פסקי דין על אלכסנדר גדלקין | פסקי דין על שמעון גפסו | פסקי דין על עיריית נצרת עילית | פסקי דין על משרד הפנים |

2070-05/15 עתמ     03/06/2015




עתמ 2070-05/15 אלכסנדר גדלקין נ' שמעון גפסו, עיריית נצרת עילית, משרד הפנים





בפני

כב' השופט יונתן אברהם
העותר

אלכסנדר גדלקין

ע"י ב"כ עוה"ד רחל בן ארי
ו/או גילי שפר
נגד
המשיבים

1.שמעון גפסו

ע"י ב"כ עוה"ד אבי גולדהמר

2.עיריית נצרת עילית

באמצעות היועמ"ש לעיריה עוה"ד אולגה גורדון

3.משרד הפנים

4.היועץ המשפטי לממשלה
שניהם באמצעות ב"כ עוה"ד אפרת רבהון מפרקליטות המדינה
פסק דין
רקע

העותר הינו חבר מועצת המשיבה 2 ( תיקרא להלן; "העירייה"). המשיב 1 הוא ראש העירייה, מזה קדנציה שניה (יקרא להלן; "המשיב").

העותר נבחר ביום 14.11.13 לתפקיד סגן ראש העירייה וממלא מקום בשכר וזאת לפי החלטת מועצת העיר נצרת עילית (להלן:- "המועצה"). לאחר שהושעה המשיב מתפקיד ראש העירייה עקב הליך פלילי שהתנהל נגדו, נבחר העותר על ידי המועצה ביום 17.3.14 לשמש כראש העירייה וזאת בהתאם לסמכות הנתונה למועצה בסעיף 19 א' (ט)(1) לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הראשות וסגניו וכהונתם) תשל"ה-1975 (להלן; "החוק").

ביום 19.2.15 הסתיים ההליך הפלילי כנגד המשיב, בהרשעתו, ונגזר עליו, בין היתר, עונש מאסר של חצי שנה בעבודות שירות. לא נקבע כי העבירות בהן הורשע המשיב, מטילות קלון. לפיכך, ועל רקע תיקון 30 לחוק וכן הוראות סעיף 19 א' לחוק, שב המשיב לכהן כראש העירייה, החל מיום 27.4.15.

עתירה זו הוגשה כנגד סדרת החלטות שקיבל המשיב מיד עם שובו לתפקידו, ביניהן נטילת סמכויותיו של העותר, פיטורי מנכ"ל העירייה, ביטול מכרזי כוח אדם, העסקה מחדש וחידוש סמכויות למי שנטען שהם מקורביו וכן הצהרתו על כוונה לבטל את כל מה שבוצע בשנת השעייתו.

יחד עם העתירה, הוגשה בקשה למתן צו ביניים, אשר ימנע מן המשיב שימוש בסמכויותיו כנטען לעיל, זאת עד להכרעה בעתירה.
לאחר הגשת הבקשה, הוריתי על תגובות המשיבים וסברתי כי לא ראוי להכריע בה ואף לתת סעד ארעי, עד לקבלת תגובות כל המשיבים.
עד שניתנו תגובות המשיבים, ובגין כתב אישום נוסף שהוגש כנגד המשיב, התקיימה ישיבה בפני
וועדת ההשעיה, לפי סעיף 19 לחוק הנ"ל ביום 13.5.15, ובה הגיעו היועמ"ש והמשיב להסכמה כי החל ממועד שתקבע וועדת ההשעיות, ישהה המשיב בחופשה מתפקידו כראש העירייה, וזאת עד לסיום ההליך הפלילי המתנהל נגדו בגין כתב האישום השני. עוד סוכם כי בתקופה שעד תחילת החופשה, יחולו המגבלות הקבועות בסעיף 27 א' לחוק הנ"ל (להלן :"החלטת וועדת ההשעיות").
כן הוסכם בין המשיב ליועמ"ש, כי בתקופת החופשה לא ייכנס המשיב לבנייני העירייה, למעט לצורך מילוי תפקידו כחבר וועדה ולא יפעיל סמכות של ראש עיר. כמו כן, לא ימלא תפקיד של סגן ראש עיר, חבר וועדה, וועדת ביקורת או חבר דירקטוריון חברה לפיתוח נצרת עלית, או חבר בוועדה לתו"ב או חבר בוועדת מכרזים. כן הוסכם כי בחירת ממלא המקום לתקופת החופשה, תיעשה בהתאם לסעיף 19 א' (ט)(1) לחוק, על ידי מליאת המועצה. סוכמו תנאים גם לגבי שכרו לתקופת חופשתו וסוכם כי אם יחזור בו מההסכם ייחשב אוטומטית כמושעה על ידי הוועדה, ללא צורך בהחלטה נוספת. כן סוכם כי בכל מקום בו תתעורר שאלה פרשנית בתקופת החופשה, יקבל על עצמו המשיב את הכרעת היועמ"ש או מי שיוסמך על ידו לכך.
ועדת ההשעיות נתנה להסכמות הנ"ל תוקף של החלטה, וכמו כן קבעה כי מועד יציאתו לחופשה של המשיב יהיה ביום 26.5.15.
בעקבות האמור לעיל, הוגשה הודעת עדכון מטעם המשיבים 3 ו-4, בה נאמר כי נוכח ההסכמה והחלטת ועדת ההשעיות, נראה כי הדיון בבקשת הביניים מתייתר. כמו כן, עודכנתי כי הוגש ערעור על גזר דינו של המשיב, לרבות בעניין הקלון. להודעת עדכון זו, הגיבו הצדדים כדלקמן;
א. המשיב – הצטרף להודעת המשיבים 3-4.
ב. העירייה – הודיעה כי החלטת וועדת ההשעיות נותנת מענה לעניין זמניות הכהונה של המשיב וכן לעניין הגדרה נורמטיבית של תקופת הביניים ממועד חזרתו של המשיב מהשעיה ועד חופשתו, אולם אינה נותנת מענה לפגמים בנוגע להפסקת כהונתו של העותר על ידי המשיב.
ג. העותר - טען גם הוא כי החלטת וועדת ההשעיות אינה נותנת מענה לפגמים בנוגע להפסקת כהונתו על ידי המשיב, שכן החלטה זו אינה מנוייה בין העניינים האסורים לביצוע על ראש ראשות המסיים תפקידו, לפי סעיף 27 א' לחוק, ויש להכריע בה.

לאחר קבלת תגובות אלה, הודיע המשיב כי עמדתה של העירייה, כפי שהובאה לעיל, היא עמדתה האישית של היועמ"ש של העירייה, עו"ד גורדון ולא של העירייה, שכן את עמדת העירייה צריך לקבוע ראש העירייה על פי סמכויותיו, ולא היועמ"ש, בפרט שעה שבין היועצת המשפטית לבין המשיב קיים סכסוך ארוך שנים והיא מצויה בניגוד עניינים. עוד נטען שם, כי השאלה אם משרת סגן ראש ראשות תהיה בשכר או לא בשכר, היא עניין לעתירה נפרדת ואין לכרוך אותה בנושא נטילת סמכויותיו של העותר. עוד צוין, כי ביום 26.5.15 עתיד להיכנס לתפקידו מחליף למשיב, על פי בחירת המועצה, ועל כן ניסיונו של העותר להיאחז בקרנות המזבח אינו ברור.

לאחר כל אלה ונוכח ההתפתחויות המפורטות, נתבקשו הצדדים להודיע האם הם מסכימים כי בית המשפט יכריע על יסוד טיעוני הצדדים המפורטים שהוגשו לתיק (כפי שיובאו להלן), בעתירה כולה במקום בסעד הביניים, וזאת ללא צורך בקיום דיון פרונטלי.
העותר – הודיע כי הוא מסכים להסדר המוצע, אך ביקש שהעתירה תכריע בכל הסעדים שהתבקשו בה, לרבות אלה שהמשיב חזר בו מהתנגדותו להם.
העירייה – בתגובת באת כוחה, עו"ד גורדון, הצטרפה לעמדת העותר וביקשה להכריע בכל הסוגיות שפורטו בכתב העתירה.
המשיב – הסכים כי בית המשפט יכריע בסוגיה שנותרה לגישתו במחלוקת, על סמך טיעוני הצדדים.
המשיבים 3-4 – נציגת היועמ"ש הודיעה כי היא מסכימה להסדר המוצע, וביקשה להוסיף כי עמדתה היא שעם שובו לכהונתו לראש עיר, רשאי היה המשיב לשלול מן העותר את הסמכויות שניתנו לעותר בהיעדרו של המשיב. כן ביקשה להוסיף, כי בנוגע לסעד בדבר התנהלות המשיב 1, בין מועד חזרתו ועד יציאתו לחופשה, עמדתה היא כי עליו לפעול בתקופה זו באיפוק וריסון ועל פי הסמכויות המוגבלות לפי סעיף 27 א' לחוק. אשר לפעולות בהן נקט המשיב, לא התנגדה כי ההכרעה בסוגיה זו תהיה על בסיס הטענות בכתב.

