פסקי דין על תלחמי סאמי | פסקי דין על ראש עיריית שפרעם | פסקי דין על מר אברהים נימר חוסין |

857/91 בג"צ     18/06/1992




בג"צ 857/91 תלחמי סאמי נ' ראש עיריית שפרעם, מר אברהים נימר חוסין




(פד"י מ"ו (3) 749)

(פד"י מ"ו (3) 749)

בבית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק

בג"צ מס' 857/91
השופטים:
כבוד השופט א' ברק
כבוד השופט ג' בך
כבוד השופט י' מלץ

העותר:
תלחמי סאמי


ע"י ב"כ עו"ד ר' אבו רחמה

נ ג ד

המשיב:
ראש עיריית שפרעם
, מר אברהים נימר חוסין


ע"י ב"כ עו"ד מ' עמאר

עתירה למתן צו-על-תנאי.

פסק - דין

השופט א' ברק
:

1. הח
ייב יושב-ראש ישיבה של מועצת עירייה להורות על הקלטת דיוניה הפומביים של המועצה, והרשאי חבר מועצה להביא עמו מכשיר הקלטה ולהקליט מיוזמתו שלו את דיוני המועצה הפומביים – אלה הן שתי השאלות המתעוררות בעתירה שלפנינו.


1. העותר הוא חבר מועצת עירית שפרעם. הוא מלין על דרכי רישום דיוני המועצה והחלטותיה. לטענתו, רישום זה אינו מלא, יש בו אך סיכום הדיון וההחלטות ולעתים מכיל הפרוטוקול החלטות שכלל לא נתקבלו. בקשות לתיקון הפרוטוקול נשענות על זיכרונם של המשתתפים, וזה לא פעם בוגד בהם. על רקע מצב דברים זה ביקש העותר מראש העירייה – אשר יושב ראש בישיבות המועצה – כי הלה יורה על הקלטת דיוני המועצה. בקשה זו לא נענתה. הוסיף העותר וביקש, כי יורשה לו להקליט את דיוני המועצה לצרכיו שלו, ואף בקשה זו נדחתה. מכאן העתירה שלפנינו.

2. על-פי הדין הקיים, אין חובה להקליט את דיוני המועצה. חובה כזו אינה קבועה בפקודת העיריות [נוסח חדש], ואין מקום להטילה על המועצה מכוח עקרונות כלליים. אמת, חייב להירשם פרוטוקול בכל ישיבה (סעיף 52(א) לתוספת השניה לפקודת העיריות [נוסח חדש], אך פרוטוקול זה אינו חייב להיות מלא. המועצה רשאית להורות על רישום פרוטוקול מלא (סעיף 52(ג)), אך אינה חייבת לעשות כן (ראה ע"פ 390/69 רוזנבלום נ' מדינת ישראל, פ"ד כג (2) 330, בעמ' 332).

3. הרשאי חבר מועצה, מיוזמתו שלו, להקליט את דיוניה של מועצת העירייה? דומה שאין כל קושי להשיב על כך בחיוב, אם יושב-ראש הישיבה – הוא ראש העירייה (סעיף 34(א) לתוספת השניה לפקודת העיריות [נוסח חדש]) – מאשר לו לעשות כן. בלא היתר כאמור, אין חבר המועצה רשאי להקליט דיוני הישיבה. אכן, יושב ראש הישיבה – הוא ראש העירייה – מנהל את דיוניה (סעיף 35 לתוספת השניה); מסמכותו זו הנתונה לו נגזר כוחו להסכים או לסרב להקלטת דיוני המועצה על-ידי אחד מחבריה, וזאת חובתו של כל חבר מועצה לבקש הסכמה זו, בטרם יקליט בכוחות עצמו את דיוני המועצה (השווה בג"צ 305/89 ניר נ' בית משפט השלום (תעבורה) למחוז חיפה ואח', פ"ד מה (3) 203). נמצא, כי השאלה הדורשת הכרעה הינה היקף שיקול-דעתו של יושב-ראש הישיבה, אם להיענות לבקשתו של חבר מועצה להקליט באמצעיו שלו את ישיבותיה או לסרב לה.

