועדה המיוחדת לאמצהּ.
10.
מנגד סבורה הוועדה המיוחדת כי אין עילה להתערב בפסק-דינו של בית המשפט המחוזי או בהחלטתה השנייה. לדבריה, חוק ההתנתקות נועד ליתן פיצוי הוגן וראוי לעסק על-פי שוויו במועד הפינוי, ואולם אין בו מסלול פיצוי כלשהו שנועד לפצות עסקים על הפסדים שנגרמו להם שנים לאחר הפינוי. זאת, משום שהפיצוי המלא עבור העסק ניתן באמצעות מסלולי הפיצוי שנקבעו בחוק (מסלול נכסי או מסלול פיננסי, לפי בחירת המפונה), ומשום שהפסדיו של עסק לאחר שהוקם מחדש עשויים לנבוע משורה ארוכה של גורמים שאינם קשורים בהכרח ליישום תכנית ההתנתקות. לדבריה, מנגנוני הפיצוי הקבועים בחוק ההתנתקות אינם מקנים "תעודת ביטוח" מפני הפסדים עתידיים לבעל עסק שנדרש להעתיק את מפעלו למקום אחר. הוועדה המיוחדת מדגישה כי היא אינה מוסמכת להעניק פיצוי הסוטה לחלוטין משיעורי הפיצויים ומשיטות החישוב הקבועות בחוק. בסיכומיה, מציינת הוועדה המיוחדת כי תיקון מס' 4 לחוק פתח מסלול פיצוי נוסף, שנועד לשפות בעלי עסקים בכפוף להוכחת השקעות בעסק החדש בסכום הגבוה יותר מהפיצוי ששולם עבור העסק שפונה, וכי המערערים יוכלו לקבל תוספת שיפוי לפי מסלול זה בכפוף להוכחת השקעות כאמור.
לשיטת הוועדה המיוחדת, גם אם הייתה נתונה לה סמכות לפסוק את הפיצוי המבוקש, אין מקום להענקת תשלום מיוחד בנסיבות העניין, שכן המערערים לא הוכיחו כי הפסדי העסק נבעו כתוצאה מן ההתנתקות או כי התקיימו בעניינם נסיבות מיוחדות המצדיקות זאת. ראשית נטען כי המערערים בחרו במסלול פיצוי נכסי ולא פיננסי בגין העסק, ובכך גילו דעתם שאין הם מבקשים פיצוי שיכלול גם את הרכיב העתידי. ההנחה היא כי אילו היה מדובר בעסק רווחי במידה הנטענת על-ידי המערערים, היו הם בוחרים במסלול פיצוי פיננסי (הערכת שווי לפי עסק חי ממוכר מרצון לקונה מרצון). עוד נטען כי חוות הדעת שהציגו המערערים לעניין רווחיהם "האבודים" מבוססת על השערות בעייתיות ולא על מנגנוני הערכת שווי מקובלים.
דיון והכרעה
ביטול ההחלטה הראשונה וקבלת ההחלטה החדשה
11.
בעקבות הגשת העתירה הראשונה, ביטלה הוועדה המיוחדת את החלטתה ובקשת המערערים הוחזרה אליה לשם בחינה מחודשת. המערערים סבורים כאמור כי העובדה שנכללו בהחלטה החדשה נימוקים שלא בא זכרם בהחלטה המקורית היא פגיעה בכללי הצדק הטבעי ומלמדת על התנהלות חסרת תום לב. אין לקבל טענה זו. אכן, על הרשות המינהלית מוטלת חובת לנמק את החלטתה, ומצב שבו נימוקי הרשות לדחיית בקשתו של האזרח מועברים לו "טיפין טיפין" איננו ראוי (בג"ץ 602/77
עיני נ' ועדת העררים למוניות
, פ"ד לב(3) 113, 117 (1978)). אולם אין באמור כדי לחסום בחינה מחודשת של עמדת הרשות המוסמכת כאשר מוגשת עתירה לבית המשפט וזו האחרונה סבורה, לאחר שנטלה עצה משפטית, כי ההחלטה נושא העתירה טעונה בחינה נוספת. במקרה מעין זה אך ראוי הוא כי הרשות תודיע על כך לבית המשפט הדן בעתירה ותבקש לאפשר לה לקבל החלטה חדשה. כך נהגה המשיבה בענייננו וכך החליט בית המשפט שדן בעתירה הראשונה. אין לפנינו תשתית ראייתית שתצביע על כך כי מניעים נסתרים עומדים בבסיס מהלך זה, או כי הוא נגוע בחוסר תום לב. הוועדה המיוחדת קיימה בחינה מחודשת ומעמיקה בעניינם של המערערים. למערערים נערך שימוע בעל פה, שבמסגרתו התאפשר להם להציג את טענותיהם ולהתמודד עם שאלות חברי הוועדה. כמו-כן, נבחנה חוות הדעת המעודכנת שהוגשה מטעם המערערים, שנועדה להתמודד עם קביעות הוועדה המיוחדת בהחלטה המקורית. גם אם ניתנו נימוקים נוספים לדחיית הבקשה שלא הוזכרו בהחלטה המקורית, בעקבות הדברים שעלו במסגרת השימוע שנערך וחוות הדעת המעודכנת שהוגשה – הרי הדבר נובע מהמהלך המורחב של שמיעה נוספת של טענות ובחינתן, ואין בכך כדי ללמד על פגם שנפל באופן התנהלות המשיבה.