אציין בשלב זה, כי העותר וב"כ העיריה העלו בשלב מאוחר למועד הגשת העתירה, גם טענות לגבי הסכם שיתוף פעולה קואליציוני שנחתם בין סיעות שונות בעיריה, ביום 20.5.15. כבר בשלב זה אבהיר כי טענות אלה, הנוגעות למועדים המאוחרים למועד הגשת העתירה, חורגות ממסגרת הדיון כפי שהותווה בכתב העתירה ובתגובות לו (במסגרת הבקשה לצו הביניים) ולא יידונו במסגרת תובענה זו.

נוכח הסכמת הצדדים כולם לוותר על דיון פרונטלי, הוחלט ביום 20.5.15, לבטל את הישיבה שנקבעה לדיון בבקשת צו הביניים, ונקבע כי העתירה כולה תוכרע על יסוד טיעוני הצדדים בכתב, שהוגשו לתיק. להלן אסקור את טיעוני הצדדים.

טענות העותר
נטען כי שנות כהונתו של המשיב כראש עיר היו סוערות בזיקה ליחסו לשלטון החוק, ובמהלכן קיבלו הן גזבר העירייה והן היועצת המשפטית צווי הגנה זמניים וקבועים ממבקר המדינה, בגין יחסו של המשיב אליהם, על רקע היותם "שומרי הסף של העירייה".
בעקבות הגשת כתב האישום נגדו בעבירות שוחד, ולאחר שבעניין זה הוגשה עתירה על ידי התנועה לאיכות השלטון, הועבר המשיב מתפקידו כראש עירייה.
בבחירות האחרונות שנערכו ביום 22.10.13, זכה שוב המשיב יחד עם סיעתו ונבחר לראש העירייה. העותר נבחר, בתמיכת המשיב, לסגן ראש עיר בשכר וממלא מקום ראש העיר, זאת, על פי החלטת מועצת העירייה.

ביום 5.2.14, הגיש היועמ"ש בקשה לוועדת ההשעיות, הפועלת לפי סעיף 19 א' לחוק להלן:- "הועדה"), להשעיית המשיב מכהונתו.
ביום 5.3.14, השעתה הוועדה את המשיב מכהונתו ולאחר מכן החל העותר לכהן כראש עיריית נצרת עלית, זאת על פי החלטת מועצת העירייה מיום 17.3.14, כאמור לעיל.
בחודש מאי 2014, הוגש נגד המשיב כתב אישום נוסף, בעבירות שוחד והפרת אמונים.
ביום 17.6.14, הגיש היועמ"ש בקשה נוספת לוועדה להאריך את תוקף ההשעיה לתקופה נוספת, תוך שהוא מודיע אודות הגשת כתב האישום הנוסף (להלן; "האישום השני"). בקשה זו נדחתה על ידי הוועדה, וזאת בהחלטה מיום 15.7.14.

לטענת העותר, בתקופת כהונתו כראש העירייה ערכה העירייה תכנית התייעלות בגין גירעון תקציבי של כ- 14,000,000 ₪, נערך ביטול של מינויים "תפורים" ומשרות אוישו באמצעות מכרזים ובהתאם לכללי מנהל תקין, הוקטנו הוצאות השכר של העירייה ומזה שנים קיים צפי לאיזון תקציבי. כמו כן, נחתמו חוזי פיתוח של פארק עירוני גדול עם קק"ל והמשרד לפיתוח הנגב והגליל, לאחר שהיו תקועים זמן רב. נטען כי השינוי המשמעותי היה באופן התנהלותו של ראש העירייה מול שומרי הסף, היינו מבקר העירייה, הגזבר והיועמ"ש, וכי מערכת היחסים ביניהם הפכה להיות עניינית וקורקטית.

בתקופת כהונתו פעל העותר לצמצום משרות מיותרות, ובין היתר צמצום משרת הנהג לראש הרשות ומשרת ראש מנהל חינוך רווחה ותרבות, שנמצאו מיותרות. כמו כן, במשרות נוספות צומצמו שעות רבות, לאחר שנמצא שאין בהן כל צורך ציבורי.
נטען כי המשיב, אשר סבר כי העותר יעשה כדבריו בתקופת ההשעיה, לא רווה נחת מן ההתנהלות הנ"ל והעלה בפני
העותר מעת לעת דרישות שונות ובמיוחד לגבי איוש משרות שונות.

ביום 26.4.15, ניתן גזר הדין בגין האישום הראשון, ללא קביעת קלון ובעקבותיו שב המשיב לתפקידו.
ביום 28.4.15, הגישה התנועה לאיכות השלטון פנייה ליועמ"ש, המפצירה בו להגיש בקשה להשעיית המשיב מכהונתו כראש עיר.
כמו כן, ביום מתן גזר הדין, הודיע הממונה על המחוז במשרד הפנים
, כי לפי דעתו חוזר המשיב לתפקידו לאלתר וכל סמכויותיו נתונות לו.
נטען, כי בעקבות שובו של המשיב לכהונתו, הוא פתח מידית במסע חיסול חשבונות על כל מי שלא מילא אחר דברו בתקופת היעדרו ובעיקר מול העותר. בין היתר, הניח בידי העותר מכתב ביום 27.4.15, ובמסגרתו הודיע לו כי הוא נוטל את סמכויותיו כסגן וממלא מקום ראש עיר וכן כיושב ראש החברה הכלכלית ויושב ראש המתנ"ס, לרבות תנאי השכר, הרכב והלשכה שנלוו לתפקיד זה. נאמר במכתב גם, כי עד להרכבת קואליציה חדשה יכהן העותר כסגן בתואר בלבד, ללא שכר וכמחזיק תיק הספורט.
העותר השיב במכתב משלו למשיב ביום 27.4.15, בו התנגד נחרצות להחלטות שקיבלו ביטוי במכתב הנ"ל, וטען כי הן נגועות באי חוקיות בוטה. כמו כן, פנה העותר ליועמ"ש של העירייה לחוות דעתה בעניין, וזו הודיעה כי מכתב המשיב הנ"ל לעותר, נעדר כל בסיס חוקי.
כן נטען כי ביום 28.4.15, העביר המשיב לעותר מכתב אחר, המבטל את מכתבו הקודם ובו הודיע:
"מתוקף סמכותי וע"פ פקודת העיריות סעיף 17, הנני שולל בזאת את כל הסמכויות אשר האצלתי לך במועצת העיר שהתקיימה נובמבר 2013, ומעביר אותן חזרה אליי".
כמו כן, התבקש העותר באותו מכתב לפנות את הלשכה ולהשיב את רכבו ואת הטלפון. כן הודע לו במכתב שאינו זכאי עוד לשכר, והודע לו גם כי המכתב הקודם שנמסר, מבוטל, תוך ציון: "אינך עוד מחזיק בתיק הספורט".

לטענת העותר, מדובר בחיסול חשבונות פוליטי ונקמה פוליטית, בשל כך שהעותר העז להעדיף ניהול תקין של העירייה, על פני עשיית רצונו של המשיב בתקופת השעייתו.
כן נטען כי מרגע חזרתו למשכן, החל המשיב לקדם גיוס עובדים שונים ופיטורי אחרים, ביטל את החלטת וועדת פיטורים והסכם פשרה שנחתם בבית הדין לעבודה (לגבי פיטורי מנהל אגף הביטחון, אשר הודה במסגרת עסקת טיעון בעבירות בעלות אופן מיני), ביטל מגוון מכרזי כוח אדם ובין היתר מכרזים למינוי מנהל אגף הכנסות, מנהל מחלקת רישוי עסקים, פקחי בנייה ומזכירת אגף הכנסות.
כמו כן, החזיר סמכויות בנושא כוח אדם לגב' לאה ספיר, לאחר שניטלו ממנה על רקע דו"ח מבקר מדינה חמור, וחידש את העסקת נהגו, שמשרתו בוטלה.

