פסקי דין על אורן בן שושן | פסקי דין על מר בני כשריאל | פסקי דין על ראש עיריית מעלה אדומים | פסקי דין על עיריית מעלה אדומים | פסקי דין על מתן רחמים מארק |

94/12 הפ     12/02/2014




הפ 94/12 אורן בן שושן נ' מר בני כשריאל, ראש עיריית מעלה אדומים, עיריית מעלה אדומים, מתן רחמים מארק




לפני כב' השופט מרדכי כדורי
המבקש

אורן בן שושן

ע"י ב"כ עוה"ד ע. צנטלר
ו/או ר.ליאון
נגד

המשיבים
1. מר בני כשריאל
, ראש עיריית מעלה אדומים
2. עיריית מעלה אדומים

שניהם ע"י ב"כ עו"ד ג. רוגל
3. מתן רחמים מארק

ע"י ב"כ עו"ד הילה אסנת מארק
4. שמעון רומי
5. שלמה אמסלם
6. עזבון המנוח משה זריהן ז"ל
7. רותם אזולאי
פסק דין
תובענה למתן

פסק דין
הצהרתי, לפיו המבקש זכאי להמשיך לעסוק במכירת פרחים במפרץ המכללה בכניסה לעיר מעלה אדומים.

הרקע:
1. המבקש עוסק, בין היתר, במכירת פרחים לציבור הרחב. בשנת 1996 ניתן למבקש רישיון עסק של רוכלות לממכר פרחים בכניסה הראשית לעיר מעלה אדומים. בשנת 2006 הועתק מקומו של דוכן הרוכלות של המבקש אל מפרץ המכללה, המרוחק כ-500 מ' מהכניסה הראשית. מאז מכר המבקש פרחים במפרץ המכללה עד לסוף שנת 2012.

משיבים 1 ו-2 (להלן: "משיבים 1 ו- 2" או "רשות הרישוי"), הם החתומים על רישיונות הרוכלות שנמסרו למבקש מדי שנה, אשר תוקפו של כל אחד מהם לשנה אחת.

המשיבים 3 – 7 מחזיקים גם הם ברישיונות רוכלות לממכר פרחים, במקומות שונים בשטחה של מעלה אדומים.

2. ביום 12/12/2012 החליטה ועדת הרוכלות במחלקה לרישוי עסקים של משיבה מס' 2 לשנות את מיקום דוכני הרוכלות ברחבי העיר, ולבצע סבב מעגלי בין הרוכלים בכניסות הראשיות לעיר. כנגזרת מכך הוחלט כי מיקומו של המבקש לשנת 2013 יועתק לכביש המרכזי – מפרץ תחתון (ההחלטות הנ"ל יקראו להלן לצורך הנוחות: "ההחלטה"). על פי הנטען, העתקת מיקומו של המבקש למפרץ התחתון תפגע אנושות בפרנסתו, שכן מעטים התושבים החולפים במקום, התנועה בו היא לכיוון אחד בלבד, והריחוק ממפרץ המכללה יביא לאיבוד קהל הלקוחות שצבר עד כה.

3. לנוכח אותה החלטה הגיש המבקש את התובענה שבכותרת, ובנוסף עתר לקבלת צו עראי לפיו יתאפשר לו להמשיך ולפעול במפרץ המכללה (בש"א 39/12). בהחלטה מיום 15/1/2013 נקבע, בתמצית, כי צו הביניים אינו הכרחי במידה המצדיקה את התערבות בית המשפט, וכי סיכוייו של המבקש לזכות בתובענה אינם גבוהים. מנימוקים אלו נדחתה הבקשה.

תמצית טענות הצדדים:
4. המבקש טוען כי יש לבטל ההחלטה ככל שהיא נוגעת אליו, ולאפשר לו להמשיך ולפעול במפרץ המכללה, וזאת מן הטעמים הבאים:

א. חוק רישוי עסקים תשכ"ח – 1968 (להלן: "חוק רישוי עסקים") מסמיך את הרשות לשקול רשימה סגורה של שיקולים, אשר שיקולים כלכליים ושיקולי שוויון בין הרוכלים אינם נמנים עימם. ההחלטה התקבלה אפוא לאחר שמשיבים מס' 1 ו-2 שקלו שיקולים שאינם נמנים באותה רשימה, לפיכך היא מנוגדת למטרות חוק רישוי עסקים.