נעבור עתה לבחון את החלטת הוועדה המיוחדת לגופה, ונפתח בפרישת התשתית הנורמטיבית בשאלת פיצוי בעליהם של עסקים שנאלצו להתפנות במסגרת יישום תכנית ההתנתקות.
התשתית הנורמטיבית
12.
הכנסת חוקקה (ביום 16.2.2005) את חוק ההתנתקות. החוק קבע הסדרים בעניין פינוי ישראלים ונכסיהם מחבל עזה ומשטח בצפון השומרון (פרק ד' לחוק). כן קבע החוק הסדרים בעניין פיצויים למפונים (פרק ה' לחוק). בין היתר, כולל פרק ה' לחוק הוראות בדבר פיצוי כספי לבעלי עסקים שניהלו את עסקם באזורים שפונו במסגרת תכנית ההתנתקות. הפיצוי הכספי על פי החוק כולל רכיבים שונים ובהם מענקים, שיפוי והלוואות בתנאים מיטיבים, ובעיקרו הוא ניתן בגין נכסים מוחשיים (למעט ראשי נזק מסוימים ומוגדרים שעניינם פיצוי בגין נזק לא ממוני, כגון מענק בשל ותק ודמי הסתגלות). "היום הקובע" לעניין הזכאות לפיצוי נקבע כמועד החלטת הממשלה על דבר תוכנית ההתנתקות, דהיינו יום 6.6.2004. בפסק הדין בבג"ץ 1661/05
המועצה האזורית חוף עזה נ' ראש הממשלה, אריאל שרון
, פ"ד נט(2) 481 (2005) (להלן: עניין
חוף עזה
)), נידונה חוקתיותו של חוק יישום תכנית ההתנתקות. העתירה נדחתה בעיקרה (למעט ארבע הוראות הנוגעות למתן פיצוי למפונים). באותו עניין עמד בית משפט זה על כך שהכלל הבסיסי בפיצוי על נזק הוא החזרת המצב לקדמותו, וכי מטרתו של הפיצוי היא "להעמיד את הנפגע באותו מצב בו היה נתון בעת הפגיעה, לולא הפגיעה", ובהמשך בהקשרו של החוק: "יש להעניק לישראלי המפונה מהשטח המפונה אותו סכום בכסף, אשר יאפשר לו לבנות מחוץ לשטח המפונה את ביתו, עסקיו ושאר מערכות יחסיו שנפגעו בשל הפינוי, וזאת בתנאים דומים לתנאים שהיו לו בשטח המפונה, תוך 'קיזוז' טובות הנאה שניתנו ושהיו קשורות לטיבו של השטח המפונה" (
שם
, בעמ' 591-592).
מסלולי הפיצוי הקבועים בחוק בגין פינוי עסק
13.
לפי סעיף 64 לחוק, בידי הזכאי לפיצוי בשל עסק פעיל במועד הקובע נתונה הברירה לתבוע פיצוי לפי שווי הנכסים ("המסלול הנכסי") או לפי השווי הפיננסי של העסק ("המסלול הפיננסי"). המסלול הפיננסי (חלק ב' לתוספת השלישית לחוק) מבוסס על הערכת שווי בעסקה בין קונה מרצון למוכר מרצון. מסלול זה מתאים לעסקים רווחיים ושיטת החישוב שבו מבוססת על הרווח התפעולי של העסק (ראו עניין
חוף עזה
, בעמ' 657-662). מנגד, שיעור הפיצוי במסלול הנכסי (חלק א' לתוספת השלישית לחוק) מחושב לפי שווי הנכסים – הקרקע, מבנה, פריטי הרכוש הקבוע ומלאי. המסלול הנכסי נועד לפיצוי עסקים אשר אין להם רווח תפעולי או שהרווח התפעולי שלהם במועד הקובע הוא נמוך (
שם
, בעמ' 662).