העותר פנה ביום 3.5.15 ליועמ"ש בבקשה לפעול בדחיפות להשעיית המשיב, ו/או להגבלת סמכויותיו לתקופת הביניים, עד להפסקת כהונתו בפועל בשל תחילת ריצוי העונש.
במישור המשפטי נטען, כי מדובר במצב עובדתי ומשפטי מורכב ויוצא דופן, הנושא השלכות מטרידות בתחום שלטון החוק, אמון הציבור ברשות, יציבות השלטון המקומי וטוהר המינהל.
נטען, כי נוכח הצפי להשעיה מחודשת של המשיב עקב כתב האישום השני, לתקופה בלתי מבוטלת, המצב חמור עוד יותר. נטען, כי בינתיים יעשה המשיב ככל שיוכל להרחיק את מי שאינם עושי דברו ולהעמיד במקומם את עושי דברו ובכך לשים ללעג ולקלס כל עיקרון של מינהל תקין. עוד נטען, כי סיטואציה חריגה זו איזה מוזכרת בחוק ואין לה תקדים, ויש לגזור את הפתרון מן ההלכה הכללית המתייחסת למקרים דומים, על יסוד עקרונות שנקבעו בפסיקת בג"ץ.
נטען, כי על פי סעיף 15 ב' לחוק, חל איסור על ראש רשות לעסוק בכל עסק ובכל עיסוק נוסף, למעט עיסוק בהתנדבות וללא תמורה, וכי עבודות שירות אינן נכללות בהגדרה של עיסוק בהתנדבות.
עוד נטען, כי המשיב פעל מתוך שיקולים זרים וחוסר סבירות קיצונית, נוכח הביטול הגורף של כל סמכויות העותר בסמוך למועד מתן גזר הדין, תוך שהוא פועל בשרירות, ללא עילה בדין וללא הליך כדין. בין היתר ובעניין זה, מלין העותר כנגד אופן קבלת ההחלטות החפוז, כפי שתואר לעיל על ידי המשיב, כנגד נטילת סמכויותיו של העותר באופן בו בוצעה, וטוען כי בוצע הדבר משיקולים זרים ולא ענייניים.
כמו כן נטען, כי חוסר הסבירות הקיצונית מתחדד נוכח העובדה שהמשיב עתיד לעזוב את תפקידו בקרוב, בגין כתב האישום הנוסף שהוגש נגדו.
נטען, כי הפסקת כהונתו של העותר נעשתה בחוסר סמכות ובהליך פגום. בעניין זה נטען כי מקור הסמכות לפיטוריו, אינו בסעיף 17, כפי שטען המשיב במכתבו וכן כי הליך זה טעון שימוע תחילה, שלא בוצע. כן נטען כי שעה שצפוי מראש שהמשיב ישוב לתפקידו לתקופה קצרה ומוגבלת, הרי שקבלת החלטות כה גורפות ובמישורים כה רחבים, נגועה באי תקינות ועל כן פסולה היא.
נטען כי הפתרון הראוי ביותר בנסיבות, היה שהמשיב לא יחזור לתפקידו, וכי וועדת ההשעיות הפועלת על פי סעיף 19 א' גדול לחוק, הייתה מחליטה על השעייתו למפרע, אולם מכיוון שלא עשתה כן, ראוי כי בית המשפט ייתן "הוראות והנחיות, אשר יצמצמו ככל הניתן את פגיעתו הרעה של המשיב 1 בעירייה וביציבותה ויגביל ככל האפשר את יכולתו "לחולל מהפכות"".
העותר ביקש ללמוד מהנחיות בג"ץ שניתנו לגבי ממשלת מעבר, במסגרת בג"ץ 8815/05, עו"ד אברהם לנדשטיין נגד עו"ד מאיר שפיגלר. כן הפנה לסעיף 27 א' לחוק, הנוגע לסמכויות מוגבלות של ראש ראשות "המסיים תפקידו", ולכך כי נגרעות מסמכותו ענייני גיוס עובדים, פיטורי עובדים, שינויי דרגות והוצאות תקציביות חריגות. נוכח כל האמור לעיל, טען העותר כי ראוי שבתקופת הביניים ועד שתחליט וועדת ההשעיות לגבי ההשעיה בגין כתב האישום השני, לא יערכו שינויים במצבת כוח האדם ובסטטוס הפוליטי של העותר, לרבות בסמכויותיו, בשכרו ובזכויותיו.

טענות העירייה
בתגובת העירייה שניתנה באמצעות יועצתה המשפטית שלה, עו"ד גורדון, תמכה זו בטענות העותר, תוך שהיא מפרטת את השתלשלות האירועים שקדמה להשעייתו הראשונה של העותר, עקב כתב האישום הראשון, וזו שלאחר שובו לתפקיד עם מתן גזר הדין. בין היתר, שבה ופירטה את פעולות העותר שכללו ביטול ארבעה מכרזים לתפקידי כוח אדם נחוצים, התקנת מצלמות ונעילת לשכתו והגבלת הכניסה אליה, החזרת סמכויות לטיפול בנושאי כוח אדם לגב' ספיר (ממנה ניטלו הסמכויות על ידי העותר), משלוח מכתבי ההדחה הנ"ל לעותר, מתן הודעה למנכ"ל העירייה על כוונה לסיום העסקתו ופיטורו עקב אי התייצבותו לשימוע (על אף שהציג אישור מחלה), פנייה לעו"ד גורדון לבטל הליך משפטי בו נקט קב"ט המשיבה על רקע פיטוריו, על אף שהתהליך היה לקראת אישור הסכם פשרה ופעולה של המשיב הנוגדת את עצתה, שגרמה לקב"ט להודיע כי הוא חוזר בו מהסכם הפשרה.
כמו כן, החזרתו לעבודה של נהגו שפוטר במסגרת הליכי התייעלות, על אף חוות דעת שחייבה הליך מכרז לצורך זה, כינוס מועצת העירייה על פי זימון שיצא טרם חזרת המשיב, תוך הסרת חלק מהנושאים מסדר היום, לרבות אישור שכר בכירים, החזרת עוזרו של העותר לתפקיד פקח והעברת כפיפות מנהל אגף המחשוב והרכש מן הגזבר למשיב, בניגוד לצו ההגנה שניתן על ידי מבקר המדינה.
נטען כי נוסף לפעולות אלו שבוצעו הצהיר המשיב בישיבת מטה ביום 3/5/15 על כוונתו להחזיר את כל השינויים שבוצעו במהלך השעייתו לקדמותם ולשם כך ביקש דו"ח השוואתי של מצבת העובדים ותנאיהם עובר להשעייתו ולאחריה. כן הצהיר המשיב על כוונותיו לבצע פעולות בתחומי פעילות שונים, לרבות פרויקטים עירוניים, ביניהם פרויקט הפארק העירוני, פרויקט הר יונה ועוד.
בהמשך כתב טענותיה סקרה באת כוח העירייה את טענות העותר והצטרפה לטענותיו כולם.
בעניין היקף פעילותו של המשיב, נטען כי לחלק מפעולותיו יש השפעה מכרעת על תפקוד העירייה כגון הפסקת פעולת המנכ"ל, השבתת תפקודן של וועדות סטטוטוריות ועוד. כך גם לגבי השינויים התדירים בכוח האדם שמעבר לעוגמת הנפש והטלטלות הפרסונאליות משפיעים גם על המבנה והאקלים הארגוני של המשיבה ויש להן השפעות ארוכות טווח. בית המשפט הופנה לדברי ההסבר לחוק, תיקון מס' 16 מיום 19/10/87, בדבר צמצום סמכויות ראש רשות המסיים כהונתו וכן להנחיית היועמ"ש מס' 1.1501 הנ"ל. כן הופנה בית המשפט לפסיקות שונות של בתי המשפט בעניין זה.
נטען כי נוכח היות תקופת כהונתו הקרובה של המשיב קצרה וצפויה להיפסק, יש לתת את הסעדים המבוקשים בעתירה. באת כח העירייה שבה ומנתה את הפגמים בהפסקת כהונתו של העותר, שאוזכרו בטענות העותר עצמו.

טענות המשיבים 3-4

המשיבים סקרו את ההליך הפלילי בו הורשע העותר בגין כתב האישום הראשון, וכן ציינו את הגשת כתב האישום השני, לרבות הגשת בקשה לוועדת ההשעיות בגינו, בקשה שנדחתה באותו שלב.
לגבי כהונת המשיב בתקופת "בין השמשות", ציינו כי חזרת המשיב לכהונתו, מתאפיינת בחוסר וודאות גבוהה לתקופה קצרה יחסית, בין נוכח העובדה שפס"ד לא הפך חלוט (בינתיים הוגש עליו ערעור), בין נוכח יציאתו הקרובה של המשיב לריצוי עבודות השירות ובין נוכח בקשת השעיה נוספת שהגיש היועמ"ש (שבינתיים כבר הגיעו במסגרת הדיון בה הצדדים, להסכמה ליציאה לחופשה, כפי שפורטה לעיל).
לפי עמדת המשיבים 3-4, יש לנהוג בתקופת "בין השמשות" באיפוק ובריסון, על פי כללי המינהל התקין, בהגינות, בסבירות ובמידתיות, בדרך העולה בקנה אחד עם החוק.
נטען כי חלק מפעולות המשיב, אינן עומדות בכללים אלה.
המשיבים הפנו בעניין זה לבג"ץ 1400/06, התנועה למען איכות השלטון בישראל נגד ממלא מקום ראש הממשלה, וכן להנחיית היועמ"ש מס' 1.1501, וטענו כי יש להקיש מן הכללים הנ"ל החלים על הממשלה, גם לגבי רשות מקומית.
אשר למינויים של ערב בחירות, הפנו המשיבים לבג"ץ 8815/05, שנזכר לעיל וטענו כי בתקופה זו ראוי להמתין עם מינויים לתפקידים בשירות הציבורי, עד לכינון מועצה חדשה, זאת נוכח הפגיעה העלולה להיגרם באמון הציבור, למעט במקרים בהם קיים צורך חיוני באיוש משרה ציבורית.
לטענת המשיבים, בחלק מן הפעולות שביצע המשיב עם שובו לתפקידו, לא קם כורח או דחיפות, אם לא להפך מכך, ולא הייתה הצדקה לבצעם באופן בו נעשו, ללא עמידה בכללי צדק טבעי וכללי מינהל תקין, תוך התעלמות מן האינטרס הציבורי המחייב וודאות ויציבות של הרשות המקומית, עובדיה ואורגניה באופן רציף.
אשר לנטילת סמכויות העותר ושכרו, צידדו המשיבים בעמדת המשיב, כי עם שובו לכהונתו רשאי היה לשלול מן העותר את סמכויותיו, ובעניין זה הפנו לבג"ץ 170/81, בעניין סלאמה נגד מחמוד.