ב. המשיבים מס' 1 ו-2 הפרו את חובתם ולא ערכו למבקש שימוע קודם קבלת ההחלטה.

ג. פעילותו של המבקש באזור הכניסה לעיר במשך שנים ארוכות מקנה לו זכות מעין קניינית או חפציתבמיקום זה.

ד. משיבים מס' 1 ו- 2 פעלו בחוסר סבירות קיצוני ובחוסר הגינות. הם פגעו באינטרס הצפיות של המבקש, בהסתמכותו על כך שימשיך להפעיל את דוכן הרוכלות שלו במקום במשך שנים, ופגעו פגיעה בלתי מידתית בחופש העיסוק שלו.

ה. המשיבים לא הגישו תצהירים מטעמם, ולכן יש להתעלם מכל טענה עובדתית הנטענת על ידם.

5. לטענת משיבים מס' 1 ו-2 יש לדחות את התובענה מן הטעמים הבאים:

א. ההחלטה לבצע רוטציה בין רוכלי הפרחים נועדה לתת שוויון הזדמנויות לכל הרוכלים, מאחר ואתרי מכירת הפרחים אינם כלכליים באותה מידה.

ב. האתרים בהם נמכרים הפרחים הם משאב ציבורי, אשר על הרשות הציבוריתלהקצותו באופן שוויוני והוגן.

ג. רישיון הרוכלות מוענק לשנה אחת בלבד. לפיכך, המבקש מגיש מדי שנה בקשה לקבל רישיון רוכלות. איש לא הבטיח למבקש שיוכל לפעול במקום מסוים מעבר לתקופת הרישיון שבידו, ואין עילה לכפות על המשיבה מס' 2 להעניק למבקש רישיון רוכלות שאינו מוגבל בזמן.

ד. חוק רישוי עסקים מתיר לרשות לשקול שיקולים של פגיעה בפרנסתם של רוכלים אחרים.

ה. לא היה על משיבה מס' 2 לערוך שימוע למבקש, שכן מדובר בהחלטה עקרונית של מדיניות, אשר דעתם של הרוכלים ביחס אליה אינה רלבנטית. מכל מקום, לא נשללה כל זכות מהמשיב, מאחר ורישיון הרוכלות הוענק לו לשנה אחת בלבד.

ו. אין למבקש כל עילת תביעה נגד משיב מס' 1 .

6. לדיון בתובענה התייצבו גם משיב מס' 3 ואלמנתו של משיב מס' 6. משיבים אלו תמכו בהחלטה, טענו כי יש בה להשוות ביו רוכלי הפרחים וכי אין הצדקה להעניק למבקש זכות בלעדית לפעול במקום הכלכלי ביותר העיר.
דיון ומסקנות:
חוק רישוי עסקים:
7. טענת המבקש לפיה ההחלטה מנוגדת להוראות חוק רישוי עסקים נסמכת על הוראת סעיף 1(א) לחוק האמור, לפיה:

"שר הפנים, רשאי לקבוע בצווים עסקים טעוני רישוי ולהגדירם, כדי להבטיח בהם מטרות אלה או מקצתן:
(1) איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים;
(2) מניעת סכנות לשלום הציבור והבטחה מפני שודוהתפרצות;
(3) בטיחות של הנמצאים במקום העסק או בסביבתו;
(4) מניעת סכנות של מחלות בעלי חיים ומניעת זיהוםמקורות מים בחמרי הדברה, בדשנים או בתרופות;
(5) בריאות הציבור, לרבות תנאי תברואה נאותים;
(6) קיום הדינים הנוגעים לתכנון ולבניה;
(7) קיום הדינים הנוגעים לכבאות."

לטענת המבקש, הוראת החוק הנ"ל מונה ברשימה סגורה את מטרותיו של החוק. משיבים 1 ו- 2 שקלו שיקולים מסחריים ושיקולי שוויון בין הרוכלים, שאינם נמנים עם מטרות החוק, ולפיכך פעלו ללא סמכות.