מגנוני ההכרעה וועדת הזכאות
14.
כמנגנונים להכרעה בתביעות פיצויים, הוקמו לפי החוק ועדת הזכאות (סעיפים 16-10 לחוק) והוועדה המיוחדת (סעיף 137 לחוק). דרך המלך לקבלת פיצויים בשל יישום תכנית ההתנתקות היא הגשת תביעה ל
וועדת הזכאות
שהוקמה מכוח סעיף 10 לחוק. תפקיד ועדת הזכאות הוא לקבוע את זכאותו של תובע לפיצויים ואת היקף הזכאות, והכול לפי הוראות החוק (סעיף 11 לחוק; עניין
חוף עזה
, בעמ' 611-599). לוועדת הזכאות אין שיקול דעת בלתי מוגבל, ותפקידה הוא לקבוע את הזכאות ואת היקפה בהתאם להוראות הרלוונטיות בחוק (עניין
חוף עזה
, בעמ' 607; עניין
כליף
, פסקה 4
).
הוועדה המיוחדת וסמכותה
15.
בצד האמור, הותיר המחוקק פתח למסלול פיצוי נוסף באמצעות הקמת
הוועדה המיוחדת
שתפקידה להכריע במקרים חריגים (סעיף 137 לחוק). תכלית הקמתה של הוועדה המיוחדת היא ליתן מענה למקרים חריגים ויוצאי דופן שקיימת בהם הצדקה לחרוג ממסגרת הפיצויים שנקבעו בחוק (עניין
חוף עזה
, בעמ' 613). בין היתר, קובע
סעיף 68(א)
לחוק כי "הוועדה המיוחדת רשאית, לפי הצעת ועדת זכאות, אם הזכאי ביקש זאת, להגדיל את הפיצוי לפי סימן זה, במקרים יוצאי דופן, על פי כללים ובתנאים שקבע שר המשפטים בהסכמת שר האוצר ובאישור ועדת הכספים של הכנסת". בנוסף, הוועדה המיוחדת מוסמכת "לאשר תשלום מיוחד, לפנים משורת הדין, למי שלא מתמלא בו תנאי מתנאי הזכאות לפיצויים לפי חוק זה, אם ראתה, מטעמים שתפרט בהחלטתה, כי בשל נסיבותיו המיוחדות של המבקש מן הצדק לעשות כן" (סעיף 137(ב)(2)לחוק).
שיקול דעתה של הוועדה המיוחדת בהחלטתה אם לאשר או לא לאשר בקשה לתשלום מיוחד הוא רחב ביותר (עניין
כליף
, פסקה 5).
בעניין
כליף
עמדה השופטת
א' חיות
על סמכותה הרחבה של הוועדה המיוחדת ועל הגמישות שיש לה בקביעת פיצויים:
"במילוי תפקידה אין הוועדה המיוחדת מחויבת להיצמד לתנאי הזכאות הקבועים בחוק. אדרבא, נתון לה שיקול דעת רחב לפסוק פיצוי כתשלום 'לפנים משורת הדין' באותם מקרים מיוחדים אשר בהם מצאה הוועדה כי החוק אינו מעניק למפונה פיצוי הוגן במסלול הרגיל, אך הצדק מחייב לעשות כן".
ובהמשך:
"הוועדה המיוחדת הוקמה בחוק יישום תוכנית ההתנתקות על מנת לבחון בקשב ובאמפטיה מקרים פרטניים אשר לגביהם התעורר קושי בהענקת פיצוי על פי תנאי הזכאות שנקבעו בחוק, שמא מתקיימים בעניינו של המפונה אשר פנה לוועדה נסיבות מיוחדות המצדיקות התייחסות גמישה ותשלום מיוחד משיקולי צדק. בכך נבדלת הוועדה המיוחדת מוועדת הזכאות. בעוד שועדת הזכאות מחויבת לבסס את הכרעותיה על הוראות החוק באופן דווקני, רשאית הוועדה המיוחדת להידרש לקשת רחבה של שיקולים ולזקק מתוך המקרים המובאים בפני
ה את אותם המקרים אשר בהם יהא זה הוגן וצודק להורות על תשלום מיוחד ולתרום בכך להגשמה מיטבית של התכליות שביסוד החוק" (
שם
, פסקה 21).