טענות המשיב לעתירה
לטענת המשיב, העותר כיהן למעלה משנה כראש עירייה בפועל, מבלי שנבחר לכך על ידי הציבור. כעת כשתמה תקופת ההשעיה של המשיב מתפקיד ראש העיריה. מבקש העותר להמשיך ולכהן כראש עירייה למרות הוראות החוק ולמרות שלא נבחר לכך.
באשר לצירוף העיריה כמשיבה לעתירה נטען, כי בס' 126 לפקודת העיריות לפקודת העיריות נקבע כי עירייה תפעל באמצעות ראש העירייה על כן תשובת העיריה צריכה להיות מפי המשיב. התשובה שהוגשה היא עמדתה האישית של היועצת המשפטית של העיריה אשר יחסיה עם המשיב ידועים לכל ועמדתה אינה נקייה מניגוד עניינים על רקע יחסים אלו.
באשר למשיבים 3-4 נטען כי בענייננו אין בקשה להצטרף להליכים על ידי היועמ"ש ועל כן לא ברורה נגיעתו של היועמ"ש לעתירה זו וכך גם לגבי משרד הפנים
, לבד מאמירתו של הממונה על המחוז כי לאחר פסק הדין שניתן לפיה, העבירה אותה עבר המשיב אין עמה קלון, אין למשרד הפנים
מעורבות בנושא ועל כן יש למחקו מהעתירה.
לטענת המשיב, מנסה העותר למנוע ממנו לחזור לתפקיד נוכח כתב האישום ונוכח הרשעתו בעבירה שאין עמה קלון אולם, כל הנימוקים הללו לא מנעו מהעותר לחתום עם המשיב על הסכם קואליציוני לאחר שהמשיב נבחר לכהן כראש עירייה גם שכבר בשלב זה עמדו כנגד המשיב כתבי אישום. על כן מדובר בחוסר ניקיון כפיים של העותר שמבקש לעצמו את סמכויות ראש העיריה ואת שכרו.
כן נטען כי אין כל רלוונטיות להצלחות העותר בתפקידו כממלא מקום ראש העיריה.
לטענתו, אצילה של סמכויות ראש רשות ונטילתן הינה פררוגטיבה של ראש הרשות בכפוף לצורך באישור המועצה לאצילת הסמכות בלבד.
לטענתו, כל סמכויות העותר הוקנו לו מכוח בחירת המועצה בו כממלא מקום ראש העיריה לפי הוראות ס' 26 לחוק, והן בידיו למשך זמן כהונתו עד לתום תקופת ההשעיה של המשיב או עד בחירת ראש רשות בבחירות חדשות. משנקבע כי העבירה לא נושאת עמה קלון, תמה ההשעיה ותמה כהונתו של המשיב כממלא מקום ראש העיריה מכוח ס' 19 (א)(ט)(1) לחוק וכל סמכויותיו חזרו מכוח הוראת הדין לידי המשיב.
לחלופין, נטען כי יש לראש העיר סמכות ליטול מהעותר כל סמכות שהואצלה לו מהמשיב על פי הוראות ס' 17 לחוק וזאת ללא כל צורך באישור המועצה. סמכויות שנאצלו כאמור לעיל אינן בגדר זכות מוקנית ולעותר אין כל זכות או עילה לדרוש שהסמכויות יוותרו בידיו.
כן נטען כי בסעיף 27א לחוק נקבעה רשימה סגורה של מקרים בהם צומצמה סמכותו של ראש העיריה, אשר המכנה המשותף להם הוא שמדובר בשלהי כהונה של ראש רשות וברור ללא כל ספק שהוא לא ימשיך לכהן בתפקידו (בין משום שלא הגיש מועמדות ובין משום שלא נבחר) . ניסיון העותר להחיל את הוראות הסעיף על המקרה דנן , בגלל האפשרות שמשיב יושעה שוב או בגלל טענתו שהוא לא יוכל לכהן כראש עירייה בתקופת עבודות השירות, הינו ניסיון לחוקק סעיף חדש בחוק.
עוד נטען כי נושא ראש רשות שעומד נגדו כתב אישום הוסדר בחוק במסגרת תיקון 30 משנת 2013 המחוקק נתן דעתו לכל ההיבטים ובחר שלא לקבוע הוראות כלשהן בנושא. אין בחוק שתוקן הגבלה כלשהי על תפקודו וסמכויותיו של ראש העיריה אלא באופן ובתנאים שקבועים בס' 19 א לחוק (לפיו, נוסדה וועדה שתפקידה לבחון האם יש להשעות ראש רשות שהוגש נגדו כתב אישום על פי עמדת היועמ"ש). סעיף זה לא קבע כי למאן דהוא סמכות לצמצם את סמכויותיו של ראש הרשות עד להכרעת הוועדה שאמורה להינתן בתוך 45 ימים ממועד הגשת הבקשה.
כן טען המשיב כי הטענות בדבר פגיעה בשכרו של העותר מקומן בבית דין לעבודה.
כן נטען כי ספק אם סגן ראש רשות זכאי לשימוע לפני שניטלות ממנו סמכויות.
מדובר בסמכויות שהחוק הקנה לראש הרשות ודי בכך שהוא לא סומך על מי שלידיו אצל את הסמכויות כדי להקנות לו סמכות ואף חובה ליטול ממנו את הסמכות שהרי הוא נשאר הגורם האחראי לביצוע הסמכויות.
כן נטען כי הטענות לקשיים פרקטיים בעתיד נוכח העובדה כי המשיב לא יוכל לכהן כראש עירייה בתקופה בה יבצע את עבודות השירות שנגזרו עליו מוקדמות, ואין בהם ממש שכן פרשנות העותר נסמכת על סעיף בחוק העוסק בעיסוקים נוספים חוטאת לעניין. הסעיפים העוסקים בהרשעת ראש רשות לא קובעים מגבלה זו למרות שהאפשרות על גזירת עבודות שירות על ראש רשות מכהן מבלי שייגזר עליו קלון עמדה לנגד עיני המחוקק וזה בחר שלא להכלילה במסגרת החוק. עסקינן בשלילת זכות חוקתית ובניסיון להתערב בבחירת הבוחר ולהעביר ראש עירייה מתפקידו דבר שמחייב הוראה מפורשת בחוק שבהעדרה לא ניתן לשלול סמכויות מראש העיריה המרצה עבודות שירות.
תשובת העיריה לטענות המשיב
לטענת העיריה, בבסיס העתירה עומדת שאלת שלילת סמכויותיו של העותר כסגן ממלא מקום וכל ניסיון להציג כאילו עסקינן בניסיון של העותר לזכות בסמכויותיו של המשיב נעדרת כל בסיס עובדתי או משפטי.
כן נטען כי טענת המשיב לפיה, עם תום השעייתו פסקו סמכויות העותר כסגן ממלא מקום הועלתה לראשונה במסגרת תגובתו והיא נעדרת אחיזה בהוראות החוק. החלטת מועצת העיריה בדבר מינוי העותר כראש עירייה בתקופת ההשעיה של המשיב לא ביטלה את החלטתה לעניין המינוי המקורי כסגן ממלא מקום. למעשה, קבלת עמדה זו תאיין את סמכותה של המועצה לעניין הדחתו של סגן ממלא מקום.
בענייננו, שלילת סמכויות העותר על ידי המשיב נעשה בהליך פגום שכן המשיב נמנע מזימונו של העותר לשימוע , ולא אפשר לו להשמיע את טענותיו בקשר לכוונתו זו. זאת בניגוד לחוות דעת משפטית שניתנה. הפגם מקבל משנה חשיבות נוכח העיתוי והאופן בו בוצע.
הטענה לפיה, בית הדין לעבודה מוסמך לדון בתביעות העותר לפגיעה בשכר נעדרת כל בסיס ושגויה מיסודה שכן מסגרת היחסים של העותר והמשיב איננה מסגרת יחסים של יחסי עובד מעביד אלא של מינוי והדחה. תנאי העסקה של נבחרים מוסדרים בהוראות חוזר מנכ"ל משרד הפנים
שם מצוין באופן מפורש כי מדובר בתנאי כהונה להבדיל מתנאי העסקה ועל כן יש לדחות את הטענה.
הפעולות בהן נקט המשיב הינן הפיכות אך אין ספק כי כל יום שעובר יקשה על החזרת הדברים לקדמותם ולחלופין יהיה כרוך בנזקים כספיים כבדים לקופת העירייה.
לטענת העיריה, מאז הגשת התגובה ממשיך המשיב בביצוע פעולות שיש בהן כדי להשפיע בטווח הארוך על העיריה כך למשל, ביום 12.5.15 החליף המשיב את הרכב ועדת מכרזי כוח אדם שפעלה בשנה האחרונה ומינה הרכב המבטיח רוב לעמדתו. מהלך שיש בו כדי להשפיע באופן ישיר על הליך בחירת כוח אדם במסגרת מכרזים. כן הקפיא את המשך תכנון בית העלמין. כמו כן במסגרת פרויקט הר יונה מעניק המשיב תמיכה ליזם המבקש לבנות בניגוד להוראות התוכנית ותוך שינוי מוחלט של הסביבה. כמו כן המשיב מפר התחייבות בפני
גורמי רשויות המס וגורמים בנקאיים בקשר עם החברה הכלכלית של העיריה שמצויה במצב כלכלי קשה במסגרת התחייבויות אלה יוצר המשיב מצגים כלפי אותם גורמים בדבר קיומן של ערבויות העיריה.
בקשת ההשעיה והערעור על פסק הדין מעניקים משנה תוקף להיותה של תקופת כהונתו של המשיב מוגבלת בזמן ומחייבת הגבלה בסמכויות, מתוך צורך ברור לשמור על הקיים ולמנוע זעזועים לרבות שינויים בלתי הפיכים או שינויים בעלי משמעות כספית. קביעה כאמור תיצור איזון ראוי בין זכותו של המשיב לשוב בתפקודו בהעדר קלון ומאידך תמנע את הפגיעה בתפקודי העיריה ובקופה הציבורית עליה היא אמונה.
תשובת העותר לטענות המשיב
לטענת העותר, על סמכותו של ראש העיר ליטול סמכויות של סגן בשכר חלים כל העקרונות והעילות של המשפט המנהלי .
בניגוד לנטען על ידי המשיב החוק אינו מסדיר את כלל הנסיבות האפשריות הקיצוניות והייחודיות שעלולות להתרחש. כך אין בחוק הסדר מפורש מה דין ראש רשות מבצעת המבצע עבודות שירות וכן אין הסדר הקובע במדויק את היקף סמכויותיו של ראש עיר "בתקופת הביניים", קרי בין הרשעתו בשוחד ללא קלון ובין השעייתו בשנית מתפקידו ו/או יציאתו לביצוע עבודות שירות.
גם הדין המגדיר את היקף סמכויותיה ומרחב שיקולה של ממשלת מעבר אינו יציר החוק אלא יציר הפסיקה שהגיבה לנסיבות ייחודיות בהן ראוי ונכון לצמצם את שיקול דעתה של הממשלה.
במקרה זה יש לקבוע כי מתחם הסבירות של המשיב הינו מצומצם ביותר וחלים עליו הכללים של ממשלת מעבר ועל כן יש לתפוס את סמכויותיו של המשיב כאילו חל ס' 27א לחוק הרשויות המקומיות.
כמו כן נטען כי העיריה הינה הנפגעת העיקרית מפעולות המשיב ועמדת היועץ המשפטי של העירייה היא המחייבת את העיריה ואת העומד בראשה וכי המשיבים 3-4, משרד הפנים
והיועמ"ש הינן רשויות הנוגעות בעניין, בהיותן הרשויות הרלוונטיות לעניין הוועדה להשעיה ולעניין הפיקוח על מעשיו של המשיב.
דיון
בעתירה שלפניי נתבקשו שלושה סעדים:
1. להצהיר כי החלטת המשיב על שלילת סמכויות העותר כסגן בשכר ,יו"ר דירקטוריון החברה הכלכלית ויו"ר דירקטוריון החברה למתנסים משוללת כל תוקף וכי היא נעשתה בחוסר סמכות תוך שקילת שיקולים זרים.
2. להצהיר כי בתקופתה הביניים (עד ליציאת המשיב לחופשה (ביום 26.5.15) על המשיב לפעול במגבלות הקבועות על ראש עיר מסיים על פי ס' 27 א' לחוק הרשויות המקומיות וכי בנסיבות האמורות חלים העקרונות שנקבעו בבג"ץ 5167/00 וייס נגד ראש הממשלה ( מאגר משפטי נבו ) המתייחסות ל"ממשלת מעבר" דהיינו, אף אם יש בידי ראש העיריה את כל הסמכויות, עדיין מתחם הסבירות שלו צר יותר משל ראש עיר במצב רגיל ולפיכך אינו יכול לבצע פעולות כגון פיטור עובדים, מינוי עובדים, עיקור סמכויות וכיו"ב.
3. להצהיר כי כל פעולה שמבצע המשיב בניגוד לסעיף 27א כדוגמת מינויים , פיטורין וכיו"ב בטלה ומבוטלת וחסרת כל תוקף.
בטרם אפנה לדון בסעדים המבוקשים בעתירה אדון בטענות המקדמיות של המשיב באשר לסמכות של היועצת המשפטית של העיריה לייצגה בהליך זה ובצירוף המשיבים 3-4 לעתירה.
מעמדה של היועצת המשפטית של העיריה
לטענת המשיב, העמדה שהובעה על ידי המשיבה בהליך זה היא עמדתה של עו"ד גורדון ולא של העיריה שכן את עמדת העיריה צריך לקבוע ראש העיריה ועו"ד גורדון אינה מוסמכת לעשות כן, בפרט כשבינה ובינו יש יריבות רבת שנים שהביאה לכך שעו"ד גורדון נמצאת במצב של ניגוד עניינים המחייבה להימנע מעיסוק בנושאים שבמחלוקת.
אל מול טענות אלה טענה היועצת המשפטית של העיריה כי אין זו הפעם הראשונה שבה מנסה המשיב להפקיע את סמכויותיה. לטענתה, היא מייצגת את העיריה על פי ייפוי כוח כללי וחוות דעתה מחייבת את העיריה בסוגיות משפטיות. כן טענה כי המשיב עצמו הניח את סוגיית הייצוג לפתחו של המשיב מס' 3 , הממונה על המחוז, וזה אישר כי אין כל מניעה שהיועמ"ש המשיבה תייצג אותה בהליך זה. עמדה זו של הממונה על המחוז הייתה ידועה למשיב עובר להגשת תגובתו והוא לא ציין זאת.
סבורני כי דין הטענה להעדר סמכות של היועצת המשפטית של העיריה להידחות.
הלכה היא כי חוות הדעת של היועץ המשפטי לרשות המקומית בשאלה משפטית, קובעת מבחינת גורמי הרשות ובכלל זאת העומד בראשה את המצב המשפטי המצוי.
בעע"מ 6145/12 עיריית נצרת עילית
נ' הרטמן ( מאגר משפטי נבו ) נקבע נקבעה ההלכה בעניין זה באופן שאינו משתמע לשני פנים כדלקמן:
"חוות הדעת של היועץ המשפטי לעיריה בשאלה משפטית קובעת מבחינת גורמי העיריה, ובכלל זאת העומד בראשה, את המצב המשפטי המצוי )עת"מ 219/06 הבית הפתוח נ' עיריית ירושלים [פורסם בנבו]), כמובן בכפוף לחוות דעת היועץ המשפטי לממשלה בהקשרים הנצרכים, ולפסיקת בתי המשפט. ער אני לכך שסעיף 6(ד) לחוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי) קובע, כי מליאת המועצה רשאית לאמץ חוות דעת משפטית אחרת שהוצגה בפני
ה, אולם קשה להלום כי כל החפץ בכך יגיש חוות דעת נוגדת, כאשר חוות דעת היועץ המשפטי אינה נושאת חן בעיניו. חוות דעת נוגדת תוכל להיות מאומצת רק במקרים נדירים, במשורה שבמשורה; וראוי לה למועצה שתשקול היטב היטב בטרם אימוץ חוות דעת משפטית אחרת, ותפנה ליועץ המשפטי לממשלה לשם חוות דעתם בטרם תנקוט צעד קיצוני. לא כל שכן, שאין ראש העיריה רשאי לפעול כנגד חוות דעתו של היועץ המשפטי לעיריה שלא באמצעות החלטה של המועצה, שכאמור צריכה להיות נדירה מאוד. ושוב – צר היה מאוד להיווכח, כי ראש העיריה בנידון דידן אינו שועה לחוות דעת יועצתו המשפטית, וכי מערכת היחסים ביניהם מאופיינת בהתנגחות ובחוסר אמון שאינם מאפשרים עבודה תקינה:
"תפקידו של היועץ המשפטי הוא מן התפקידים המרכזיים ברשות המקומית. בהתאם לחוק הייעוץ המשפטי חייבת הרשות המקומית המקומית בקבלת יעוץ משפטי. על היועץ המשפטי ליתן יעוץ משפטי לרשות ... היועץ המשפטי הוא אחד משומרי הסף ברשות המקומית, ועליו לפעול על מנת להבטיח שהרשות המקומית, נבחריה ועובדיה ימלאו את תפקידם על פי הוראות החוק וכללי המינהל התקין" (חוזר מנכ"ל משרד הפנים
5/200)"”.
אין חולק כי הנושאים נשוא העתירה נוגעים לתחומי פעילותה והתנהלותה של העיריה. אין גם כל ספק, נוכח אופי הטענות כפי שנטענו, כי מדובר במחלוקת הנושאת אופי משפטי מובהק, שכן על עיקרי העובדות, המהוות את ההחלטות שקיבל המשיב עם שובו לכהונתו, אין כמעט מחלוקת בין הצדדים.
אשר על כן, לאור ההלכה הנ"ל, יש לדחות את טענת העותר כנגד צירוף העיריה כמשיבה וכנגד ייצוגה על ידי יועצתה המשפטית, עו"ד גורדון.