אולם, לפני שנים ארוכות תוקן חוק רישוי עסקים והוסף לו סעיף 2א(א), המורה כדלהלן:

"בעסק של רוכלות תהא רשות הרישוי שלו לפי חוק זה, רשאית להשתמש בסמכותה גם לענינים אלה:
(1) איסור רוכלות באזורים מסויימים, הגבלת מספר הרשיונות לרוכלות בהם, איסור סוגים מסויימים של רוכלות או הגבלת מספר הרשיונות בסוגי רוכלות מסויימים, הכל באופן קבוע או מזמן לזמן, לשם מניעת פגיעה בפרנסתם של רוכלים ובעלי עסקים אחרים, או מתוך התחשבות בצרכי הסדר הציבורי.
(2) ......"

בהצעת החוק הנוגעת לתיקון הנ"ל פורט כי קודם לתיקון לא עמדו בידי רשות הרישוי האמצעים להתמודד עם הבעיות המחמירות והולכות של העיסוק ברוכלות, ובטרם מתן רישיון עסק לא היו בידיה כלים לשקול שיקולים כלכליים, בין היתר בנוגע לפגיעה בפרנסתם של רוכלים אחרים (הצעת חוק רישוי עסקים (תיקון מס' 3), התש"ן-1990, ה"ח1301, 236).

תיקון החוק נועד אפוא להוסיף למטרותיו הכלליות של חוק רישוי עסקים, מטרות ספציפיות הנוגעות להסדרת העיסוק ברוכלות. כעולה מפורשות מהוראת סעיף 2א(א)(1) הנ"ל, רשות הרישוי מוסמכת לעשות שימוש בסמכותה גם על מנת למנוע פגיעה בפרנסתם של רוכלים אחרים. מכאן כי שיקולי שוויון הנוגעים לפרנסתם של כלל הרוכלים הינם שיקולים אותם רשות הרישוי מוסמכת ואף חייבת לשקול.

8. מבלי שהוא חוזר בו מטענתו הנ"ל, העלה המבקש בסיכומיו טענה חדשה, שאינה מתיישבת עמה. לטענתו זו, רשות הרישוי מוסמכת להביא בחשבון שיקוליה את פרנסתם של הרוכלים האחרים, אולם זאת אך ורק על מנת להטיל את האיסורים וההגבלות המנויים ברישה של סעיף 2א(א)(1) הנ"ל. כלומר, רשות הרישוי מוסמכת מן הטעם האמור רק לאסור רוכלות במקומות מסוימים, להגביל את מספר הרישיונות לרוכלות בהם, לאסור סוגים מסוימים של רוכלות או להגביל את מספר הרישיונות בסוגי רוכלות מסוימים. לעומת זאת, טוען המבקש, רשות הרישוי לא היתה מוסמכת להעביר את פעילותו למקום אחר.

גם טענה זו לא ניתן לקבל. הרי אין די בכך שרשות הרישוי תפעיל את סמכותה הנ"ל ותחליט, כפי שעשתה בענייננו, שהרוכלות בפרחים תוגבל למקומות מוגדרים, אשר בכל אחד מהם יפעל דוכן רוכלות אחד בלבד. על מנת להוציא לפועל החלטה כאמור ולממשה, על רשות הרישוי להחליט, בנוסף, מי מבין הרוכלים יזכה לפעול בכל אחד מן האזורים שנקבעו. בענייננו בחרה רשות הרישוי שלא להעדיף מי מבין הרוכלים, אלא לבצע סבב בין בעלי רישיונות הרוכלות. בכך פעלה הרשות על פי חובתה הבסיסית והיסודית לנהוג באופן שווה כלפי כלל בעלי רישיונות הרוכלות לממכר פרחים. ההחלטה שלא להעדיף את המבקש, אלא להעניק לכל רוכל הזדמנות שווה, לא רק שמצויה במתחם הסבירות, אלא שהינה ראויה ומתחייבת בנסיבות העניין.

אינטרס הצפיות של המבקש:
9. כאמור, חוק רישוי עסקים מבדיל בין עסקי רוכלות לבין עסקים אחרים. הבחנה זו הכרחית, שכן שלא כעסק פרטי הפועל בשטח בו הוקנתה לבעליו זכות החזקה, פועל דוכן הרוכלות במרחב הציבורי. רישיון רוכלות הינו קצוב בזמן, ובהתקיים נסיבות ראויות רשאית רשות הרישוי שלא לחדשו.