4. סמכות שלטונית הוענקה לראש העירייה – כיושב-ראש הישיבה של מועצת העירייה – להסכים ליתן היתר להקלטה "פרטית" או לסרב ליתן ההיתר. סמכות זו צריכה להיות מופעלת כדין, על-פי כללי המשפט המינהלי הכללי. על-כן, אין יושב-ראש האסיפה רשאי לסרב לבקשת ההקלטה מתוך שיקולים פסולים, שרירותיים או מפלים. החלטתו צריכה להיות סבירה. כך, למשל, שלילת ההיתר משום שכל מטרתו הינה לבדוק את נכונותו של הפרוטוקול "הרשמי" מהווה שיקול פסול. בעניין זה נקבע – לעניין הקלטה "פרטית" באולם בית המשפט – כי "עצם העובדה שהרישום עשוי לשמש עילה לבקש תיקון הפרוטוקול אין בה, בדרך כלל, כדי להוות עילה מספקת לסירוב ליתן היתר" (בג"צ 305/89 [2] הנ"ל, העמ' 215). בדומה, הסירוב ליתן היתר משום שיש חשש לשימוש לרעה בחומר המוקלט אינו סירוב כדין. ההנחה צריכה להיות, כי כל חבר מועצה יעשה שימוש כדין בחומר המוקלט. עד כמה שיעשה בו שימוש בלתי חוקי – כגון שינוי הטקסט – יהא מקום לנקוט באמצעים החוקיים (האזרחיים והפליליים) הבאים בחשבון (השווה,
wrather-alvarez broadcasting v. hewicker 305 p. 2d 236 (1957), at 238
.

5. במסגרת השיקולים הראויים רשאי ראש העירייה לקחת בחשבון, מחד גיסא, את השיקול, כי הפעלת מכשיר הקלטה "פרטי" עשויה לגרום להפרעה במהלך הישיבה. לעניין זה יש חשיבות למהותו של מכשיר ההקלטה ולדרכי הפעלתו. על-כן, יהא משקלו של שיקול זה קטן, אם מכשיר ההקלטה הוא "שקט" ואם אין בהפעלתו כדי להפריע לדיוני המועצה. כמו כן רשאי יושב-ראש הישיבה לקחת בחשבון את השיקול, כי הקלטת הדיונים עשויה להפריע להתבטאות חופשית של חברי המועצה. שיקול זה רציני הוא, מקום שהאסיפה היא סגורה לקהל הרחב. לעומת זאת, שיקול זה מאבד מערכו במצבים – עליהם מלין העותר שלפנינו – בהם ישיבות המועצה פתוחות הן. אכן, על-פי הוראות התוספת השניה לפקודת העיריות [נוסח חדש], "ישיבות המועצה יהיו פומביות" (סעיף 17). בצד חברי המועצה רשאי הציבור הרחב, ובתוכו אנשי תקשורת, להאזין לישיבה. קשה להלום כי במצב דברים זה יתקשה חבר מועצה ליתן ביטוי חופשי לדעותיו. את שהוא חופשי לומר בנוכחות קהל מאזינים הוא בוודאי יהא חופשי לומר שעה שדבריו מוקלטים (אם באמצעות הסדר מטעם העירייה עצמה או בהקלטה פרטית).

6. כנגד שיקולים אלה עומד השיקול, כי יש לאפשר לחבר מועצה לבצע כראוי את תפקידו וכי יש להעמיד לרשותו את הכלים הראויים לכך. הקלטת דיוני הישיבה הינה לעתים, אמצעי חשוב להגשמת תפקידיו של חבר מועצה. זאת ועוד: הקלטת דיוני המועצה היא ביטוי לחופש הביטוי של חבר מועצה. חופש זה הינו לא רק החופש לדבר אלא גם החופש להאזין ולרשום את הדברים שהוא מאזין להם. בעבר נעשה הרישום באמצעות עט ועיפרון. עתה, עם חידושי הטכניקה, נוצרו דרכי רישום נוספות ומודרניות, אשר באמצעותן מתבטא החופש של חבר המועצה להאזין ולרשום את שאוזניו קולטות (ראה
nevens v. city of chino 44 cal. 50 (1965).
,
בו נפסק, כי חוק עזר, אשר אסר על כתב להקליט בדיונים פומביים של מועצת העירייה, בטל, בהגבילו שלא כדין את עקרון חופש הביטוי). לבסוף, הקלטת דיוני המועצה – יותר מכל אמצעי אחר – מבטיחה יעילות ומיצוי האמת (השווה ד' פלפל, "אמרה של עד מחוץ לכתלי בית המשפט ו- "'דבר לחיזוקה'", הפרקליט לד (תשמ"א-מ"ב) 488, 493). מטרה זו עומדת ביסוד כל פעולתו של שלטון תקין. בעבר ניתן היה להבטיח מטרה זו באמצעות רישום פשוט. כיום ניתן להבטיח מטרה זו עצמה בדרך של הקלטה אלקטרונית. המטרה אחת, האמצעים משתנים. הדין צריך ליתן ביטוי לאמצעים המשתנים (השווה נ' זלצמן, "סליל-הקלטה כמסמך והדרישה הראייתית לכתב", עיוני משפט (תשמ"ז-מ"ח) 77, 78). אכן, בפירוש סמכות סטטוטורית – בענייננו, הסמכות לנהל ישיבת מועצה – יש ליתן לה אותה משמעות פרשנית התואמת את ההתפתחויות המודרניות.