צירוף המשיבים 3-4
נטען על ידי המשיב כי המשיבים 3-4 צורפו לבקשה מבלי שהם נוגעים בדבר.
טענה זו יש לדחות משני טעמים:
ראשית, משום המחלוקת רבת השנים הקיימת בין המשיב כראש העיר לבין היועצת המשפטית של העיריה, עו"ד גורדון. מחלוקת זו אינה פוסחת גם על העניין דנן. בעניין זה בו קיימת מחלוקת כה חריפה בין השניים נאמר ע"י כב' הש' רובינשטיין בעע"מ 6145/12 הנ"ל:
" בטרם נעבור לבחינה משפטית פרטנית, נציין את הברור והמצער: תיק זה לא היה נולד אילולא מערכת היחסים בלתי אפשרית בין ראש העיריה ליועצת המשפטית של העיריה, בניגוד מובהק לכל מינהל תקין, והתוצאה היא "כיפופי ידיים", ומלחמות בלתי נחוצות שניתן היה למנען, בין השאר – למשל – על-ידי פניה ליועץ המשפטי לממשלה (ולפני כן ליועץ המשפטי של משרד הפנים
) באשר לשאלה המשפטית שבמחלוקת, מה גם מדובר בשאלת רוחב שהיא רלבנטית בכל רשות מקומית. בהקשר זה ברי גם כי ראש העיריה אינו יכול לעשות שבת לעצמו ולהחליט בעצמו בניגוד לחוות דעת משפטית שקיבל מן היועץ המשפטי של הרשות, ולעניין זה עוד נשוב (ראו פסקה מ"ד להלן). גם היועצת המשפטית יכלה, כמובן, לפנות בנושא מעין זה אל היועץ המשפטי של משרד הפנים
, או למצער אל היועץ המשפטי לממשלה. אכן, ראש הרשות המקומית נבחר על-ידי הציבור ונושא באחריותו כלפי התושבים, ואין להקל ראש בכך כל עיקר, אך ברי כי הוא איננו שליט כל יכול המשוחרר ממוסרות חוקיות. נקודה זו גם מביאתנו אל השאלה האם יכלה העיריה לערער על פסק הדין" (ההדגשות בקו אינן במקור-י.א.).