גם מתחם השיקולים שאותם רשאית הוועדה המיוחדת לשקול הוא רחב ביותר. תקנה 5 לתקנות יישום תכנית ההתנתקות (כללים לאישור בקשה ולקביעת תשלום מיוחד), תשס"ו-2005 מונה רשימה שאינה ממצה של השיקולים אלה, כלהלן:
"(1)
משך תקופת החיים והפעילות של המבקש בשטח המפונה, והמקום שבו היה מרכז חייו בתקופה שבה הוא טוען לזכויות בשטח המפונה;
(2)
זכויות המבקש בבית המגורים או בעסק שלגביו מבוקש התשלום;
(3)
מעמדו של המבקש בשטח המפונה;
(4)
מעמד הקרקע במקום שבו מתגורר המבקש;
(5)
מקום עבודתו של המבקש;
(6)
סכום הפיצוי שהמבקש זכאי לו על פי החוק, ואם אינו זכאי לפיצוי, מכלול נסיבותיו של המבקש והטעמים שבעטיים לא מתקיים אצל המבקש תנאי מתנאי הזכאות לקבלת הפיצויים לפי החוק;
(7)
סכומי הפיצויים המשולמים לזכאים בעלי נתונים דומים לפי שיטות החישוב הקבועות בחוק;
(8) נתונים בדבר תמיכה למקום שנתנו המדינה או גופים ציבוריים אחרים, אם נתנו, ומועד נתינתן;
(9)
סכום ההשקעות העצמיות של המבקש בבניית הנכס נושא הפיצוי;
(10) השפעות חריגות ומיוחדות של הפינוי על המבקש ביחס לכלל האוכלוסיה המתפנה, ובשים לב לנסיבותיו האישיות המיוחדות.
תיחום מסוים להפעלת שיקול דעת הוועדה נמצא בסעיף 137(ג) לחוק הקובע כי "סכומו של תשלום מיוחד [...] אופן תשלומם ותנאים נלווים לתשלומם ייקבעו לפי שיקול דעתה של הועדה המיוחדת בהתחשב בשיעורי הפיצויים הקבועים בחוק זה", וכן בתקנה 8 לתקנות הקובעת כי "במתן החלטותיה לרבות לעניין מתן תשלום מיוחד, תביא הוועדה בחשבון את הסכומים המשולמים לפי החוק, למי שהתקיימו בו תנאי הזכאות הקבועים בחוק, וכן אישורים לתשלום מיוחד שנתנה בנסיבות דומות".
16.
במאמר מוסגר יצוין כי במסגרת תיקון מס' 4 לחוק, נוספה מגבלה נוספת על סמכות הוועדה המיוחדת בדמות סעיף 137(
ב1)(1) לחוק, הקובע כי "הוועדה המיוחדת לא תאשר הגדלת פיצוי [...] או תשלום מיוחד [...] בשל עלויות או חסרון כיס מכל סוג שהוא שנגרמו לעסק או לבעל זכויות בעסק בקשר עם העתקת פעילות העסק או הקמת עסק אחר במקום העסק הזכאי ולרבות עסק חלופי". בין היתר, נקבע כי לא יאושר תשלום מיוחד בגין "(א) עלויות וחסרון כיס הנובעים מהפסד הכנסות בתקופה שעד הקמת העסק הממשיך; (ב) ירידה בתפוקה, בתנובה או בהכנסות של העסק הממשיך; (ג) אבדן עונות; (ד) גידול בעלויות ההפעלה של העסק הממשיך, ובכלל זה בשל מעבר לאזור אחר ובשל תנאי סביבה אחרים ובכלל זה אקלים שונה ושכר עובדים גבוה יותר; (ה) עלויות בתקופת ההרצה של העסק הממשיך; (ו) עלויות בקשר עם רכישה, שיפוץ והתאמה של ציוד, ובכלל זה ציוד שהיה קיים בעסק ולא התקבל עבורו פיצוי או התקבל בעבורו פיצוי חלקי [...]". עם זאת, תיקון זה אינו חל על ענייננו, שכן
במסגרת העתירה הראשונה בתיק הוסכם כי הדיון המחודש בבקשת המערערים לתשלום מיוחד יתקיים בהתאם לסמכותה של הוועדה לפני התיקון לחוק.
מן הכלל אל הפרט
17.