7. על יושב-ראש ישיבות המועצה לאזן בין שיקולים אלה. איזון זה צריך לשקף את המשקל של השיקולים השונים בחברה דמוקרטית. דומה, כי "נוסחת האיזון", העולה מתוך לשון הסמכות ומהות השיקולים, הינה, כי יש להתיר לחבר מועצה לערוך הקלטה באמצעיו שלו בישיבה פתוחה, ובלבד שאינה קיימת ודאות קרובה לכך כי השימוש בהקלטה יגרור אחריו הפרעה של ממש בדיוני המועצה. בכך בא לידי ביטוי המשקל הנכבד בשיטתנו לערך בדבר חופש הביטוי. כן ניתן בכך ביטוי למילוי ראוי ואמין של התפקיד השלטוני על-ידי איש השלטון. לבסוף, במסגרת תפיסה זו נשמר כוחו של יושב-ראש הישיבה לנהל את הישיבה ולמנוע הפרעות בניהולה התקין.

התוצאה היא, כי העתירה מתקבלת בחלקה (לעניין ההקלטה "הפרטית") ונדחית בחלקה (לעניין חובת העירייה לערוך הקלטה משלה). אין צו להוצאות.

השופט י' מלץ

: אני מסכים.

השופט ג' בך

: 1. מסכים אני לדעת חברי הנכבד השופט ברק בשני אלה:

א. אין חובה על מועצת העיריה להקליט את דיוניה.

ב. טעה המשיב כאשר דחה, באופן סתמי, את בקשתו של העותר להתיר לו להקליט בעצמו את תוכן ישיבת המועצה. בעתירת העותר נאמר: "בישיבת מועצת העיריה האחרונה מ-27.2.91, ביקש העותר להקליט בעצמו ולעצמו את ישיבת המועצה, אך המשיב סירב לאפשר לעותר להקליט את הישיבה, באומרו כי התייעץ עם יועץ משפטי והינו בדעה שהדבר 'אסור על פי החוק'"; תיאור זה של השיחה לא הוכחש על-ידי המשיב עובדתית. כאמור, אינני מוצא הצדקה לסירוב כללי כזה לבקשת העותר, מבלי שניתנה לכך הנמקה ספציפית יותר.

2. אך נראה לי, כי קביעת קריטריונים ביחס למקרים בהם רשאי ראש העירייה לסרב ליתן היתר להקליט את הדיונים טעונה עיון יתר.

יכול אני להבין גישה עקרונית, לפיה חייב ראש העירייה להתיר את הקלטת המושמע בישיבה פתוחה של המועצה בכל מקרה, ללא יוצאים מן הכלל. אך אין השופט ברק דוגל בדעה זו. להפך, אומר הוא בחוות-דעתו: "סמכות שלטונית הוענקה לראש העירייה – כיושב-ראש הישיבה של מועצת העירייה – להסכים ליתן היתר להקלטה 'פרטית' או לסרב ליתן ההיתר".

אולם לא ברור, לדעתי, די הצורך מפסק-דינו של חברי, באיזה מקרים אכן יכול ראש העירייה להימנע ממתן היתר כזה, פרט לקביעה, שאין בינינו מחלוקת לגביה, שסמכות ראש העירייה חייבת להיות "מופעלת כדין", ו"שהחלטתו צריכה להיות סבירה".