"רשיון לרוכלות על פי חוק רישוי עסקים הינו במהות רשיון לתקופה מוגבלת מראש. המייחד רשיון מעין זה הוא שהרשיון ניתן על מקרקעין של הציבור. לפיכך עומדת לרשות האפשרות להורות על אי חידוש הרשיון או על אי מתן רשיון לרוכלות כאשר ביסוד ההחלטה קיימים טעמים המצדיקים זאת, כגון שהמקום בו היה מותר לרוכל לעסוק ברוכלות נדרש לצורכי הציבור."
(עת"מ (י-ם) 679/05 טובול נ' עיריית ירושלים 27/11/2005)

מי שמוענק לו רישיון רוכלות אמור אפוא להביא בחשבון כי אין וודאות שרישיונו יחודש, ולא לפתח ציפייה כי ימשיך ויפעל במקום במשך שנים. העובדה שהמבקש פעל במפרץ המכללה משנת 2006 אינה מקנה לו אפוא זכות קניינית, מעין קניינית או חפצית לפעול במקום, ואין בה כדי לחייב את רשות הרישוי להמשיך ולהעניק לו רישיון לפעול במקום.

כאמור, סעיף 2א(א)(1) לחוק רישוי עסקים מסמיך את רשות הרישוי לקבל החלטות "באופן קבוע או מזמן לזמן" לשם מניעת פגיעה בפרנסתם של רוכלים אחרים. רשות הרישוי רשאית היתה אפוא לקבל את ההחלטה ולהשוות בין בעלי רישיונות הרוכלות גם לאחר מספר שנים בהם זכה המבקש לפעול במקום המועדף על הרוכלים.

פגיעה בחופש העיסוק:
10. הזכות לחופש העיסוק מקנה לכל אדם זכות לעסוק בכל עיסוק, מקצוע או משלח יד (סעיף 3 לחוק-יסוד: חופש העיסוק). פגיעה בחופש העיסוק תיעשה רק בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו (סעיף 4 לחוק הנ"ל).

ההגבלות שהוטלו בחוק רישוי עסקים על חופש העיסוק נועדו להגן על אינטרסים ציבוריים, לקיים פיקוח של הרשות המנהלית על פעילות מסוימת של גורמים פרטיים ולמנוע פגיעה שאינה ראויה בזכויות של אחרים או בטובת הציבור (י. זמיר, הסמכות המנהלית כרך א, 172 - 173 (1996)).

בענייננו, המבקש רשאי להמשיך ולעסוק בממכר פרחים. הפגיעה בעיסוקו של המבקש מתבטאת בכך שהוא מנוע מלהמשיך ולפעול במפרץ המכללה, ועליו להעתיק את פעילותו מדי שנה למקום אחר. הפגיעה האמורה במבקש נועדה להשוות בינו לבין הרוכלים האחרים בכל הנוגע לניצול המרחב הציבורי לטובתם. מדובר בפגיעה מידתית לתכלית ראויה של שוויון בין הרוכלים, ובהתחשב בחובתה של הרשות הציבורית לנהוג בשוויון וליתן לכלל הרוכלים הזדמנות שווה לעשות שימוש במרחב הציבורי.

אי קיום שימוע:
11. בחוק רישוי עסקים נקבע מסלול מיוחד בדבר אופן הבאת הצעת החלטה של רשות הרישוי הנוגעת לעסק של רוכלות לציבור, והאפשרות העומדת למי שרואה עצמו נפגע מההחלטה להשיג עליה בכתב (סעיף 2א(ג)(1) לחוק). על פי מסלול זה נשמרת זכות הטיעון של מי שעלול להיפגע מההחלטה, גם אם לא בדרך של שימוע בעל פה. צודקים אפוא משיבים מס' 1 ו- 2 בטענתם כי לא נדרשו לזמן לשימוע את המבקש ואת הרוכלים האחרים בטרם קבלת ההחלטה.

בנוסף, דבר ההחלטה נמסר למבקש בכתב, והוא אף השיג עליה לפני רשות הרישוי עוד קודם המועד בו פקע הרישיון שהחזיק. מכל מקום, המבקש לא טען כי רשות הרישוי לא קיימה את הוראת חוק רישוי עסקים הנ"ל.