כמו כן המשיבים 3-4 הן באופן מובהק "רשויות הנוגעות בדבר" , בהיותן הרשויות הרלוונטיות לעניין הוועדה להשעיה ופיקוח על מעשי המשיב.
לאור האמור , נדחית גם טענה זו.
אדון להלן בסעדים המבוקשים בעתירה על יסוד הטיעונים שהובאו בפני
י.
הפסקת כהונתו של העותר ונטילת סמכויותיו
ביום 27.4.15 לאחר מתן גזר הדין חזר המשיב ללשכתו לאחר תקופת השעיה של שנה ולאחר שהורשע בעבירה שאין עמה קלון ונגזרו עליו עבודות שירות.
ביום 27.4.15 קיבל העותר מכתב לידו ובו נכתב כך :
"במסגרת סמכויותיי כראש עיר אני נוטל בזאת לפי שעה את סמכויותייך כסגן ומ"מ ראש העיר וכן כיו"ר החברה הכלכלית ויו"ר המתנ"ס לרבות משכורת , רכב , לשכה ויתר תנאי התעסוקה שלך בעירייה.
עם הרכבת הקואליציה במתכונתה החדשה נבחן יחד את תנאי השתלבותך בקואליציה החדשה ואת הסמכויות שימסרו לידיך.
עד הרכבת הקואליציה החדשה , תשמש כסגן ראש העיר בתואר ומחזיק תיק הספורט". (העתק המכתב מסומן 12 לבקשה לצו ביניים ).
העותר התנגד למכתב ופנה במכתב תשובה ובו טען כי ההחלטות שנתקבלו בו נגועות באי חוקיות בוטה. לאחר מכן פנה העותר אל היועצת המשפטית של העיריה וזו הודיעה לו כי מכתב המשיב הנ"ל נעדר כל בסיס חוקי ( חוו"ד יועמ"ש העירייה צורפה כנספח 14 לבקשת ביניים ).
ביום 28.4.15 העביר המשיב לעותר מכתב המבטל את מכתבו הקודם ובו נכתב כך :
" מתוקף סמכותי וע"פ פקודת העיריות סעיף 17 הנני שולל בזאת את כל הסמכויות אשר האצלתי לך במועצת העיר שהתקיימה בנובמבר 2013 {כך} ומעביר אותם חזרה אליי...
המכתב שמסרתי לך בתאריך 27.4.15 , ח' באייר תשע"ה מבוטל ( אינך מחזיק עוד בתיק הספורט). ( צורף כנספח 15 בבקשה לבקשה למתן צו ביניים ).
לטענת העותר החלטת וועדת ההשעיות שקבעה בהסכמת המשיב כי עד למועד יציאתו לחופשה חלות עליו המגבלות של ס' 27 א לחוק, אינה נותנת מענה לפגמים שנפלו בהפסקת כהונת העותר על ידי המשיב . לעמדה זו הצטרפה כאמור העיריה.
מתשובת המשיבים 3-4 לצו הביניים עולה כי עם שובו לכהונתו כראש עיר לאחר שבית המשפט הרשיע אותו בעבירה שאין עמה קלון וגזר עליו עבודות שירות, היה המשיב רשאי לשלול מהעותר את הסמכויות שמילא העותר בהיעדרו. ועל כן הסעד הנ"ל מתייתר.
בס' 19 (א)(ט) (1) לחוק נקבע כך:
"הושעה ראש רשות מכהונתו לפי סעיף קטן (ה) יחולו הוראות אלה :
(1). המועצה תבחר ממלא מקום לראש הרשות , מבין חבריה , לפי הוראת סעיף 26 והוא יכהן עד תום תקופת ההשעיה או עד בחירת ראש הרשות בבחירות לפי הוראות חוק זה. לפי המוקדם, ובתקופת ההשעיה יראו אותו כממלא תפקיד ראש הרשות לכל דבר ועניין".
בס' 19א(ח) (1) נקבע מתי תמה תקופת ההשעיה כדלקמן :
"על אף הוראות ס' קטן (ז) תקופת ההשעיה לפי סעיף זה תסתיים בהתקיים אחד מאלה :
1. ההליך הפלילי שהתנהל נגד ראש הרשות הופסק או שהסתיים בלא הרשעה, או שבית המשפט הרשיע את ראש הרשות וקבע שאין עם העבירה שבה הורשע משום קלון".
אם כן נוכח האמור בסעיף זה , בנסיבות החלות בעניינו, מיום שתמה תקופת ההשעיה של המשיב והוא חזר לתפקידו כראש עיר לאחר שבית המשפט קבע כי אין עם העבירה קלון, פוקע מינויו של ממלא המקום לראש העיר מאליו. סמכויות שהוקנו לעותר מעצם הבחירה בו כממלא מקום ראש העיריה לפי ס' 19 הנ"ל חזרו אל המשיבעל פי הוראת ס' 19 הנ"ל.
מכאן שלא היה כל צורך במעשה פוזיטיבי מצד ראש הרשות על מנת ליטול את סמכויות העותר כממלא מקום ראש הרשות שכן, סמכויות העותר כממלא מקום ראש הרשות פקעו מכוח הדין.
לכך גם מסכים העותר בתשובתו לתגובת המשיב (בעמוד 3 רישא ס' 13 ) ולטענתו, רצונו הוא בביטול החלטת המשיב עת נטל מהעותר בניגוד לכל דין את תפקידיו וסמכויותיו כסגן ראש עיר וממלא מקום. לטענתו, לא יעלה על הדעת שהכהונה על פי ס' 19 א באה לגרוע מסמכויותיו הקודמות כסגן ראש העיר ורק חוסר נכונותו של העותר במהלך כהונתו כממלא מקום ראש עיר להכפיף את שיקול דעתו להוראות המשיב היא זו שהובילה לסילוקו של המשיב מתפקידיו וסמכויותיו.
המשיב ביסס את טענתו על ס' 17 לחוק לפיו :
"ראש רשות רשאי, באישור המועצה, לאצול מתפקידיו וסמכויותיו לסגן ראש רשות או לחבר ועדת הנהלה כמשמעה בפקודת העיריות או לעובד הרשות והכל דרך כלל או לענין מסויים או לסוג ענינים מסוים; מילוי התפקידים והשימוש בסמכויות כאמור לא יהיו כרוכים בתשלום שכר". (הדגשה בקו שלי י.א ).
מקריאת החוק אין חולק שעל פי ס' 17 לחוק אצילת הסמכויות לסגן מותנית באישור המועצה אולם מה באשר לביטולן? האם גם אז נדרש אישור המועצה?
בבג"צ 170/81 סלמה נגד אניס מחמוד ראש המועצה המקומית טורעאן ( מאגר משפטי נבו ) נדון עניין זה ושם קבע בית המשפט העליון שהתשובה לכך היא שלילית :
" המשיב הוא שהציע לאצול מסמכויותיו בנושאים מסוימים לעותר, והמועצה נתנה אישורה לכך. עתה מבקש המשיב לחזור ולמלא את התפקיד, שהמחוקק הועיד לו. העותר מבקש למנוע ממנו לבטל את אצילת הסמכות שאצל לו, והוא משליך יהבו על המועצה, שככל הנראה תמנע אישורה. האם בידי המועצה למנוע מהמשיב למלא אישית את התפקיד, שבאופן מקורי וטבעי הטיל המחוקק על שכמו והוא רואה בו את האחראי לביצועו, בכך שתמאן לאשר את ביטולה של אצילת הסמכויות לעותר? סבורה אני שהתשובה, והיא שלילית, מתבקשת מאליה. אין מדובר כאן במינוי של נושא תפקיד, שמעת המינוי הממנה אינו נושא עוד באחריות, וזו עוברת לממונה, שהוא בלבד נושא בחובת מילויו, כך שעל-ידי ביטולו של המינוי יתהווה חלל ריק, ללא שיהא אדם מוסמך למלא את התפקיד. כאשר ראש המועצה אוצל מסמכותו, הוא נשאר מקור הסמכות ובעל הסמכות והחובה על-פי החוק. אצילת הסמכות דומה היא לייפוי-כוח שניתן לשלוח. השולח יכול להמשיך ולפעול בעצמו וברצותו יכול הוא לבטל את ייפוי הכח".
כן נקבע בפסק הדין כי אין נפקא מינה, אם ביטול האצילה נעשה בעקיפין, על-ידי כך שהאוצל משתמש במלוא הסמכויות ומרוקן את האצילה מתוכנה, או במישרין, על-ידי מתן הודעה מפורשת על ביטול האצילה.
כך גם נקבע בעת"מ ) ת"א 19747-05-13 ( ישראל גל נ' ראש עיריית קריית אונו- מר יוסי נשרי (מאגר משפטי נבו ) שם נקבע כך :
"ראש העיר הציג בסיס חוקי וסביר לפעולתו בהעברת העותר מתפקידו, דהיינו כי ראש העיר האציל את סמכותו באישור המועצה, לעותר מכוח סעיף 17 לחוק הבחירה, וביטל את ההאצלה במכתבו לעותר מיום 17.4.2013, ללא צורך בקבלת אישור המועצה. התנהלות זו היתה כדין. העותר לא הצליח להוכיח כי פרשנות זו חורגת ממתחם הסבירות. לפיכך, אין מקום להתערבות בית משפט"
מכאן, שביטול אצילת הסמכויות ונטילתן בחזרה על ידי המשיב באמצעות המכתב נעשתה כדין. המשיב לא נזקק לשם כך לאישור המועצה, וודאי לא לעריכת שימוע לעותר. ודוק, אין מדובר בפיטורי העותר שאז לפי ס' 25 (3) לחוק היה מקום להחלטה של רוב במועצה, אלא בנטילת סמכויות שהואצלו לו על ידי ראש הרשות.