הוועדה המיוחדת סבורה כי אין בסמכותה לאשר תשלום מיוחד דוגמת זה שמבקשים המערערים, בגין אובדן רווחים בתקופת ההתארגנות וההעתקה. המערערים, מצידם, מדגישים כי מדובר מלכתחילה בפיצויים לפנים משורת הדין, ולכן גם אם אין מדובר בראש נזק המנוי בחוק, לא מתעוררת שאלה של סמכות. מוכן אני להניח לטובת המערערים – מבלי לקבוע מסמרות – כי בתקופה שקדמה לתיקון מס' 4 לחוק לא הייתה מניעה במישור
סמכות
הוועדה המיוחדת להענקת תשלום מיוחד בגין אובדן רווחים בתקופה שבסמוך לאחר יישום תכנית ההתנתקות. זאת, נוכח ההלכה הפסוקה בדבר סמכותה הרחבה של הוועדה המיוחדת. עם זאת, גם בהנחה שקיימת סמכות להעניק תשלום חריג כאמור, לא מצאתי עילה להתערב בהחלטתה של הוועדה המיוחדת שלא להעניקו בנסיבות העניין, מן הטעמים שעליהם אעמוד להלן.
ראשית, תכליתה של הוועדה המיוחדת, כפי שעולה בבירור מהחוק ומהתקנות, היא להעניק פיצוי
במקרים
חריגים ומיוחדים
. כפי שציינה הוועדה המיוחדת בהחלטתה, עניינם של המערערים שלפנינו איננו חריג ביחס למצבם של בעלי עסקים רבים אחרים שנאלצו להתפנות במסגרת יישום תכנית ההתנתקות, והשקיעו את כספי הפיצויים שניתנו להם בהעתקת עסקם למקום חלופי (הגם שכל מקרה נושא כמובן מאפיינים מיוחדים משלו).
שנית, כפי שצוין בהחלטת הוועדה המיוחדת, המערערים בחרו במסלול הנכסי לפיצוי ולא במסלול הפיננסי. בעוד שהמסלול הפיננסי מחושב לפי ממוצע הרווח התפעולי (מוכפל במכפיל ענפי המשקלל את המשכיות העסק והסיכון בענף בו הוא פועל), במסלול הנכסי ניתן פיצוי לפי שווים של נכסי העסק (קרקע, מבנה, ציוד ומלאי עסקי). בקשת תשלום מיוחד המבוססת על חישוב רווח תפעולי אינה עולה בקנה אחד עם העדפתם של המערערים את מסלול הפיצוי הנכסי, שככל הנראה השתלם להם יותר בנקודת הזמן שבה התבקש הפיצוי. מתן פיצוי בגין אובדן רווחים במסגרת המסלול הנכסי – בהיעדר נסיבות מיוחדות – אינו מתיישב עם התכלית העומדת בבסיס הפיצוי הנכסי.
בהינתן שיקולים מצטברים אלה, לא מצאתי כי הונחה עילה להתערבותנו בתוצאה אליה הגיעה הוועדה המיוחדת, כמו גם בית המשפט לעניינים מינהליים.
בשולי הדברים, יש לציין כי המערערים טרם מיצו את כלל אפיקי הפיצוי העומדים לרשותם.
שני ראשים נוספים של בקשת המערערים טרם הוכרעו על-ידי הוועדה המיוחדת.
בנוסף, בתיקון מס' 4 לחוק נוסף סעיף 70א לחוק המאפשר
הגדלת מענק ושיפוי בשל השקעות עודפות בעסק ממשיך.
תיקון זה נועד לעגן את מסקנות דו"ח ועדת החקירה הממלכתית בנושא טיפולן של הרשויות המוסמכות במפוני גוש קטיף וצפון השומרון (ראו דברי ההסבר להצעת חוק יישום תכנית ההתנתקות (תיקון מס' 4) (פיצוי למניעת חסרון-כיס לעסק שהעתיק את פעילותו), התשע"א-2011, ה"ח 392).
כפי שציינה המדינה בסיכומיה, המערערים יוכלו לקבל הגדלת פיצוי, ככל שיידרשו להשקיע בעסק המועתק סכומים העולים על סכום הפיצויים שקיבלו.
על יסוד טעמים אלה, אציע לחבריי לדחות את הערעור.
בנסיבות העניין המיוחדות, לא הייתי עושה צו להוצאות.
ש ו פ ט
השופט י' דנציגר
:
אני מסכים.
ש ו פ ט
השופט א' שהם
:
אני מסכים.
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן
.
ניתן היום, ו' בניסן התשע"ג (17.3.2013).
ש ו פ ט
ש ו פ ט
ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.
12050910_m05.doc
נב
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,
www.court.gov.il
עעמ בית המשפט העליון 5091/12 רמי יוסף ללום, הדס ללום נ' הוועדה המיוחדת לפי חוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס" (פורסם ב-ֽ 17/03/2013)