12. זאת ועוד, אף אילו עמדה למשיבים 1 ו-2 חובה לערוך שימוע למבקש, הרי שלא היה בהפרתה להביא מניה וביה לביטול ההחלטה. על פי דוקטרינת הבטלות היחסית, פגמים הנופלים בהליך מנהלי אינם מביאים בהכרח לפסילתו. על בית המשפט לבחון את אופי ההפרה בהתחשב בנסיבות המקרה, להעריך את חומרת ההפרה, את מיהות הגורם התוקף את ההחלטה המנהלית, את אופי הנזק שנגרם לאדם עקב הפגמים שנפלו בהליך, ואת הסיכוי לרפא את הפגם ולתקן את המעוות (בג"ץ 9461/00 אגודת המים בעמק הירדן נ' שר התשתיות הלאומיות 12/12/2006). החלטה שנתקבלה ללא שימוע עשויה לעמוד בתוקף אם מתברר לאחר מעשה כי לא היו טענות ראויות להישמע(בג"ץ 2911/94 עבדול באקי נ' עמרם קלעג'י - מנכ"ל משרד הפנים, פ"ד מח(5) 291, 304). לפיכך, בנסיבות בהן מי שנפגע מן ההחלטה מעלה את טענותיו בבית המשפט ונקבע כי אין בהן להביא לביטול המעשה המנהלי, הפרת חובת השימוע באה על תיקונה, והמעשה מנהלי לא יבוטל אך בשל אי קיום שימוע (השוו: עמ"ם 1510/09 עתאמנה נ' מדינת ישראל2/4/2009).

בענייננו, מאחר שהמבקש פירט בבית המשפט בהרחבה את שלל טענותיו נגד ההחלטה, אלו נבחנו במסגרת הליך זהונמצא כי אין בהן להביא לביטולה של ההחלטה, אין הצדקה לפסול את ההחלטה בשל אי קיום שימוע.

מעמדו של משיב מס' 1:
13. התובענה הוגשה נגד משיב מס' 1 מתוקף מעמדו כראש הרשות המקומית. סעיף 5(א)(1) לחוק רישוי עסקים מורה כי רשות הרישוי לעסק טעון רישוי בתחומה של רשות מקומית הינו ראש הרשות המקומית או מי שהוא הסמיכו לכך. עתירתו של המבקש, הנוגעת להחלטת רשות הרישוי, הופנתה אפוא בדין גם נגד משיב מס' 1.
אילו ביקשו משיבים מס' 1 ו-2 לטעון כי משיב מס' 1 הסמיך מי מטעמו לכהן כרשות רישוי, היה עליהם להגיש תצהיר בעניין. משלא עשו כן, הם לא יישמעו בטענתם בדבר היעדרה של עילת תביעה נגד משיב מס' 1.

אי צירוף תצהיר מטעם המשיבים:
14. בהעדר תצהיר אין באפשרותו של בעל דין להעלות טענות עובדתיות מטעמו. ברם, בענייננו, כל הטענות העובדתיות עליהן נסמכים משיבים 1 ו-2 נטענו על ידי המבקש בתצהירו ובנספחיו. משכך, אין בכך שהמשיבים האמורים לא הגישו תצהיר מטעמם כדי להביא לקבלת התובענה.

התוצאה:
15. ההחלטה התקבלה על ידי רשות הרישוי בסמכות וברשות, לא נפל בה פגם שיש בו להביא לביטולה, והיא אינה חורגת ממתחם הסבירות.

לפיכך אני מחליט לדחות את התובענה.

אני מחייב את המבקש לשלם למשיבים כדלהלן:

א. למשיבים מס' 1 ו-2, ביחד, הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך כולל של 8,000 ₪.

ב. למשיב מס' 3 הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך כולל של 1,000 ₪

ג. למשיב מס' 6 הוצאות משפט בסך של 500 ₪.
ניתן היום, י"ב אדר א תשע"ד (12/2/2014), בהעדר הצדדים.
מרדכיכדורי, שופט
בית המשפט לעניינים מקומיים מעלה אדומים
ה.פ. 94/12

12/2/2014

1








הפ בית משפט לעניינים מקומיים 94/12 אורן בן שושן נ' מר בני כשריאל, ראש עיריית מעלה אדומים, עיריית מעלה אדומים, מתן רחמים מארק (פורסם ב-ֽ 12/02/2014)