באשר לזכות הטיעון והשימוע שנטענה על ידי העותר כנמנית על זכויות היסוד של שיטתנו המשפטית ושיש ליתן לה מקום על מנת לאפשר לעותר למצות את זכויותיו, אציין כי לא מצאתי חובה שכזו שבדין לביצוע שימוע בטרם ניטלות חזרה סמכויות שהואצלו לסגן על ידי ראש רשות ועל כן גם דינה של טענה זו להידחות.
לאור האמור הבקשה ליתן סעד זה, נדחית.
הסעד השני – הצהרה כי בתקופה שבין הרשעתו ללא קלון ובין השעייתו בשנית מתפקידו ו/או יציאתו לביצוע עבודות שירות על המשיב לפעול במתינות
לגבי הסעד השני עמדת העותר, אליה הצטרפו המשיבים המשיבים 2-4 בתגובותיהם הייתה כי על המשיב לפעול בתקופה זו במתינות ובריסון בהתאם להלכה שנקבעה לעניין החלטות המתקבלות בממשלת מעבר. כן נטען ע"י העותר כי יש להחיל על החלטות המשיב דין דומה לזה שנקבע בסעיף 27 א לחוק.
המשיב טען כי אין בסיס בדין לפרופוזיציה המוצעת הנ"ל לפיה, יש לראות בעותר ראש רשות המסיים את תפקידו על פי ס' 27 א לחוק. ס' 27 א מונה רשימה סגורה של מקרים בהם צומצמה סמכותו של ראש העיריה שהמכנה המשותף לכל המקרים הוא כי מדובר בשלהי כהונתו של ראש רשות וברור כי לא ימשיך לכהן בתפקידו.
בהודעת העדכון מטעם המשיבים 3-4 נאמר כי ביום 13.5.15 קבעה וועדת ההשעיות בהסכמת המשיב, כי עד למועד יציאתו לחופשה חלות על המשיב המגבלות הקבועות בס' 27 א לחוק הרשויות המקומיות.
נוכח החלטת וועדת ההשעיה והסכמת המשיב, חוזית, לתחולת סעיף 27 א והמגבלות המפורטות בו כאמור לעיל ונוכח העובדה המשיב יצא לחופשה ביום 26.5.14 ומונה לו מחליף , מר טוויטו, מתייתר הצורך במתן סעד זה . אולם, באמרת אגב סבור אני כי אף ללא מתן הסכמה לך ע"י המשיב, יש בסיס לטענה שבתקופה זו, שהתאפיינה בחוסר וודאות, היה על המשיב להתנהל במתינות, באיפוק ובריסון ולא לקבל בה החלטות שיש בהן שינוי לטווח רחוק והשפעה מכרעת על פעולות העירייה כגון שינוי במצבת כוח אדם וכיו"ב.
את ההתנהלות הראויה בתקופת בין השמשות ניתן ללמוד באנלוגיה מההלכה החלה על תפקוד ממשלות מעבר בתקופת בין השמשות .
בבג"ץ 1400/06 התנועה לאיכות השלטון בישראל נגד ממלא מקום ראש הממשלה (מאגר משפטי נבו) נקבע כך:
"יש לזכור כי מצויים אנו בתקופת-ביניים בה מכהנת ממשלת מעבר, שבעוד זמן קצר תסיים את תפקידה. המשיבים סבורים כי עובדה זו יש לה חשיבות בענייננו, מתוך שממשלה כזו נדרשת לפעול באיפוק ובריסון (ראו בג"ץ 5167/00פרופ' הלל וייס נ' ראש הממשלה, פ"ד נה(2) 455). ואכן, אף כי ממשלת מעבר אינה כבולה באזיקים סטטוטוריים, הרי הלכה היא כי בתקופה זו נדרשת היא לפעול במידתיות ותוך כדי ריסון. עמדה על-כך השופטת א' פרוקצ'יה:
"למציאות זו שבה מכהנת ממשלה כממשלת מעבר מכח הוראות החוק, אך בלא שהיא נהנית מאימון העם, ישנן תוצאות משפטיות. אמנם, לא נמצא הגבלה פורמלית בחוק על סמכויות ראש הממשלה והשרים, ואלה לא צומצמו בדין לפעולות שוטפות בלבד, בין מכח פרשנות ההסדר הסטטוטורי החל על הענין ובין מכח עקרון חוקתי כללי של משפט מקובל. אולם, כפיפותה של ממשלת מעבר לעקרונות המשפט הציבורי הכללי, מטילים עליה חובה לפעול בתקופת המעבר בסבירות ובמידתיות, כנגזר מהאופי המיוחד של השלטון בעת זו"."
העותר אף הפנה לבג"צ 8815/05 עו"ד אברהם לנדשטיין נגד עו"ד מאיר שפיגלר שם נקבע בעניין מינויים כך :
" אולם, כפיפותה של ממשלת מעבר לעקרונות המשפט הציבורי הכללי, מטילים עליה חובה לפעול בתקופת המעבר בסבירות ובמידתיות, כנגזר מהאופי המיוחד של השלטון בעת זו. חובה זו מצריכה מערך של איזונים אשר נועד, מצד אחד, להבטיח יציבות והמשכיות לבל ייווצר חלל שלטונ, מצד שני, היות ממשלת מעבר ממשל זמני שאינו ניזון מאימון הכנסת והציבור, מוליד צורך בריסון רב בהפעלת סמכויות השלטון, שנועדו ביסודן לעיתות שיגרה. בתקופה זו , מחויב השלטון באיפוק בהפעלת סמכויותיו לגבי כל אותם עניינים שאין כורח ודחיפות מיוחדת לפעול בהם בתקופת המעבר. דברים אלה אינם חלים על עניינים חיוניים שבהם יש לעסוק גם בתקופת מעבר שלטונית. נדרש, איפוא, איזון עדין בין החובה לפעול במקום שיש צורך חיוני בכך, לבין חובת השמירה על איפוק וריסון בהפעלת סמכויות שלטוניות, בהינתן תשתית הממשל המיוחדת המאפיינת ממשלה בתקופת מעבר…
מיתחם הסבירות של פעילות גוף השלטוני בתקופת ממשלת מעבר נבחן, איפוא, בשים לב למאפייניה של הסמכות הקונקרטית המופעלת, ובהתחשב באיזון הנדרש בין הצורך בעשייה לבין דרישת האיפוק. מהותו של איזון זה מושפע מטיבו של הענין ומאופי השיקולים הנוגדים הפועלים ברקעו )בג"צ 2534/97 חה"כ יהב נ'פרקליטת המדינה, פד"י נא(3) 1, 28) ישנה הקרנה הדדית בין חובת העשייה לבין הריסון והאיפוק הנדרשים במצבים המתאימים. ככל שמידת החיוניות בפעולה השלטונית גוברת, כך תקטן מידת האיפוק הנדרשת, ולהפך. ענייננו, אפוא, בבחינת סבירות שיקוליה של הרשות המוסמכת בדרך הפעלת סמכויותיה על בסיס האיזונים הנדרשים בתקופת ממשלת מעבר, בהינתן הערכים המתנגשים בסוגיה זו, וכנגזר מנסיבותיו המיוחדות של העניין ".
הרציונל העומד בבסיס ההלכה הנ"ל, הנוגעת לשלטון המרכזי, חל גם על ענייני השלטון המקומי.
בענייננו, על ראש הרשות לפעול במתינות ובסבירות ולהוציא מתחת ידו בתקופת בין השמשות, רק החלטות שיש בהן כורח וצורך ממשי, זאת כנגזרת ממדיניות האיפוק שעליו להתנהל לאורה.
מה דין הפעולות שביצע המשיב בתקופת הביניים
כעת אפנה לבחון כעת את הסעד השלישי המבוקש בעתירה זו והוא שבית המשפט יצהיר כי כל פעולה שמבצע המשיב 1 בניגוד לסעיף 27 א בטלה ומבוטלת וחסרת כל תוקף.
אמנה להלן מקצת מפעולות המשיב בתקופה זו:
המשיב פיטר את מנכ"ל העיריה עו"ד ערן בר רבי , ביטל את החלטת ועדת הפיטורים והסכם פשרה בבית הדין לגבי פיטורי מנהל אגף בטחון שהודה במסגרת עסקת טיעון בעבירות בעלות אופי מיני , ביטל מכרזי לכוח אדם (למנהל אגף הכנסות , למנהל מחלקת רישוי עסקים , לפקחי בניה ולמזכירת אגף הכנסות), החזיר סמכויות בנושא כוח אדם לגב' לאה ספיר, שניטלו על רקע ביקורת דו"ח מבקר המדינה , חידש את העסקת נהג ראש העיר וכיו"ב. (החלטותיו מפורטות בתגובת העיריה לעתירה).
סבורני כי המצב העובדתי והמשפטי הבעייתי אליו נקלע ראש הרשות חייב אותו לנהוג בסבירות ומידתיות ולפעול לפי כללי המשפט המנהלי. בפעולות המשיב בתקופה זו היה משום התעלמות מהאינטרס הציבורי שבקיומה של וודאות ויציבות שמאפשרות תפקוד תקין של העיריה, עובדיה ואורגניה באופן רציף. מה גם שלגבי פעולותיו והחלטותיו הנ"ל עם חזרתו לתפקיד, לא נטען על ידו כי קם כורח או דחיפות או נחיצות מידית.
כל החלטות המשיב הן החלטות מנהליות הכפופות לכללי המשפט המנהלי ראה לעניין זה האמור בבג"ץ 4422/92 עפרן נגד מנהל מקרקעי ישראל ( מאגר משפטי נבו ):
" רשות מינהלית מוגבלת בהפעלת שיקול-דעתה על-ידי ההלכות הכלליות של המשפט המינהלי. עליה לפעול במסגרת סמכותה החוקית; עליה לשקול את כל השיקולים הרלוואנטיים להשגת תכלית החוק ולהימנע מלשקול שיקולים זרים; עליה להפעיל את שיקול-דעתה בשוויוניות ולהימנע מהפליה; עליה לנהוג בהגינות וביושר; ועליה לפעול על-פי סטנדרט התנהגות המצוי במתחם הסבירות. סטנדרט זה משקף, בין היתר, את האיזון הראוי בין השיקולים הרלוואנטיים השונים. הוראות כלליות אלה חלות על כל המקרים שבהם נתון לרשויות מינהליות שיקול-דעת...
פעולות בניגוד להלכות המגבילות את ההפעלה של שיקול-הדעת המינהלי הן בדרך-כלל עילות לפסילת החלטות מינהליות (ראה סיכום עילות הפסילה בבג"צ 389/80דפי זהב נ' רשות השידור, פ"ד לה(1) 421, 441; בג"צ 376/81לוגסי ואח' נ' שר התקשורת, פ"ד לו(2) 449, 459)".
נוכח קביעתי הקודמת, כי בתקופה בה שב המשיב לכהן כראש עיר, היה עליו לנהוג במתינות ונוכח היעדר טענה או קביעה כי פעולותיו הנ"ל נעשו עקב כורח או צורך דחוף מבחינת האינטרס הציבורי, הרי שחלה ההלכה לעיל לפיה, החלטות שניתנו בניגוד לכללי המשפט המנהלי, הסבירות והמידתיות דינן פסלות. כך יש לקבוע גם במקרה דנן.