כך אומר חברי בהמשך הדברים, ש"הסירוב ליתן היתר משום שיש חשש לשימוש לרעה בחומר המוקלט אינו סירוב כדין". מה, אם כן, יכול לשמש סיבה סבירה לסירוב, אם חשש כאמור אינו מבסס סירוב כדין? נראה לי, כי הקביעה הנ"ל הינה גורפת מדיי. לדעתי, הכל תלוי בתשתית העובדתית הקיימת לאותו חשש מצד ראש העירייה. נניח, לדוגמה, שהיה כבר ניסיון בעבר, בו התברר שחבר מסוים השתמש בהקלטות בצורה מגמתית וסלקטיבית, שהעביר חלקים מההקלטות לכלי התקשורת או למארגנים של אסיפות פומביות, ושגרם להשמעתם ברבים תוך הוצאת הדברים מהקשרם. דרך זו עלולה להביא להטעיית הציבור או להעמדת חברי מועצה באור מגוחך. האם במקרה כזה לא רשאי ראש העירייה לסרב לבקשה חדשה מאת אותו חבר מועצה בנימוק שקיים אצלו "חשש סביר לשימוש לרעה בחומר המוקלט", וזאת במיוחד כאשר יש בידו מידע בדוק, שגם הפעם מתכוון אותו חבר מועצה לנהוג בדרך דומה?

הבעתי רעיון דומה בפסק-דיננו בבג"צ 305/89 [2] (שם, בעמ' 213-214), אשר על פיו רשאי שופט שלא להתיר הקלטה בבית המשפט "אם קיים אצלו חשש סביר… שהקלטתו (של המשפט – ג' ב') מיועדת להשמעה מחוץ לכותלי בית המשפט...". אכן ער אני להבדל הקיים בין הדיון בבית-משפט לבין הדיונים במועצת העירייה. אולם בכל זאת נשאלת השאלה, אם ישנה הצדקה להגביל את סמכות ראש העירייה בנושא זה יתר על המידה, וזאת במיוחד אם מוסכם על דעת כולנו, שעקרונית נתונה בידי ראש העירייה הסמכות שלא להתיר הקלטת דיוני המועצה במקרים מסוימים.

נשאלת גם השאלה: האם בעת ישיבה פתוחה של מועצת העירייה רשאים אף יתר הנוכחים, היינו הציבור הרחב ונציגי כלי התקשורת, להקליט את כל מהלך הדיונים, מבלי שראש העירייה מוסמך למנוע את הדבר בשל החשש שייעשה בחומר שימוש בלתי כשר או בלתי ענייני?

3. עוד עולה מדברי חברי, שראש העירייה מוסמך לסרב למתן ההיתר, אם "הקלטת הדיונים עשויה להפריע להתבטאות חופשית של חברי המועצה". השופט ברק מסביר אמנם, ששיקול זה הינו בעל משקל רציני רק ביחס לישיבה סגורה לקהל הרחב, אולם אין הוא שוללו לחלוטין אף ביחס לדיון בעת ישיבה פתוחה. אך אין זה ברור איך ניתן כלל זה ליישום. מה קורה אם חבר מועצה מסוים מתנגד לעריכת הקלטה מהטעם שהדבר מפריע לו להתבטא? מה אם יש לו פגם בדיבור? איך ניתן למנוע תחושה של הפליה בין חברי מועצה שונים בהקשר זה? ולמה החשש להפרעה סובייקטיבית זו להתבטאות חבר מועצה עולה בחשיבותו על החשש המבוסס שייעשה בהקלטה שימוש לרעה? שאלות אלה, אשר לא התעוררו בעתירה דנן, מצדיקות ומחייבות ליבון יתר במקרה מתאים.

הוחלט לבטל את העתירה בכל הנוגע להקלטות ישיבות המועצה על-ידיה. הוחלט לקבל את העתירה בכל הנוגע להקלטות ישיבות המועצה על-ידי העותר, במובן זה שסירובו של המשיב לביצוע ההקלטה על-ידי העותר מתבטל. שאלת ההקלטה על-ידי העותר תחזור לעיונו של המשיב, על-פי הכללים שנקבעו על-ידינו בפסק-דיננו.

ניתן היום, י"ז בסיוון תשנ"ב (18.6.92).








בג"צ בית המשפט העליון 857/91 תלחמי סאמי נ' ראש עיריית שפרעם, מר אברהים נימר חוסין, [ פ"ד: מו 3 749 ] (פורסם ב-ֽ 18/06/1992)