סוף דבר
העתירה ככל שהיא מתייחסת להחלטות המשיב לשלילת סמכויות העותר כסגן ראש עיר (ואבהיר שאין המדובר בשלילת התואר עצמו- עניין המצוי בסמכות מועצת העיר) באופן אישי - נדחית .
העתירה בכל הנוגע ליתר החלטות המשיב נשוא העתירה (כפי שפורטו לעיל בטיעוני העותר) בתקופת שובו לכהונה של המשיב לאחר השעייתו, ועד ליציאתו לחופשה (כפי המוסכם בינו ובין היועמ"ש ומאושר ע"י וועדת ההשעיות)- מתקבלת, באופן שהחלטות אלה בטלות.
בנסיבות, הואיל שהעתירה נתקבלה אך בחלקה, אין צו להוצאות.
המזכירות תשלח העתק פסק הדין לצדדים.

ניתנה היום, טז' בסיוון התשע"א 3.6.2015, בהעדר הצדדים.

בית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
עת"מ 2070-05-15 גדלקין נ' גפסו ואח'
תיק חיצוני:
1 מתוך 20








עתמ בית משפט מחוזי 2070-05/15 אלכסנדר גדלקין נ' שמעון גפסו, עיריית נצרת עילית, משרד הפנים (פורסם ב-ֽ 03/06/2015)